Urteilskopf
104 Ia 196
34. Extrait de l'arręt du 8 février 1978 en la cause Zahnd contre Conseil d'Etat du canton de Genčve
Regeste
Art. 31 Abs. 2 BV; Ausübung der Coiffeurberufe. Kantonale Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit (E. 2). Genfer Reglement, das die Bewilligung zur Errichtung oder zum Betrieb eines Coiffeursalons von der Voraussetzung abhängig macht, dass dieser unter die Aufsicht eines Coiffeurs, der im Besitz des eidgenössischen oder eines gleichwertigen Fähigkeitsausweises ist, gestellt wird. Fehlende gesetzliche Grundlage dieser Beschränkung (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 196
BGE 104 Ia 196 S. 196 Le Conseil d'Etat de la République et Canton de Genčve a arręté, le 6 juillet 1977, un rčglement concernant l'exercice des professions de la coiffure.L'art. 3 al. 1 et 2 de ce rčglement prévoit notamment que nul ne peut créer ou exploiter un salon de coiffure sans ętre au bénéfice d'une autorisation du Département de la prévoyance sociale et de la santé publique. Cette autorisation est délivrée BGE 104 Ia 196 S. 197lorsque les locaux d'exploitation remplissent les conditions d'hygične énoncées ŕ l'art. 4; en outre (art. 3 al. 3 ŕ 5), l'autorisation n'est délivrée que si le salon de coiffure est placé sous la surveillance d'un coiffeur titulaire du certificat fédéral de capacité ou d'un titre reconnu équivalent par l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT); un coiffeur ne peut ętre responsable que d'un seul salon; l'autorisation est intransmissible.Eva Zahnd, qui exploite deux salons de coiffure ŕ Genčve, a formé un recours de droit public contre le rčglement précité; elle conclut ŕ son annulation, "du moins en ce qui concerne l'art. 3 ch. 3, 4...". Elle soutient que ces dispositions sont contraires aux art. 4 et 31 Cst.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. La recourante soutient que l'art. 3 al. 3 et 4 du rčglement du 6 juillet 1977 viole la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 3 al. 3 a la teneur suivante:"L'autorisation n'est en outre délivrée que si le salon de coiffure estplacé sous la surveillance d'un coiffeur titulaire du certificat fédéral decapacité ou d'un titre reconnu équivalent par l'Office fédéral del'industrie, des arts et métiers et du travail." Quant ŕ l'art. 3 al. 4, il prescrit qu'"un coiffeur ne peut ętre responsable que d'un seul salon".Les art. 11 al. 1 et 28 al. 2 de la loi fédérale sur la formation professionnelle donnent au Département fédéral de l'économie publique la compétence d'édicter des rčglements concernant l'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage dans les diverses professions soumises ŕ cette loi; en outre, selon l'art. 32 al. 1, celui qui a subi avec succčs l'examen de fin d'apprentissage reçoit le certificat fédéral de capacité. C'est en se fondant sur ces dispositions que le Département fédéral de l'économie publique a arręte, le 10 novembre 1975, un rčglement concernant l'apprentissage et l'examen de fin d'apprentissage des professions de la coiffure. Aux termes de l'art. 30 de la loi fédérale sur la formation professionnelle, les personnes majeures n'ayant pas fait d'apprentissage régulier sont admises ŕ l'examen de fin d'apprentissage ŕ condition qu'elles aient exercé la profession pendant une période au moins double de BGE 104 Ia 196 S. 198celle qui est prescrite pour l'apprentissage et prouvent avoir suivi l'enseignement professionnel ou acquis d'une autre maničre les connaissances professionnelles requises.La création par l'autorité fédérale d'un certificat de capacité dans une profession déterminée n'a nullement pour effet de restreindre le droit d'exercer cette profession, en ce sens que celui-ci n'appartiendrait dčs lors qu'aux titulaires du certificat. Par ailleurs, les cantons ne peuvent subordonner l'exercice de la profession ŕ la possession de ce document que dans la mesure compatible avec la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie, comme aussi avec le principe de la proportionnalité qui en découle (ATF 103 Ia 269 /270).b) Les cantons peuvent apporter ŕ la liberté du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intéręt public; sont en revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent ŕ diriger l'activité économique selon un certain plan. Pour satisfaire aux exigences de l'art. 31 Cst., les prescriptions cantonales doivent reposer sur une base légale, répondre ŕ un intéręt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 103 Ia 261 consid. 2a, 100 Ia 454; sur la notion de mesures de police, cf. ATF 102 Ia 543 /544 et les arręts cités).c) Dans un arręt du 3 mai 1972, le Tribunal fédéral a relevé que, pour les prescriptions réservées par l'art. 31 al. 2 Cst., la jurisprudence admet qu'une base légale au sens matériel suffit; il appartient en revanche au droit public cantonal de préciser s'il faut une base légale au sens formel ou au sens matériel. Mise ŕ part la clause générale de police, il faudra généralement, d'aprčs ce droit, une délégation législative ou une compétence découlant directement de la constitution pour que l'autorité exécutive puisse édicter valablement une réglementation restrictive relative ŕ la liberté du commerce ou de l'industrie. Il n'y a aucune raison de ne pas appliquer dans ce domaine les męmes principes que dans d'autres, par exemple en matičre de restrictions ŕ la propriété privée; dans la mesure oů, de façon générale, la jurisprudence récente se montre plus exigeante dans l'application du principe de la légalité, cela vaut aussi pour la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 98 Ia 285/286). BGE 104 Ia 196 S. 199 La délégation de compétence du législateur ŕ l'autorité exécutive ne doit pas ętre un blanc-seing. Pour ętre valable, elle doit notamment contenir des directives quant ŕ l'objet, au but et ŕ l'étendue de la compétence accordée (ATF 103 Ia 274 et les arręts cités). Mais c'est précisément ŕ cet égard que l'on ne saurait poser, de maničre générale, des rčgles strictes. Ainsi que l'a exposé le Tribunal fédéral dans un arręt récent (ATF 103 Ia 381 et ss.), la validité de la compétence doit ętre examinée dans chaque cas, en tenant compte de divers facteurs, au nombre desquels figurent l'intensité de l'atteinte portée aux droits des administrés, la complexité de la matičre ŕ réglementer, la multiplicité des solutions envisageables, le caractčre technique du domaine qu'il s'agit de régir (cf. également ATF 102 Ia 67 /68).
3. a) En l'espčce, le Conseil d'Etat s'est fondé, pour établir les dispositions réglementaires litigieuses, sur l'art. 6 lettres c et g de la loi sur le Service d'hygične (LSH), du 4 octobre 1924, ainsi que sur l'art. 8 de la loi genevoise d'application de la loi fédérale sur le commerce des denrées alimentaires et de divers objets usuels (LDA), du 27 octobre 1909.Il convient donc d'examiner si les dispositions précitées constituent une base légale suffisante aux restrictions portées par le Conseil d'Etat genevois ŕ la liberté de commerce et de l'industrie. Il faut relever que ces restrictions sont graves. La recourante affirme, sans ętre contredite, que la moitié des coiffeurs exerçant actuellement leur profession ŕ Genčve n'ont pas le certificat fédéral de capacité. Elle souligne en outre que les dispositions du rčglement contesté l'obligeront ŕ fermer les salons de coiffure qu'elle exploite ŕ Genčve au plus tard le 1er juillet 1979 (art. 13 - "dispositions transitoires" - du rčglement du 6 juillet 1977). Dans ces conditions, le Tribunal fédéral se prononce librement sur l'existence de la base légale.b) L'art. 6 lettres c et g LSH met dans les attributions du Service cantonal de l'hygične l'inspection et la surveillance "des commerces ou industries en tant qu'ils peuvent présenter des dangers ou des inconvénients pour les personnes qui y sont employées ou pour la santé publique; de la vente des remčdes secrets, médicaments, poisons ou substances pouvant contenir des matičres vénéneuses; du dépôt et de la vente des chiffons et déchets" (art. 6 lettre c), et, "généralement, de tout ce qui concerne l'hygične, la santé publique, pour autant qu'il n'existe BGE 104 Ia 196 S. 200pas dans ce domaine d'autres dispositions légales" (art. 6 lettre g).Dans ses observations sur le recours, le Conseil d'Etat relčve que les dispositions litigieuses ont pour but de protéger le public contre le danger que représente l'emploi, par des personnes incompétentes, de produits dont les effets peuvent ętre nocifs. Il s'agit en particulier des solutions destinées ŕ obtenir des permanentes dites "ŕ froid" ŕ base d'acide thioglycolique ou thiolactique, visées par l'art. 4 de l'ordonnance du Département fédéral de l'intérieur concernant les cosmétiques, du 7 décembre 1967. Le rčglement tient compte, en outre, des exigences actuelles de la clientčle en matičre d'hygične ainsi que des données récentes de la science médicale au sujet de la transmissibilité et de la prévention des maladies contagieuses.On pourrait admettre que le Conseil d'Etat, se fondant sur l'art. 6 LSH et dans le but de donner au Service cantonal de l'hygične publique les moyens de surveiller et contrôler de maničre efficace l'emploi des produits précités, exige des gens de métier la preuve qu'ils ont les capacités requises pour l'utilisation de ces solutions sans danger pour autrui; ces connaissances professionnelles seraient établies par la possession du certificat fédéral de capacité. Mais c'est franchir un pas de plus que de subordonner l'autorisation de créer ou d'exploiter un salon de coiffure ŕ la condition que celui-ci soit placé sous la surveillance d'un coiffeur titulaire du certificat précité ou d'un titre jugé équivalent par l'OFIAMT. Une telle exigence, qui porte une atteinte grave ŕ la liberté de commerce et de l'industrie et qui modifie profondément la situation existante, ne peut ętre considérée comme une simple mesure d'application de la loi sur le service d'hygične, adoptée en vue de donner au service compétent les moyens d'assurer le contrôle et la surveillance des salons de coiffure. Si le législateur genevois considčre que la protection de la santé publique exige que la profession de coiffeur soit réglementée et qu'il convient de faire dépendre la délivrance de l'autorisation d'exploiter un salon de coiffure de la condition posée ŕ l'art. 3 al. 3 du rčglement du 6 juillet 1977, il lui incombe de le dire, dans une loi au sens formel. Męme si l'on admet en l'espčce que la matičre ŕ réglementer présente des aspects techniques, qui justifient une large délégation de compétence, il n'en reste pas moins que l'on doit exiger de l'autorité BGE 104 Ia 196 S. 201législative qu'elle se prononce sur le principe męme du régime de l'autorisation.On ne saurait donc en l'espčce considérer que la restriction litigieuse portée ŕ la liberté du commerce et de l'industrie repose sur une base légale suffisante, le Conseil d'Etat ne pouvant tirer sa compétence des dispositions de la LSH; par ailleurs, il est évident que, pour des motifs analogues, l'autorité exécutive ne peut se fonder valablement sur l'art. 8 de la loi genevoise d'exécution de la LDA, aux termes duquel "Le Conseil d'Etat édicte les rčglements nécessaires pour l'application de la présente loi et des lois et ordonnances fédérales sur la matičre".Enfin, le Conseil d'Etat ne peut prétendre avoir arręté les dispositions réglementaires litigieuses en application de la clause générale de police; par ailleurs, cette autorité n'a pas soutenu qu'elle tirait sa compétence d'une disposition de la constitution genevoise.Le recours doit ainsi ętre admis en tant qu'il conclut ŕ l'annulation de l'art. 3 al. 3 du rčglement du 6 juillet 1977. L'art. 3 al. 4 de ce rčglement doit aussi ętre annule, étant en rapport étroit avec la disposition précitée et ne pouvant subsister sans elle.