Urteilskopf
101 Ia 124
23. Extrait de l'arręt du 19 février 1975 en la cause Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances et Pierre Devaud contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg.
Regeste
Art. 31 BV; obligatorische Schulversicherung; Monopol zugunsten einer öffentlichen Versicherungskasse. 1. Beschwerdelegitimation des Vereins der Versicherungsgeneralagenten (E. 2). 2. Errichtung eines Monopols zugunsten einer öffentlichen Versicherungskasse im Falle der obligatorischen Schulunfallversicherung (E. 8).
Sachverhalt ab Seite 125
BGE 101 Ia 124 S. 125 La loi fribourgeoise du 18 novembre 1971 a créé une "assurance scolaire contre les accidents". Sont assurés les enfants et adolescents qui fréquentent diverses écoles publiques ou privées ou qui, pour des raisons de santé ou d'invalidité, ne peuvent suivre l'école. L'assurance scolaire contre les accidents garantit ŕ titre complémentaire et subsidiaire les soins médicaux, hospitaliers et dentaires, ainsi que des indemnités d'invalidité et de décčs. Selon l'art. 5 de la loi, la Mutualité scolaire, caisse publique d'assurances au sens de l'art. 2 al. 1 lit b LAMA, est chargée de l'institution de l'assurance. Elle confie ŕ une compagnie d'assurances privée la couverture des indemnités d'invalidité et de décčs. Les parents supportent le 50% des primes, le solde étant pris en charge ŕ raison de 25% par l'Etat et de 25% par les communes.Le Conseil d'Etat adopta le 17 septembre 1973 le rčglement d'exécution de la loi. Il autorisa les caisses-maladie et accidents et les compagnies d'assurances ŕ pratiquer l'assurance scolaire obligatoire contre les accidents; toutefois, seul le 50% des primes dues ŕ la Mutualité scolaire par des assurés dont les parents étaient domiciliés sur le territoire du canton était pris en charge par l'Etat.Agissant par la voie du recours de droit public, la Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances et Pierre Devaud ont requis le Tribunal fédéral d'annuler le rčglement du 17 septembre 1973. La Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances soutient notamment qu'en mettant le 50% des primes ŕ la charge de l'Etat dans le cas seulement oů l'assuré est affilié ŕ la Mutualité scolaire, le Conseil d'Etat a créé un monopole de fait en faveur de cette institution, sans tenir compte des caisses de secours existantes. Elle estime que ce monopole, de type purement fiscal, est contraire ŕ l'art. 31 Cst. Pierre Devaud se plaint notamment de la violation du principe de la séparation des pouvoirs et se dit lésé dans ses droits politiques en ceci que le Conseil d'Etat a institué un monopole que seule une loi soumise au référendum aurait pu créer.Le Tribunal fédéral a rejeté les recours en tant qu'ils étaient recevables. BGE 101 Ia 124 S. 126
Erwägungen
Considérant en droit:
2. a) D'aprčs ses statuts, la Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances est une association des art. 60 ss CC qui a pour but de sauvegarder les intéręts de ses membres, en particulier de participer activement ŕ la législation fédérale et cantonale, avant tout dans le domaine des assurances et de l'imposition fiscale. Selon la jurisprudence, une association professionnelle qui a un tel but peut agir par la voie du recours de droit public sans ętre elle-męme touchée par l'acte attaqué, ŕ la condition que ses membres soient personnellement lésés par cet acte, du moins en majorité ou en grand nombre (RO 100 Ia 99, consid. b et les arręts cités).Le Conseil d'Etat conteste en l'espčce que les agents généraux d'assurances affiliés ŕ l'association recourante soient personnellement lésés par le rčglement attaqué. Il soutient que l'intéręt des agents généraux est purement économique, le rčglement litigieux ne les empęchant pas en droit de pratiquer l'assurance scolaire contre les accidents. Il considčre en outre que ce sont tout au plus les compagnies d'assurances elles-męmes qui pourraient juridiquement se prétendre lésées, et non pas leurs agents généraux.La premičre de ces deux objections est manifestement mal fondée. C'est en effet du fond que relčve la question de savoir si le rčglement attaqué crée un monopole en faveur de la Mutualité scolaire et, dans l'affirmative, si ce monopole est contraire ŕ la constitution. Il suffit que les recourants le prétendent pour qu'ils puissent recourir.La seconde objection du Conseil d'Etat soulčve une question que le Tribunal fédéral a laissée ouverte dans un cas semblable, oů il s'agissait d'un recours formé notamment par la Chambre genevoise des agents généraux d'assurances contre un rčglement conférant ŕ une Caisse publique un prétendu monopole en matičre d'assurance scolaire contre les accidents (RO 93 I 38 ss, 46). Cette question doit ętre tranchée en l'espčce. En effet, la Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances est seule recourante pour le recours qu'elle a intenté et elle pouvait seule invoquer la violation de l'art. 31 Cst. Les agences générales des compagnies privées d'assurances sont de deux sortes: les agences autonomes, qui forment chacune une entreprise exploitée par l'agent, et les BGE 101 Ia 124 S. 127agences en régie, qui sont des sortes de succursales. Dans le premier cas, l'agent a un intéręt juridique personnel, en tant qu'entrepreneur, ŕ ce que certaines garanties constitutionnelles soient respectées, en particulier la liberté du commerce et de l'industrie. Dans le second cas, ce męme intéręt est au premier chef celui de la compagnie d'assurances, mais on peut admettre que l'agent la représente dans son rayon d'activité et pour les questions dont la portée se limite ŕ ce rayon, ce qui est le cas en l'espčce. La recourante affirme d'ailleurs, ŕ vrai dire sans le prouver, que le présent recours a été formé avec l'accord exprčs des compagnies d'assurances intéressées.La qualité pour recourir de la Chambre fribourgeoise des agents généraux d'assurances doit dčs lors ętre admise.b) Selon le Conseil d'Etat, Pierre Devaud est agent général de la Compagnie privée d'assurances auprčs de laquelle il a assuré ses enfants contre les accidents. Ce n'est cependant pas ŕ ce titre qu'il agit. Ainsi qu'il le dit clairement dans son recours, c'est en qualité de citoyen actif du canton de Fribourg et de preneur d'assurance pour ses trois enfants. En vertu de la premičre de ces deux qualités, il pouvait sans autre condition se plaindre, ainsi qu'il le fait, de violation de la séparation des pouvoirs et d'atteinte au droit de référendum, sur la base de l'art. 85 lit. a OJ. En tant que preneur d'assurance, il était fondé ŕ se plaindre d'une éventuelle inégalité de traitement, comme aussi d'une atteinte ŕ sa liberté contractuelle préjudiciable ŕ ses intéręts, tels qu'il les conçoit. Le point de savoir si ces griefs sont fondés ou non relčve du fond.
8. a) En 1919, le législateur fribourgeois a institué pour les élčves des écoles primaires l'assurance obligatoire contre la maladie. Cette assurance a été par la suite étendue aux autres élčves. Dans son message du 22 octobre 1971 accompagnant le projet de loi créant une assurance scolaire contre les accidents, le Conseil d'Etat a mis en lumičre les insuffisances du régime alors en vigueur, en particulier en ce qui concernait la couverture des risques d'accidents. Il a souligné que, dans tous les cantons, ŕ l'exception de celui de Fribourg, les élčves de tous les degrés de scolarité étaient couverts, grâce ŕ des mesures d'ensemble, contre ces risques. Il a également fait état de la responsabilité des collectivités publiques pour les accidents liés ŕ la fréquentation des écoles (Bulletin officiel du Grand Conseil, 1971, IVe cahier, p. 1336/1337). En instituant l'assurance BGE 101 Ia 124 S. 128scolaire obligatoire contre les accidents, le législateur a entendu combler les lacunes du systčme d'assurance sociale des élčves des écoles fribourgeoises. L'intéręt public justifiait certainement une telle décision.b) Pour atteindre le but visé, le législateur a créé un monopole de droit en faveur de la Mutualité scolaire, caisse publique d'assurances. Il a ainsi mis en balance les intéręts de l'Etat ŕ la réalisation et ŕ l'exécution de cette assurance, ceux des assurés ainsi que ceux des autres caisses-maladie et compagnies d'assurances qui pratiquent l'assurance scolaire obligatoire. Le Tribunal fédéral ne peut revoir qu'avec retenue le résultat de cette pesée des intéręts, car il ne lui appartient pas de substituer son appréciation ŕ celle de l'autorité cantonale sur une question dont la solution dépend des conditions locales. Il n'interviendra en l'espčce que si l'institution d'un monopole apparaît comme un moyen disproportionné pour atteindre le but d'intéręt public que le législateur s'est fixé (RO 96 I 207/208).L'assurance scolaire obligatoire créée par la loi du 18 novembre 1971 couvre tous les risques d'accidents; elle s'étend donc aux accidents survenant en dehors des activités scolaires. Le législateur a en effet considéré que toutes les activités des élčves sont ŕ ce point interdépendantes qu'il n'était gučre possible de les dissocier ou d'en limiter la portée du risque. La création d'une assurance unique évitait ainsi toute discussion sur la question de savoir dans quelle mesure et par qui les risques d'accidents étaient couverts. Les assurés, comme leurs familles, ne pouvaient qu'en tirer avantage. Un monopole devait par ailleurs faciliter l'exécution de la loi et le contrôle de l'assujettissement de tous les élčves ŕ l'assurance contre les accidents. Le fait que la responsabilité des collectivités publiques est engagée pour une part relativement importante des risques d'accidents courus par les enfants en âge de scolarité militait également en faveur de la création d'un monopole. Enfin, l'exécution de l'assurance scolaire contre les accidents par une seule caisse publique, qui assure ses membres selon le principe de la mutualité, devait permettre d'obtenir des conditions d'assurance plus avantageuses, ce qui est dans l'intéręt tant de l'Etat, qui prend ŕ sa charge une partie des primes, que des assurés et de leurs parents. Le subventionnement de cette assurance par les collectivités publiques conduisait également BGE 101 Ia 124 S. 129ŕ l'adoption d'une solution qui évite toute complication.Ces motifs sont certainement suffisants pour que l'on puisse admettre la création d'un monopole de droit en faveur de la Mutualité scolaire. Si celle-ci n'est pas la seule solution possible pour atteindre le but d'intéręt public que le législateur s'est fixé, elle ne constitue pas un moyen disproportionné, compte tenu notamment du fait que l'assurance scolaire contre les accidents ne peut ętre considérée comme un complément de l'assurance-maladie obligatoire, au sens de la LAMA.c) Les motifs qui conduisent ŕ l'admission d'un monopole de droit en faveur de la Mutualité scolaire permettent de conclure ŕ l'admissibilité du monopole tel qu'il a été aménagé par le rčglement d'exécution de la loi. La recourante soutient certes que celui-ci vise des fins purement fiscales. Mais cet argument ne peut ętre retenu au regard de la définition du monopole fiscal, telle que la jurisprudence l'a établie (RO 95 I 150/151).La Chambre des agents généraux d'assurances ne peut ainsi se plaindre d'une violation de l'art. 31 Cst. Elle ne saurait en particulier exiger des collectivités publiques qu'elles prennent ŕ leur charge une partie des primes dues par les assurés, pas plus qu'elle ne peut demander une répartition en faveur de ses membres de la part des primes dont le paiement incombe aux pouvoirs publics.