Urteilskopf
106 Ib 88
16. Arręt de la IIe Cour de droit public du 13 juin 1980 dans la cause Office fédéral de la justice c. Conseil d'Etat du canton de Fribourg, et S.I. Ursy S.A. et S.I. Ursy Soleil S.A. (recours de droit administratif)
Regeste
Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland; Tragweite des Art. 17 Abs. 1 lit. c BewB. Wenn die Sache nach dieser Bestimmung der beschwerdeberechtigten kantonalen Instanz überwiesen wird, hat diese von Amtes wegen über die Bewilligungspflicht zu befinden (E. 2a). Das Bundesamt für Justiz ist zur Intervention bei dieser Behörde nicht befugt und kann deshalb auch keine Anträge stellen (E. 2b).
Sachverhalt ab Seite 88
BGE 106 Ib 88 S. 88 Le 3 mai 1978, la Division fédérale de la justice a adressé une lettre ŕ la Commission pour l'autorisation de l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées ŕ l'étranger du canton de Fribourg, ŕ la suite d'une enquęte qu'elle avait faite au sujet de la propriété des actions des S.I. Ursy S.A. et Ursy Soleil S.A., deux sociétés immobiličres possédant chacune un bien-fonds bâti dans la commune fribourgeoise d'Ursy, et dont les actions avaient été cédées ŕ un ressortissant allemand au bénéfice d'une autorisation de séjour en Suisse pour y faire des études. En droit, la Division signalait que l'autorité pénale fribourgeoise devrait poursuivre l'infraction, conformément ŕ l'art. 23 AFAIE, et que par ailleurs l'autorité cantonale compétente, soit ŕ Fribourg le Ministčre public, devrait agir en rétablissement de l'état de droit antérieur (art. 22 AFAIE). La Division invoquait l'art. 258 PPF et le droit de surveillance de la Division fédérale de la justice, qui ressort en particulier des art. 12, 13 et 17 AFAIE et de l'art. 18 lettre c de l'OAIE et BGE 106 Ib 88 S. 89concluait ŕ ce que l'autorité cantonale soumette les S.I. Ursy S.A. et Ursy Soleil S.A. au régime de l'autorisation, puis refuse celle-ci faute d'intéręt légitime.Par décision du 26 septembre 1978, la Commission pour l'autorisation de l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées ŕ l'étranger du canton de Fribourg (ci-aprčs: la Commission) a déclaré irrecevables les conclusions de la Division. Elle a notamment retenu que l'autorité cantonale ne devait jamais statuer d'office et que, selon l'art. 11 AFAIE, seules les parties ŕ l'acte avaient qualité pour la saisir.Le Conseil d'Etat fribourgeois a rejeté le recours de la Division fédérale de la justice formé contre la décision de la Commission, par arręté du 14 mai 1979. Il a considéré en bref que, jusqu'au jugement de l'autorité de premičre instance, la procédure ressortit exclusivement au canton, sous réserve de dérogations expresses. Le Conseil d'Etat a par ailleurs interprété l'art. 17 al. 1 i.f. AFAIE, autorisant l'autorité fédérale ŕ saisir l'autorité cantonale inférieure, dans le męme sens que la Commission, ŕ savoir que la Division n'était pas légitimée ŕ prendre des conclusions; au besoin, elle pouvait seulement transmettre le dossier ŕ l'autorité cantonale inférieure, pour que celle-ci prenne les mesures préventives des art. 15 et 16 AFAIE.L'Office fédéral de la justice a formé dans les 30 jours un recours de droit administratif contre la décision du Conseil d'Etat.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige des parties a trait avant tout ŕ la portée de l'art. 17 al. 1 lettre c, 2e phrase AFAIE, selon lequel, lorsque aucune procédure n'est pendante devant l'autorité cantonale de recours ou le Tribunal fédéral, l'autorité fédérale qui est compétente pour requérir des renseignements et ordonner des mesures provisionnelles "s'il y a lieu... transmet l'affaire ŕ l'autorité de premičre instance et ŕ l'autorité de poursuite pénale".Selon l'art. 17 al. 4 AFAIE, le délai de recours est dans chaque cas de dix jours. Or, de toute évidence, ce délai de recours ne s'applique qu'aux décisions relatives ŕ la fourniture de renseignements et ŕ la production de pičces, comme l'indique le titre de l'article et ainsi que cela résulte de la nature BGE 106 Ib 88 S. 90incidente de telles décisions. Au contraire, le texte de l'art. 17 AFAIE ne mentionne pas expressément les décisions que peut ętre appelée ŕ rendre l'autorité de premičre instance ŕ laquelle le dossier est transmis selon l'art. 17 al. 1 lettre c, 2e phrase, AFAIE. C'est également ainsi qu'il faut comprendre l'art. 17 al. 2 AFAIE, stipulant que "l'autorité cantonale" au sens du 1er al. lettre c AFAIE, dont la décision peut ętre attaquée selon cette disposition, est l'autorité qui statue sur l'obligation de fournir des renseignements et des pičces. Le texte de l'art. 17 AFAIE est l'équivalent de l'art. 8a du projet du Conseil fédéral (FF 1972 II p. 1271) ŕ propos duquel le Conseil fédéral indiqua aussi qu'il avait trait ŕ la protection juridique contre des décisions ayant pour objet l'obligation de fournir des renseignements (FF 1972 II p. 1259/1260). Le recours doit donc ętre formé en l'espčce selon la rčgle générale (art. 13 AFAIE) de l'art. 106 OJ. Comme la décision litigieuse met fin ŕ la cause, il ne s'agit point d'une décision incidente devant ętre attaquée dans les dix jours. En l'occurrence, le recours a donc été formé en temps utile. Répondant pour le surplus aux exigences légales, il est ainsi recevable.
2. La présente procédure pose deux questions qu'il convient de distinguer nettement, soit d'une part celle de savoir dans quelle mesure l'autorité cantonale de premičre instance peut et doit se saisir d'office d'un cas - c'est-ŕ-dire sans requęte d'une partie ŕ l'acte - et d'autre part celle du rôle de l'Office fédéral de la justice dans la procédure devant l'autorité cantonale de premičre instance.a) L'autorité cantonale de premičre instance est chargée de statuer d'une part sur l'assujettissement au régime de l'autorisation et, si l'assujettissement est reconnu, sur l'octroi ou le refus de l'autorisation d'acquérir (art. 11 al. 1 AFAIE). La loi ne dit pas clairement si l'autorité peut agir d'office. La rčgle de base est qu'il appartient aux parties ŕ l'acte de requérir l'autorisation "au plus tard aprčs la conclusion" (art. 11 al. 2 AFAIE), expression qu'il faut raisonnablement comprendre en ce sens que la requęte doit ętre présentée au plus tard peu aprčs la conclusion; au besoin, le conservateur du registre foncier et le préposé au registre du commerce renvoient les intéressés ŕ requérir l'autorisation (art. 21 AFAIE). Dans le cas particulier, il n'est toutefois pas nécessaire de préciser d'une maničre générale dans quelle mesure l'autorité peut ou doit intervenir d'office, notamment en ce qui concerne les actes qui ne sont pas BGE 106 Ib 88 S. 91soumis ŕ une inscription au registre foncier ou au registre du commerce (cf. art. 2 AFAIE); il suffit en effet de définir son rôle dans le cadre d'une enquęte selon les art. 15 ss. AFAIE. Ces dispositions se rapportent aux enquętes effectuées dans le cadre ou en dehors d'une procédure administrative relative ŕ l'assujettissement ou ŕ l'octroi d'une autorisation.L'art. 17 al. 1 lettre c AFAIE prévoit qu'en dehors d'une procédure, l'autorité cantonale ou l'autorité fédérale habilitée ŕ recourir est compétente pour statuer sur l'obligation de renseigner et sur des mesures provisionnelles. "S'il y a lieu, celle-ci (c'est-ŕ-dire notamment l'autorité fédérale habilitée ŕ recourir, soit l'Office fédéral de la justice) transmet l'affaire ŕ l'autorité de premičre instance et ŕ l'autorité de poursuite pénale."Le message du Conseil fédéral ne renseigne pas sur la portée que les auteurs de ce texte lui donnaient (FF 1972 II 1259/1260).Le sens qu'il faut raisonnablement lui attribuer est que cette transmission intervient aprčs enquęte de l'autorité fédérale; sinon, il n'y aurait pas de raisons de lier cette rčgle ŕ celle attribuant ŕ l'autorité fédérale la compétence d'enquęter et de statuer provisoirement; cela est confirmé par la possibilité de transmettre l'affaire ŕ l'autorité de poursuite pénale, ce qui suppose que l'enquęte ait révélé des charges suffisantes ŕ cet effet. Or la transmission du dossier aprčs enquęte, en dehors de toute procédure pendante, suppose nécessairement que l'autorité cantonale de premičre instance ait alors la faculté d'agir, męme sans requęte, soit d'office. Ce serait en effet un non-sens de transmettre le dossier ŕ cette autorité uniquement afin que celle-ci le transmette ŕ son tour ŕ l'autorité pénale ou ŕ l'autorité chargée d'exercer l'action civile. Il en résulte donc que dans ce cas, ŕ tout le moins, l'autorité doit exercer son pouvoir d'office et statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation, męme sans requęte des parties ŕ l'acte. En revanche, il n'en découle pas nécessairement qu'elle doive statuer d'office sur l'octroi d'une autorisation; lorsque celle-ci n'est pas d'emblée exclue, l'autorité ŕ la faculté d'impartir aux parties un délai pour la requérir et, faute de requęte, de décider que l'autorisation est considérée comme refusée (art. 21 al. 3 et 20 AFAIE par analogie).b) Alors qu'avant la revision du 21 mars 1973, les possibilités de recours de l'autorité fédérale étaient plus limitées que dans le texte actuel, l'art. 11 AFAIE qui se rapporte ŕ la procédure BGE 106 Ib 88 S. 92devant l'autorité cantonale de premičre instance ne prévoit aucune intervention de l'autorité fédérale devant elle; l'autorité fédérale ne peut attaquer le prononcé de l'autorité de premičre instance que si l'autorité cantonale habilitée ŕ recourir ne le fait pas ou retire son recours (art. 12 al. 2 AFAIE); ensuite, elle peut recourir au Tribunal fédéral (art. 13 AFAIE).Il résulte ainsi clairement du systčme légal que l'exécution de l'AFAIE est confiée en premier lieu aux cantons, sans intervention de l'autorité fédérale devant la juridiction cantonale de premičre instance. Devant celle-ci, l'Office fédéral de la justice n'a donc pas qualité de partie et ne saurait, partant, y prendre des conclusions.L'art. 17 al. 1 lettre c AFAIE ne déroge point ŕ ce systčme dans l'hypothčse oů l'Office fédéral de la justice transmet le dossier pour décision ŕ l'autorité de premičre instance.
3. Il ressort des considérations qui précčdent que c'est ŕ tort que l'Office fédéral de la justice a pris des conclusions devant l'autorité cantonale de premičre instance, ŕ l'égal d'une partie qu'il n'était point ŕ ce stade de la procédure, et que c'est également ŕ tort que l'autorité fribourgeoise de premičre instance n'a pas exercé son pouvoir d'office sur la base du dossier qui lui était transmis.La cause doit donc lui ętre renvoyée pour instruction au sens du présent arręt.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:Admet partiellement le recours et annule l'arręt attaqué; partant, renvoie la cause ŕ la Commission pour l'autorisation de l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées ŕ l'étranger du canton de Fribourg pour instruction au sens des considérants.