BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 999/07 -
des Herrn D...,
des Herrn A...,
des Herrn B...
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August
1993 (BGBl I S. 1473) am 8. Mai 2007 einstimmig
beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung.
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Die Beschwerdeführer sind
Versicherungsberater. Mit der vorliegenden
Verfassungsbeschwerde und dem damit verbundenen Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung wenden sie sich gegen
die Neuregelung des Versicherungsvermittlerrechts.
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1. Wer nach der gegenwärtigen Rechtslage als
Versicherungsberater tätig sein will, bedarf hierfür einer
Erlaubnis nach Art. 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2 des
Rechtsberatungsgesetzes (RBerG). Über eine solche Erlaubnis
verfügen die Beschwerdeführer.
3
Am 19. Dezember 2006 hat der Bundestag mit
Zustimmung des Bundesrates das Gesetz zur Neuregelung des
Versicherungsvermittlerrechts (BGBl I S. 3232) beschlossen,
das der Umsetzung der Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über
Versicherungsvermittlung (im Folgenden: Richtlinie) dient.
Das Gesetz, das in den hier relevanten Teilen am 22. Mai 2007
in Kraft treten soll, sieht in seinem Art. 1 Nr. 7 und
Nr. 16 unter anderem die Einfügung folgender Bestimmungen in
die Gewerbeordnung (im Folgenden: GewO) vor:
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§ 34d
5
Versicherungsvermittler
6
(1) Wer gewerbsmäßig als Versicherungsmakler
oder als Versicherungsvertreter den Abschluss von
Versicherungsverträgen vermitteln will
(Versicherungsvermittler), bedarf der Erlaubnis der
zuständigen Industrie- und Handelskammer. ... Die einem
Versicherungsmakler erteilte Erlaubnis umfasst die Befugnis,
Dritte, die nicht Verbraucher sind, bei der Vereinbarung,
Änderung oder Prüfung von Versicherungsverträgen gegen
gesondertes Entgelt rechtlich zu beraten. ...
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(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
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1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass
der Antragsteller die für den Gewerbebetrieb erforderliche
Zuverlässigkeit nicht besitzt; ...
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2. der Antragsteller in ungeordneten
Vermögensverhältnissen lebt; ...
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3. der Antragsteller den Nachweis einer
Berufshaftpflichtversicherung nicht erbringen kann oder
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4. der Antragsteller nicht durch eine vor der
Industrie- und Handelskammer erfolgreich abgelegte Prüfung
nachweist, dass er die für die Versicherungsvermittlung
notwendige Sachkunde über die versicherungsfachlichen ... und
rechtlichen Grundlagen sowie die Kundenberatung besitzt;
...
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(2) bis (9) ...
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§ 34e
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Versicherungsberater
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(1) Wer gewerbsmäßig Dritte über Versicherungen
beraten will, ohne von einem Versicherungsunternehmen einen
wirtschaftlichen Vorteil zu erhalten oder von ihm in anderer
Weise abhängig zu sein (Versicherungsberater), bedarf der
Erlaubnis der zuständigen Industrie- und Handelskammer. ...
Die Erlaubnis beinhaltet die Befugnis, Dritte bei der
Vereinbarung, Änderung oder Prüfung von
Versicherungsverträgen oder bei der Wahrnehmung von
Ansprüchen aus dem Versicherungsvertrag im Versicherungsfall
rechtlich zu beraten und gegenüber dem
Versicherungsunternehmen außergerichtlich zu vertreten.
...
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(2) § 34d Abs. 2 ... (gilt)
entsprechend.
17
(3) Versicherungsberater dürfen keine Provision
von Versicherungsunternehmen entgegennehmen. ...
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§ 156
19
Übergangsregelungen
20
(1) und (2) ...
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(3) Abweichend von Absatz 1 müssen Personen mit
einer Erlaubnis zur Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten
auf dem Gebiet der Versicherungsberatung (Artikel 1 § 1
Abs. 1 Nr. 2 des Rechtsberatungsgesetzes) die Erlaubnis nach
§ 34e Abs. 1 ... beantragen. ... Die Erlaubnis nach dem
Rechtsberatungsgesetz erlischt mit der bestandskräftigen
Entscheidung über den Erlaubnisantrag nach § 34e Abs. 1.
...
22
Nach Art. 2 Nr. 1 des angegriffenen
Gesetzes soll in das Gesetz über den Versicherungsvertrag (im
Folgenden: VVG) unter anderem folgende Vorschriften eingefügt
werden:
23
§ 42b
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Beratungsgrundlage des
Versicherungsvermittlers
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(1) Der Versicherungsmakler ist verpflichtet,
seinem Rat eine hinreichende Anzahl von auf dem Markt
angebotenen Versicherungsverträgen und Versicherern zugrunde
zu legen, so dass er nach fachlichen Kriterien eine
Empfehlung dahin abgeben kann, welcher Versicherungsvertrag
geeignet ist, die Bedürfnisse des Versicherungsnehmers zu
erfüllen. Dies gilt nicht, soweit er in einzelnen Fällen vor
Abgabe der Vertragserklärung des Versicherungsnehmers diesen
ausdrücklich auf eine eingeschränkte Versicherer- und
Vertragsauswahl hinweist.
26
(2) und (3) ...
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§ 42c
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Beratungs- und Dokumentationspflichten
des Versicherungsvermittlers
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(1) Der Versicherungsvermittler hat den
Versicherungsnehmer, soweit nach der Schwierigkeit, die
angebotene Versicherung zu beurteilen, oder der Person des
Versicherungsnehmers und dessen Situation hierfür Anlass
besteht, nach seinen Wünschen und Bedürfnissen zu befragen
und unter Berücksichtigung eines angemessenen Verhältnisses
zwischen Beratungsaufwand und der vom Versicherungsnehmer zu
zahlenden Prämien zu beraten sowie die Gründe für jeden
erteilten Rat anzugeben. Er hat dies unter Berücksichtigung
der Komplexität des angebotenen Versicherungsvertrages zu
dokumentieren.
30
(2) Der Versicherungsnehmer kann auf die
Beratung und Dokumentation nach Abs. 1 durch eine gesonderte
schriftliche Erklärung verzichten ... .
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§ 42j
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Versicherungsberater
33
Die für Versicherungsmakler geltenden
Vorschriften des § 42b Abs. 1 Satz 1, des § 42c
Abs. 1, ... § 42e, ... sind auf Versicherungsberater
entsprechend anzuwenden. Weitergehende Pflichten des
Versicherungsberaters aus dem Auftragsverhältnis bleiben
unberührt.
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2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1
GG als verletzt.
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Aufgrund der neuen Regelungen müssten sie auf
ein wesentliches berufsprägendes Merkmal, nämlich die
Zulassung nach dem Rechtsberatungsgesetz, verzichten. Die
Berufsbezeichnung als zentrales rechtliches
Informationsinstrument gehe verloren, weil § 34 e GewO
n.F. den überkommenen Begriff des Versicherungsberaters
verwende, um darunter einen neuen, qualitativ nicht
vergleichbaren Beruf zu schaffen. Aufgrund der Neuregelungen
müssten die Beschwerdeführer ihre Berufstätigkeit dem neuen
Berufsbild anpassen und dabei ihr Selbstverständnis als
freier Beruf aufgeben und ihr Honorierungssystem und
insgesamt das Wettbewerbsverhältnis zu anderen
Versicherungsberatern ändern.
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§ 34 e Abs. 2 in Verbindung mit § 34
d Abs. 2 GewO n.F. gestalte die Zulassung zum
Versicherungsberater als Unterfall der Vermittlerzulassung
aus und verlange keine selbständigen
Zulassungsvoraussetzungen für Versicherungsberater. Hierdurch
würden zwei Berufe willkürlich gleich behandelt, die nach dem
gesetzgeberischen Willen unterschiedliche Tätigkeitsfelder
und mit der Rechtsberatungsbefugnis auch unterschiedlich
staatlich reglementierte Kompetenzen hätten.
37
Auch soweit die in § 42 b und § 42 c
VVG n.F. beinhalteten Informations- und
Dokumentationspflichten betroffen seien, liege ein
ungerechtfertigter Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG vor.
Die dort vorgenommene Pflichtenkonkretisierung sei für
Versicherungsberater untauglich. Gerade bei
Dauerberatungsverhältnissen, aber auch bei der Erstberatung
gebe es immer wieder Situationen, in denen Mandant und
Versicherungsberater ein gemeinsames Interesse an einem
geringen Beratungsaufwand hätten. Außerdem sei eine
willkürliche Ungleichbehandlung gegeben, weil die
Informations- und Dokumentationspflichten bei den
Versicherungsberatern anders als bei den
Versicherungsvermittlern nicht abdingbar seien.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur
Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des
§ 93 a Abs. 2 BVerfGG nicht gegeben sind. Der
Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung
zu. Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind
geklärt (vgl. BVerfGE 21, 173 ; 24, 236
; 25, 269 ; 106, 275
). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde
ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte der
Beschwerdeführer angezeigt. Sie hat keine Aussicht auf
Erfolg.
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1. Die angegriffenene gesetzliche Neuregelung
verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihrer grundrechtlich
geschützten Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
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a) Es stellt keine unzulässige
Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Beschwerdeführer dar,
dass ihre Tätigkeit als Versicherungsberater nicht mehr nach
dem Rechtsberatungsgesetz, sondern ebenso wie die der
Versicherungsvermittler nach der Gewerbeordnung
erlaubnispflichtig ist.
41
Die Garantie der Berufsfreiheit schließt die
Befugnis des Gesetzgebers zur Vereinheitlichung von Berufen
nicht schlechthin aus (vgl. BVerfGE 21, 173
; 32, 1 ; 34, 252 ).
Wo die verfassungsrechtlichen Grenzen dieser
Vereinheitlichung im Einzelnen zu ziehen sind, bedarf im
vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Da die angegriffene
Neuregelung des Berufs der Versicherungsberater deren
berufliche Stellung weitestgehend unangetastet gelassen hat,
sind die Beschwerdeführer in ihrer Berufsausübung im
Vergleich zur bisherigen Rechtslage nicht beeinträchtigt.
42
aa) Vor diesem Hintergrund scheidet ein
Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer aus. Zwar
ist ihre Tätigkeit nicht mehr nach dem Rechtsberatungsgesetz,
sondern nunmehr nach der Gewerbeordnung erlaubnispflichtig.
Hierdurch werden jedoch insbesondere ihre berufliche
Außendarstellung und ihre beruflichen Tätigkeitsfelder nicht
verändert.
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Die Berufsbezeichnung und die das Berufsbild
der Versicherungsberater prägende Unabhängigkeit von der
Versicherungswirtschaft, die sich vor allem in dem
unbedingten Provisionsannahmeverbot (§ 34 e Abs. 3 GewO
n.F.) niederschlägt, bleiben erhalten.
44
Auch sind Versicherungsberater nach der gemäß
§ 34 e Abs. 1 GewO n.F. erteilten Erlaubnis nach wie vor
befugt, Dritte bei der Vereinbarung, Änderung oder Prüfung
von Versicherungsverträgen oder bei der Wahrnehmung von
Ansprüchen im Versicherungsfall rechtlich zu beraten und
gegenüber dem Versicherungsunternehmen außergerichtlich zu
vertreten. Art und Umfang der erlaubten Tätigkeit werden
somit gegenüber der derzeitigen Rechtslage nicht verändert
(vgl. Art. 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2 RBerG). Aus diesem
Grund sind auch die persönlichen Voraussetzungen für die
Erteilung der Erlaubnis nicht herabgesetzt worden. So sind
ebenso wie nach Art. 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2 RBerG auch
nach § 34 d Abs. 2 in Verbindung mit § 34 e Abs. 2
GewO n.F. die für den Beruf erforderliche Zuverlässigkeit und
genügende Sachkunde Voraussetzung für die Erlaubniserteilung.
Darüber hinaus muss der Antragsteller den Nachweis einer
Berufshaftpflichtversicherung beibringen und darf nicht in
ungeordneten Verhältnissen leben.
45
bb) Mit der Neuregelung ist auch keine
eingriffsgleiche Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der
Beschwerdeführer verbunden. Da den zur Prüfung gestellten
Gesetzesnormen über die Änderung des rechtlichen Regimes
hinaus keine berufsregelnde Tendenz zukommt, ist der
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch unter diesem
Gesichtspunkt nicht berührt (vgl. BVerfGE 106, 275
).
46
Hieran ändert es nichts, dass es nach Ansicht
der Beschwerdeführer Einfluss auf die Stellung der
Versicherungsberater am Markt hat, wenn ihre Tätigkeit nicht
mehr nach dem Rechtsberatungsgesetz, sondern nach der
Gewerbeordnung erlaubnispflichtig ist. Unabhängig davon, dass
sich aus der Verfassungsbeschwerde nicht erschließt, woraus
sich der behauptete negative Einfluss auf die Marktstellung
der Versicherungsberater im Einzelnen ergeben soll, schützt
Art. 12 Abs. 1 GG nicht davor, dass den
Beschwerdeführern durch die Neuregelung in ihrem Beruf
möglicherweise zusätzliche Konkurrenz erwächst. Aus dem
Grundgesetz ergibt sich kein subjektives verfassungskräftiges
Recht auf die Erhaltung des Geschäftsumfangs und die
Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 7, 377
; 11, 168 ; 24, 236 ; 31, 8
; 34, 252 ; 106, 275
).
47
b) Auch in der fehlenden Abdingbarkeit der in
§ 42 b Abs. 1 Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG
n.F. normierten Beratungs- und Dokumentationspflichten (vgl.
§ 42 j VVG n.F.) liegt kein Verstoß gegen
Art. 12 Abs. 1 GG. Der Annahme der Beschwerdeführer, die
neue Rechtslage würde einer flexiblen, auf besonderen
Beratungsbedarf abstellenden Vereinbarung mit dem Mandanten
entgegenstehen, ist nicht zu folgen. Wie sich bereits aus dem
insoweit eindeutigen Wortlaut von § 42 b Abs. 1
Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG n.F. ergibt, können
die Beratungs- und Dokumentationspflichten den konkreten
Bedürfnissen des Mandanten und der Art der Beratungstätigkeit
im Einzelfall angepasst werden (in diesem Sinne auch die
Gesetzesbegründung, BTDrucks 16/1935, S. 23 f.).
48
2. Die angegriffenen Regelungen verstoßen
zudem nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
49
Der Gleichheitssatz verbietet zwar nicht nur,
dass wesentlich Gleiches ungleich, sondern auch, dass in
entscheidenden Punkten Ungleiches ohne sachlich
rechtfertigenden Grund gleich behandelt wird. Insoweit ist
jedoch ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers
anzuerkennen, der erst dort endet, wo die gleiche Behandlung
der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am
Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise
vereinbar ist (stRspr; vgl. z.B. BVerfGE 25, 269
; 36, 174 ; 39, 156
; 55, 261 ). Dabei ist
jeweils zu untersuchen, ob die tatsächlichen Ungleichheiten
der zur Beurteilung stehenden Sachverhalte in dem in Betracht
kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der
Gesetzgeber sie bei seiner Regelung unbedingt hätte beachten
müssen (vgl. BVerfGE 55, 261 ).
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a) Hiernach stellt es keine ungerechtfertigte
Gleichbehandlung der Versicherungsberater mit den
Versicherungsvermittlern dar, wenn beide Berufe der
Erlaubnispflicht nach der Gewerbeordnung unterworfen werden.
Der Gesetzgeber begründet dies damit, dass die
Versicherungsberater ebenso der Richtlinie unterfallen und
daher in das für die Versicherungsvermittler neu geschaffene
System mit aufgenommen wurden (vgl. BTDrucks 16/1935, S. 21).
Hierbei bewegt er sich innerhalb des ihm zustehenden
Gestaltungsspielraums. Ein zwingender Grund, warum die
Versicherungsberater weiter dem Rechtsberatungsgesetz
unterstellt werden müssten, ist nicht erkennbar. Der
dauerhafte Erhalt des Berufs des Versicherungsberaters, den
das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt hat (vgl.
BVerfGE 75, 284 ), wird durch die
Neuregelungen nicht gefährdet, sondern sichergestellt.
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b) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG
kann nach den oben genannten Maßstäben auch nicht darin
erblickt werden, dass nach § 42 j VVG n.F.
Versicherungsberater anders als Versicherungsvermittler die
Beratungs- und Informationspflichten nach § 42 b
Abs. 1 Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG n.F. nicht durch
Vereinbarung mit dem Mandanten einschränken oder abbedingen
können. Hiermit sollte nach der Gesetzesbegründung dem vom
Versicherungsvermittler abweichenden besonderen Berufsbild
des Versicherungsberaters Rechnung getragen werden (BTDrucks
16/1935, S. 26). Es liegt damit ein sachliches
Differenzierungskriterium vor.
52
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93
d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).