BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 946/07 -
der R ... mbH
1. unmittelbar gegen
2. mittelbar gegen
§ 8 Abs. 6 i.V.m. Anlage 11 Nutzungsplanverordnung vom
15. November 1999 (GBl 1999, S. 459) i.d.F. vom 29. Januar
2007 (GBl 2007, S. 99) soweit dort die Übertragungskapazität
"Freiburg Stadt Universität, 88,4 Mhz, 0,030 kW" zur Nutzung
durch Programme nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG
(Fußnote 2) ausgewiesen ist
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier,
die Richterin Hohmann-Dennhardt
und den Richter Hoffmann-Riem
§ 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG
in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 31. Juli 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung.
1
Die mit einem Eilantrag verbundene
Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen der
Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg sowie gegen
verwaltungsgerichtliche Eilentscheidungen.
2
Die Beschwerdeführerin veranstaltet seit 1987
ein privates nicht kommerzielles Hörfunkvollprogramm im Raum
Freiburg (vgl. BVerfGE 95, 220 ). Im
Eilverfahren vor den Verwaltungsgerichten begehrte die
Beschwerdeführerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung
ihres Widerspruchs und ihrer Klage gegen die Zulassung der
Beigeladenen des Ausgangsverfahrens (im Folgenden:
Beigeladene), der Universität Freiburg, als Veranstalterin
eines so genannten Lernradios sowie gegen die Zuweisung der
Übertragungskapazität Freiburg Stadt (Augenklinik) 88,4 MHz
UKW an die Beigeladene. Mit ihrem Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung verfolgt die Beschwerdeführerin
dieses Begehren weiter; daneben will sie die erneute
Zuweisung dieser Übertragungskapazität, nunmehr unter dem
Namen "Freiburg Stadt (Universität) 88,4 MHz UKW", an die
Beigeladene verhindern sowie diese Frequenz selbst zur
vorläufigen Nutzung für 154 Stunden wöchentlich zugewiesen
bekommen.
3
1. Die von der Beschwerdeführerin begehrte
Frequenz (Freiburg Stadt Universität 88,4 MHz UKW) wurde
erstmals 1999 ausgewiesen, damals noch unter der Bezeichnung
„Freiburg Stadt Augenklinik“. Die Ausweisung erstreckte sich
auf eine Nutzung durch Programme nach § 20 Abs. 1
Satz 2 Nr. 3 LMedienG (nicht kommerzieller
Hörfunkveranstalter) „und/oder“ durch Programme nach
§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG
(Hörfunk zur Förderung der Medienkompetenz), so genannte
Lernradios. Die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens, die
Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg, ließ mit
Bescheid vom 23. Dezember 2004 die Beigeladene als
Veranstalterin eines Hörfunkvollprogramms zu und wies ihr die
Übertragungskapazität „Freiburg Stadt Augenklinik 88,4 MHz“
für die Verbreitung eines Lernradioprogramms mit einem
wöchentlichen Sendezeitanteil von insgesamt 154 Stunden
zu.
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Die Beschwerdeführerin legte gegen diesen
Bescheid Widerspruch ein; zugleich beantragte sie, ihr die
Frequenz zuzuweisen. Die Antragsgegnerin wies mit Bescheid
vom 10. März 2006 sowohl den Widerspruch als auch den
Antrag auf Zuweisung zurück. Der gegen die Ablehnung des
Zuweisungsantrags gerichtete Widerspruch der
Beschwerdeführerin wurde durch Bescheid der Antragsgegnerin
vom 27. Juli 2006 ebenfalls zurückgewiesen. Beide
Widerspruchsbescheide sind Gegenstand einer Klage der
Beschwerdeführerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart.
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2. Der Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg erklärte durch Urteil vom 11. Oktober
2006 - 1 S 1742/04 - in einem unter
anderem von der Beschwerdeführerin angestrengten
Normenkontrollverfahren die Nutzungsplanverordnung vom 15.
November 1999 (GBl 1999, S. 459) in der Fassung vom
17. Mai 2004 (GBl 2004, S. 360) (unter
anderem) für nichtig, soweit dort Übertragungskapazitäten auf
der Frequenz Freiburg Stadt Augenklinik 88,4 MHz ausgewiesen
worden seien. Die Ausweisung sei zu unbestimmt, soweit sie
für eine Nutzung durch nicht kommerzielle Hörfunkveranstalter
„und/oder“ Hörfunk zur Förderung der Medienkompetenz (so
genanntes Lernradio) erfolgt sei. Die Ausweisung dürfe nicht
erst durch die Ausschreibung auf einen von mehreren
Nutzungszwecken konkretisiert werden. Nach dem Urteil wurde
die Übertragungskapazität durch die Antragsgegnerin
kurzfristig neu ausgewiesen und ausgeschrieben, nunmehr
ausschließlich zur Nutzung durch Hörfunk zur Förderung der
Medienkompetenz.
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3. Den Antrag der Beschwerdeführerin auf
Wiederherstellung beziehungsweise Anordnung der
aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der
Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2004 wies das
Verwaltungsgericht durch den angegriffenen Beschluss vom 22.
September 2006 zurück. Die hiergegen gerichtete Beschwerde
verwarf der Verwaltungsgerichtshof mit dem ebenfalls
angegriffenen Beschluss vom 26. Februar 2007, soweit die
Beschwerdeführerin vorläufigen Rechtsschutz gegen die
Zulassung der Beigeladenen zur Veranstaltung eines
Hörfunkvollprogramms begehrte. Im Übrigen wies es die
Beschwerde zurück. Der Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der
Beschwerdeführerin gegen die Zuweisungsentscheidung habe
keinen Erfolg. Die gebotene Abwägung führe dazu, dass dem
Vollzugsinteresse und den Interessen der Beigeladenen an der
vorläufigen Nutzung der Frequenz Vorrang vor den Interessen
der Beschwerdeführerin einzuräumen sei. Der Auffassung der
Beschwerdeführerin, dass einer Zuweisung an die Beigeladene
als einer juristischen Person des öffentlichen Rechts
grundsätzliche Bedenken entgegenstünden, folge der Senat
nicht; dies habe er bereits in dem Normenkontrollurteil vom
11. Oktober 2006 - 1 S 1742/04 -
ausgeführt.
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In diesem Urteil wird dargelegt, dass die
Antragsgegnerin Übertragungskapazitäten grundsätzlich auch
für Nutzungszwecke nach § 20 Abs. 1 Satz 2
Nr. 4 LMedienG - für so genannte Lernradios -
habe ausweisen dürfen. Der Gesetzgeber sei nicht gehindert
gewesen, auch staatliche Hochschulen als Rundfunkveranstalter
vorzusehen; § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG sei mit
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der einem
Staatsrundfunk entgegenstehe, vereinbar. Soweit das Wirken
der Hochschulen ihrem durch Art. 5 Abs. 3 GG
geschützten Aufgabenbereich zugeordnet werden könne
- die Beschränkung auf die Wahrnehmung ihrer
gesetzlichen Aufgaben sei in § 13 Abs. 1 Nr. 5
LMedienG ausdrücklich normiert -, sei ihre Mitwirkung am
Prozess gesellschaftlicher Kommunikation nicht
demokratiewidrig. Außerpublizistischen Zwecken dienten die
Lernradios auch nicht durch ihre Aufgabe, Ausbildung im
Rundfunkjournalismus anzubieten und Medienkompetenz zu
vermitteln. Auch den Lernradios komme die Programmfreiheit
zu, so dass auch sie ihr Programm an publizistischen
Kriterien ausrichten könnten. Die hierfür erforderlichen
professionellen Maßstäbe würden dabei gerade vermittelt.
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4. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die
Beschwerdeführerin Verletzungen ihrer Grundrechte aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1,
Art. 3 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG.
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Die Universität Freiburg könne sich nicht auf
die Meinungsfreiheit oder die Rundfunkfreiheit berufen. Der
Betrieb des Universitätsradios gehöre nicht zu dem
originären, durch die Wissenschafts- und Lehrfreiheit aus
Art. 5 Abs. 3 GG unmittelbar geschützten
Aufgabenbereich der Universität. Auch habe das
Bundesverfassungsgericht stets den Grundsatz der Staatsferne
des Rundfunks betont, der sich nicht nur auf unmittelbare,
sondern auch auf mittelbare Einflussnahmen beziehe. Die
Beschwerdeführerin sei durch Art. 5 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vor
verdrängender staatlicher Konkurrenz durch die Universität
Freiburg bei der Ausweisung und Zuweisung der betreffenden
Frequenzen geschützt. Die fehlende Grundrechtsberechtigung
der Universität sei auch unter diesem Gesichtspunkt zu
berücksichtigen. Daneben sei die erforderliche
Chancengleichheit nicht gegeben. Die öffentlichrechtlichen
Mitbewerber seien in der Lage, wichtige Aufgaben im
Zusammenhang mit dem Rundfunkbetrieb über öffentliche
Haushaltsmittel zu finanzieren. Den angegriffenen
Hoheitsakten liege außerdem eine mit der Rundfunkfreiheit
unvereinbare Auslegung des Landesmediengesetzes zugrunde.
Danach erfasse § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG
ausschließlich kommerzielle private Veranstalter, also nicht
Veranstalter wie die Beschwerdeführerin. Ferner liege eine
Ausweisung von Übertragungskompetenzen zugunsten von nicht
kommerziellen Hörfunkveranstaltern gemäß § 20
Abs. 1 Satz 2 LMedienG im Ermessen der
Antragsgegnerin. Beides lasse sich mit Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG
nicht vereinbaren.
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Die Annahmevoraussetzungen gemäß § 93a
Abs. 2 BVerfGG sind nicht gegeben. Der
Verfassungsbeschwerde kommt grundsätzliche
verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. Auch ist die
Annahme der Verfassungsbeschwerde nicht zur Durchsetzung der
in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der
Beschwerdeführerin angezeigt. Die Rüge einer Verletzung des
Rechts auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG
ist bereits mangels Wahrung der Begründungsanforderungen aus
§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG unzulässig.
Ob die Verfassungsbeschwerde im Übrigen zulässig ist, kann
dahinstehen; jedenfalls hat sie in der Sache keine Aussicht
auf Erfolg.
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1. Die angegriffenen Bescheide und
verwaltungsgerichtlichen Eilentscheidungen verletzen nicht
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die
Rundfunkfreiheit steht weder der Zulassung von staatlichen
Hochschulen als möglichen Rundfunkveranstaltern gemäß
§ 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG noch der Ausweisung
von Übertragungskapazitäten für Nutzungszwecke nach § 20
Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG - für so
genannte Lernradios – entgegen.
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Art. 5 GG schließt es allerdings aus,
dass der Staat eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die
Rundfunksendungen veranstaltet (vgl. BVerfGE 12, 205
). Eine solcher Verstoß gegen den Grundsatz der
Staatsfreiheit des Rundfunks (vgl. BVerfGE 31, 314
; 57, 295 ; 59, 231 ; 73,
118 ; 74, 297 ) entsteht
jedoch nicht schon daraus, dass eine Hochschule Rundfunk
veranstaltet, wenn das gesendete Programm thematisch
- wie § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG
fordert - den gesetzlichen Aufgaben der Hochschule
entspricht. Das den Hochschulen zustehende Grundrecht der
Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG sichert
die Unabhängigkeit der Hochschulen und gewährleistet das für
die Veranstaltung von Rundfunk gebotene Maß an
Staatsfreiheit.
13
2. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG schützt die
Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich vor einer Konkurrenz
durch Hochschulen bei der Ausweisung und Zuweisung der
betreffenden Frequenzen. Der Gesetzgeber hat bei der ihm
aufgegebenen gesetzlichen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit
einen weiten Gestaltungsspielraum. Es ist
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die
Fachgerichte davon ausgehen, § 21 Abs. 1 Nr. 7
LMedienG betreffe ausschließlich kommerzielle private
Veranstalter und § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG
räume den Landesmedienanstalten Ermessen bei der
Berücksichtigung nicht kommerzieller privater Veranstalter
ein. Diese fachrichterliche Auslegung wäre nur zu
korrigieren, wenn sie auf der Nichtbeachtung von Grundrechten
beruhte (vgl. BVerfGE 18, 85 ; stRspr). Das
ist hier nicht ersichtlich.
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a) Die Rundfunkfreiheit dient der freien,
individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE
57, 295 ; 114, 371 ; stRspr).
Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene
Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf
eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der
bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und
Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. BVerfGE 73, 118
; 114, 371 ). Die
Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers,
dem dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (vgl.
BVerfGE 57, 295 ; 83, 238
<296, 315 f.>; stRspr). Die duale Ordnung eines
Nebeneinander von öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk
nutzt die durch die verschiedenartigen Strukturen der
Veranstalter ermöglichten unterschiedlichen
Programmorientierungen als Beitrag zur Sicherung der Breite
und Vielfalt des Programmangebots (vgl. BVerfGE 74, 297
; 114, 371 ).
15
Dem Grundgedanken der Sicherung der
Programmvielfalt entspricht es, im Rahmen der privaten Säule
der dualen Ordnung nicht nur kommerziell orientierte
Veranstalter vorzusehen, sondern auch Veranstalter - wie
die Beschwerdeführerin -, die ohne Gewinninteresse ein
privates Fernseh- oder Hörfunkprogramm veranstalten, das
gezielt Programminteressen dient, die kommerzielle
Veranstalter so nicht zu befriedigen pflegen. Dies gilt
insbesondere für Programme im lokalen und regionalen Bereich,
für den die öffentlichrechtlichen wie die
privatwirtschaftlichen Rundfunkveranstalter regelmäßig keine
oder nur wenige besondere Programmangebote bereitstellen
(vgl. BVerfGE 114, 371 ). Vom Ziel der
Programmvielfalt ist aber auch die Zulassung so genannter
Lernradios, etwa in der Trägerschaft von Hochschulen,
umfasst.
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b) Der dem Gesetzgeber zustehende
Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der
Rundfunkordnung und insbesondere der Aus- und Zuweisung von
Übertragungskapazitäten ist es nicht schon überschritten,
wenn er - wie es vorliegend Ergebnis der Normauslegung
der Fachgerichte ist - speziell in die Ranggruppe des
§ 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG nur kommerzielle
Veranstalter ordnet. Die Auslegung der Vorschrift ist
grundsätzlich eine Angelegenheit einfachen Rechts. Die
Verfassung enthält keine Vorgaben, die der von den
Fachgerichten vorgenommenen Zuordnung von kommerziellen und
nicht kommerziellen Veranstaltern entgegenstehen.
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c) Ebenfalls ist es verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden, § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG
dahingehend auszulegen, dass die Landesanstalt danach
gleichwohl ein Ermessen besitzt, nicht kommerzielle Angebote
auch dann zu berücksichtigen, wenn dadurch gewisse Lücken bei
der Versorgung mit den nach § 21 Abs. 1 LMedienG
grundsätzlich vorrangig zu berücksichtigenden Angeboten
entstehen.
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Anders als die Beschwerdeführerin annimmt,
verstößt die Ableitung einer derartigen Befugnis zur
abwägenden Ermessensentscheidung nicht gegen den vom
Bundesverfassungsgericht stets betonten Parlamentsvorbehalt
für alle strukturprägenden rundfunkpolitischen Entscheidungen
(vgl. BVerfGE 57, 295 ; 90, 60
; 114, 371 ). Der Vorbehalt
des formellen Gesetzes ist gewahrt. Auch verletzen § 20
Abs. 1, § 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG weder
die grundrechtlichen Anforderungen an die Regelungsdichte
einer gesetzlichen Zugangsregelung, noch steht die
Rundfunkfreiheit einer Auslegung dieser Bestimmungen
entgegen, nach denen aus ihnen der vom Verwaltungsgerichtshof
angenommene begrenzte Ermessensspielraum der Landesanstalt
folgt, den diese unter Beachtung und Wahrung der betroffenen
Grundrechtsbelange auszufüllen hat.
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Dieser Ermessensspielraum ist nicht einem
Träger unmittelbarer Staatsgewalt zugewiesen, sondern der
selbständigen Landesanstalt für Kommunikation, der
insbesondere die Aufgabe zusteht, auf die Funktionsfähigkeit
der Ordnung des privaten Rundfunks hinzuwirken und dadurch
die Rundfunkfreiheit der Veranstalter, aber auch die freie
und öffentliche Meinungsbildung durch Rundfunk für jedermann
zu gewährleisten. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich,
dass der Landesanstalt als unabhängiger, die Verwirklichung
des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sichernder
Landesmedienanstalt ein Abwägungs- und Gestaltungsspielraum
bei den Zugangsentscheidungen zusteht. Soweit es um die
Zuweisung von zuvor ausgewiesenen Kapazitäten geht, setzt
dies im Übrigen gemäß § 20 Abs. 5 LMedienG die
Zustimmung des Medienrats als einem plural mit Vertretern
gesellschaftlich relevanter Kräfte zusammengesetzten Gremiums
voraus (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
13. Dezember 2002 - 1 S 2480/02 -,
JURIS, Rn. 22). Das ist eine auf die Ermöglichung der
Meinungsvielfalt gerichtete ergänzende prozedurale Sicherung
der Rundfunkfreiheit.
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Von einer weiteren Begründung wird gemäß
§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.
21
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.