Urteilskopf
106 V 240
54. Extrait de l'arręt du 9 décembre 1980 dans la cause Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents contre Pirelli et Cour de justice du canton de Genčve
Regeste
Art. 97 Abs. 1, 98 lit. g und 128 OG. Zulässigkeit der gegen ein kantonales Teilurteil gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1). Art. 120 KUVG und 9 Abs. 1 Verordnung II über die Unfallversicherung. Von der Pflicht der SUVA, eine formelle Verfügung zu erlassen, und der Frist, innert welcher die Verfügung angefochten oder, wenn eine solche fehlt, die kantonale Rechtspflege angerufen werden kann (Erw. 2, 3).
Sachverhalt ab Seite 240
BGE 106 V 240 S. 240
A.- Cosimo Pirelli fut victime le 11 novembre 1969 d'un accident professionnel alors qu'il travaillait comme aide-mécanicien au service d'une entreprise soumise ŕ l'assurance-accidents obligatoire.Le 7 octobre 1977, il subit une rechute que la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents prit en charge. Le 13 janvier 1978, elle établit une quittance détaillée, que Cosimo Pirelli signa le 17 du męme mois. Une réduction opérée sur le montant de l'indemnité journaličre provenait de ce que la Caisse nationale considérait que l'assuré, parce qu'il avait résilié BGE 106 V 240 S. 241son contrat de travail pour le 31 octobre 1977, avait dčs cette date un statut analogue ŕ celui de chômeur. L'intéressé contesta ce point de vue lors d'un entretien qu'il eut le 15 décembre 1978 avec un inspecteur de l'assurance. L'avocat consulté par l'assuré souleva la question du montant de l'indemnité de chômage dans une lettre adressée le 24 janvier 1979 ŕ la Caisse nationale.Cette derničre liquida le cas, sans changer d'opinion, par décision du 20 février 1979, dans laquelle elle précisa cependant:"Si M. Pirelli peut apporter la preuve que, sans les suites accidentelles, il aurait pu recevoir un salaire plus important, nous nous déclarons pręts ŕ réexaminer notre mode de calcul." Puis, par décision du 28 juin 1979, elle mit l'assuré au bénéfice d'une rente, depuis le 17 avril 1979.
B.- L'assuré recourut contre les décisions des 20 février et 28 juin 1979, en contestant notamment le montant de l'indemnité journaličre.Par jugement du 6 mars 1980, la Cour de justice du canton de Genčve jugea au fond cette question du montant de l'indemnité journaličre, donna sur ce point gain de cause au recourant, et, statuant préparatoirement, ordonna une expertise médicale.
C.- La Caisse nationale a formé en temps utile un recours de droit administratif contre la partie de l'arręt cantonal valant jugement au fond. Elle conclut ŕ ce que l'indemnité de chômage demeure calculée depuis fin octobre 1977 sur la base du 80% d'un salaire journalier de 90 fr.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. La partie attaquée du jugement genevois constate en derničre instance cantonale l'étendue du droit de l'assuré et celle de l'obligation de l'assurance quant au montant de l'indemnité de chômage due ŕ l'assuré ŕ partir de fin octobre 1977 jusqu'ŕ une date encore indéterminée. Il s'agit donc bien d'une décision sur le fond, mettant fin au litige sur un certain point, et donc susceptible de recours en vertu des art. 97, 98 let. g et 128 OJ ainsi que 5 al. 1 let. b PA. La Cour de justice a procédé comme elle l'a fait afin de permettre aux parties d'ętre au clair sur les questions tranchées, sans attendre la fin - présumée lointaine - de la procédure relative aux autres questions litigieuses. BGE 106 V 240 S. 242
2. Dčs le troisičme jour aprčs l'accident et pour la durée de la maladie qui en résulte, l'assuré a droit ŕ l'indemnité de chômage (art. 74 al. 1 LAMA). Cette indemnité se monte ŕ 80% du salaire dont l'assuré se trouve privé par suite de la maladie, y compris les allocations supplémentaires réguličres; le gain n'est compté que jusqu'ŕ concurrence de 150 fr. par jour (art. 74 al. 2 LAMA).En l'occurrence, les parties sont en désaccord sur le montant du salaire dont l'indemnité journaličre doit ŕ 80% compenser la perte. Le premier juge a, sur ce point, modifié en faveur de l'assuré les dispositions prises par la Caisse nationale. Celle-ci alléguait, au premier chef, que le droit de Cosimo Pirelli d'attaquer ces dispositions était périmé, en vertu de l'art. 9 al. 1 let. b de l'Ordonnance II sur l'assurance-accidents, lorsqu'il a saisi le juge de sa réclamation. La Cour de justice, elle, a estimé que la rčgle précitée a été abrogée lors de l'entrée en vigueur de la PA, et qu'en vertu de cette loi le droit du prénommé n'était pas périmé.L'art. 60bis ch. 5 LAMA autorise le Conseil fédéral ŕ édicter des dispositions spéciales sur la prescription et la péremption des prestations assurées. L'art. 131 LAMA le charge de l'exécution de la loi et de promulguer ŕ cet effet les rčglements nécessaires. Fondé sur ces délégations législatives, il a émis le 3 décembre 1917 l'Ordonnance II sur l'assurance-accidents, qui contient une seule disposition sur cet objet, l'art. 9, qui s'exprime comme il suit:"1 Les demandes dirigées contre les décisions de la Caisse nationale relatives aux prestations assurées doivent ętre introduites en justice:a) lorsqu'elles visent le refus de toute prestation pour un accident, la fixation ou le refus de révision d'une rente, dans les six mois qui suivent la communication au demandeur, par lettre recommandée, de la décision de la Caisse nationale;b) lorsqu'elles ont pour objet l'allocation des soins médicaux et pharmaceutiques ou celle d'indemnités de chômage, dans les six mois qui suivent le jour oů les prestations en cause ont été fournies pour la premičre fois;c) lorsqu'elles visent soit la continuation des soins médicaux et pharmaceutiques ou de l'allocation des indemnités de chômage, en cas de suspension de ces prestations, soit la substitution ŕ ces prestations d'une rente ou d'une indemnité en capital, dans les six mois qui suivent le jour oů les soins médicaux et pharmaceutiques ou l'indemnité de chômage ont été accordés pour la derničre fois. BGE 106 V 240 S. 243 2 Si le tribunal saisi se déclare incompétent pour connaître de la cause, et si le délai de six mois est expiré par le fait que la demande en justice a été portée devant un tribunal incompétent, cette demande pourra encore ętre introduite devant le tribunal d'assurance compétent dans un délai supplémentaire de deux mois.3 Aprčs l'expiration des délais fixés ci-dessus, le demandeur est déchu de son droit aux prestations assurées. Néanmoins, les demandes en justice fondées sur des suites d'accidents pourront encore ętre introduites, si le demandeur établit d'une façon plausible qu'il n'en a eu connaissance que dans les deux mois qui ont précédé l'introduction de la demande.4 Les délais de péremption ne sont pas interrompus par des actes de poursuite ou de tentative de conciliation."La Loi fédérale sur la procédure administrative et celle qui a modifié la Loi fédérale d'organisation judiciaire sont entrées en vigueur le 1er octobre 1969. Elles tendent ŕ unifier le droit administratif formel, dans le domaine des assurances sociales également. En vertu de l'art. 80 let. c PA, sont abrogées, dčs l'entrée en vigueur de la loi, les rčgles contraires du droit fédéral, sous réserve des dispositions complémentaires au sens de l'art. 4 PA. Et selon l'art. 4 PA, les dispositions du droit fédéral qui réglementent une procédure plus en détail sont applicables en tant qu'elles ne dérogent pas ŕ la PA.Or l'art. 9 Ord. II s'écarte de la PA sur les points suivants:a) L'art. 44 PA prévoit que les décisions administratives sont attaquables par la voie du recours, alors que l'ordonnance parle de demande.b) L'art. 50 PA institue un délai de recours de 30 jours (10 jours pour les décisions incidentes), au lieu des six mois que prévoient les al. 1 et 2 de l'art. 9 Ord. II (et l'art. 55 al. 1 LAM).c) Les art. 34 al. 1 et 35 PA enjoignent ŕ l'autorité de notifier ses décisions par écrit, avec indication des motifs et des voies de droit, tandis que l'art. 9 al. 1 let. b et c Ord. II n'exige pas qu'intervienne une décision formelle: le délai pour agir en justice court dčs le jour oů les soins médicaux et pharmaceutiques ou l'indemnité de chômage furent fournis pour la premičre fois, s'ils sont discutés; ou fournis pour la derničre fois, s'ils sont supprimés.d) En vertu de l'art. 21 al. 2 PA, lorsque la partie s'adresse en temps utile ŕ une autorité incompétente, le délai est réputé BGE 106 V 240 S. 244observé. En vertu de l'art. 8 al. 1 PA, l'autorité qui se tient pour incompétente transmet sans délai l'affaire ŕ l'autorité compétente. L'art. 9 al. 2 Ord. II prévoit qu'aprčs une décision d'incompétence, le demandeur doit réintroduire une procédure dans un délai de deux mois.La situation mentionnée sous let. a ci-dessus a été réglée par l'adoption de la terminologie de la PA dans le contentieux de l'assurance-accidents obligatoire.La situation mentionnée sous let. d n'a pas donné lieu ŕ controverse. Il semble que, dans la pratique, l'autorité qui se tient pour incompétente transmette d'office la cause ŕ l'autorité compétente (voir p.ex., en matičre d'assurance-maladie, ATF 102 V 73, RJAM 1978 no 316 p. 52, qui constatent que le recours adressé par erreur ŕ la caisse doit ętre transmis par celle-ci ŕ l'autorité judiciaire).En revanche, les situations mentionnées sous let. b et c ne laissent pas d'ętre préoccupantes.S'agissant du délai de recours, aprčs un nouvel examen de la question, la Cour pléničre a admis dans l'essentiel la thčse qui est celle de la Caisse nationale quant ŕ la nature de l'acte par lequel cette derničre prend des dispositions impératives dans un cas particulier: il s'agit d'une décision susceptible de recours, au sens de la PA. La Cour pléničre s'est ralliée aussi, en principe, ŕ l'opinion de la Caisse nationale que le délai de recours de six mois subsiste nonobstant l'art. 50 PA, malgré les avis exprimés par ARNOLD GYSIN ("Leistungsgewährung ohne Verwaltungsverfügung", dans SZS 1974 pp. 10-12) et par ALFRED MAURER ("Schweizerisches Sozialversicherungsrecht", tome I, pp. 445-449, 464-468). GYSIN semble ne pas admettre, en principe, que des prestations d'assurance sociale soient refusées autrement qu'au moyen d'une décision formelle. Quant ŕ MAURER, il se borne ŕ constater que le systčme par lequel l'art. 9 al. 1 let. b et c Ord. II fixe le point de départ du délai de recours est contraire ŕ la PA, mais qu'il a survécu, dans la pratique, ŕ l'entrée en vigueur de cette loi. Il déplore qu'il en soit de męme de la durée du délai institué par l'ordonnance (six mois au lieu de trente jours) et que cette exception au droit - tant bien que mal - unifié soit maintenue dans le projet de nouvelle organisation de l'assurance-accidents obligatoire pour les décisions portant sur les prestations d'assurance. Il tient l'exception pour injustifiée. Certes, il est difficile de prétendre qu'une disposition BGE 106 V 240 S. 245qui fixe ŕ 6 mois au lieu de 30 jours le délai de recours contre les décisions formelles de la Caisse nationale ait pour objet de régler une procédure plus en détail, au sens des art. 4 et 80 let. c PA. Il s'agit bien plutôt d'une dérogation fondamentale, qui, comme MAURER le relčve, n'est gučre plus justifiée dans l'assurance-accidents obligatoire et l'assurance militaire qu'elle ne le serait dans d'autres domaines de l'assurance sociale. Les avantages et les inconvénients d'un long délai seraient sensiblement les męmes en matičre d'AVS, d'assurance-invalidité et d'assurance-maladie. Cependant, pour des motifs pratiques, il ne serait gučre opportun de la part du juge de mettre fin ŕ un usage toléré pendant plus de 10 ans dans deux branches d'assurance (assurance-accidents et assurance militaire), alors qu'un projet législatif pourtant résolument novateur entend, en ce qui concerne l'assurance-accidents obligatoire, ancrer cet usage dans la loi nouvelle. Au demeurant, la durée du délai de recours n'est pas contestée en l'espčce, mais seulement la possibilité, au regard de la PA, de faire courir ce délai ŕ partir d'un acte, en l'occurrence le paiement d'une indemnité de chômage, et non d'une décision de l'assurance.S'agissant de cette derničre question, il existe des raisons d'ętre plus exigeant qu'en ce qui concerne la longueur du délai de recours, dans l'examen de la légalité de la disposition réglementaire critiquée, car:- le systčme du délai courant en l'absence de décision formelle porte préjudice aux assurés, ce qui n'est pas le cas de l'allongement d'un délai qui s'adresse ŕ eux seuls;- l'assurance-accidents est la seule assurance sociale ŕ pratiquer un tel systčme (l'art. 12 LAM organise différemment l'exercice du droit de recours);- le projet de Loi fédérale sur l'assurance-accidents fait partir tout délai de recours de la notification réguličre d'une décision formelle, les assureurs étant obligés d'en rendre une lorsque sont en jeu des prestations ou créances importantes ou que l'intéressé conteste (cf., en matičre d'assurance-maladie, l'art. 30 LAMA).C'est pourquoi la Cour pléničre a décidé de déclarer abrogées par la PA les dispositions de l'art. 9 al. 1 let. b et c Ord. II. Le délai qui y est prévu ne court en rčgle générale pas avant la notification d'une décision répondant aux exigences des art. 34 et 35 PA, conformément ŕ l'art. 50 PA. Cela implique que la BGE 106 V 240 S. 246Caisse nationale prenne une décision formelle chaque fois qu'elle supprime une prestation (art. 9 al. 1 let. c Ord. II), mais pas forcément chaque fois qu'elle en octroie une (art. 9 al. 1 let. b Ord. II). Dans ce second cas, elle n'y sera obligée que si l'intéressé conteste la prestation accordée. Etant bien entendu qu'une telle contestation devra intervenir dans un délai convenable, faute de quoi elle sera inopérante parce que contraire au principe de la bonne foi (ATF 106 V 93, ATF 104 V 162, ATF 98 V 277; en matičre d'assurance-maladie: ATF 102 V 13, ATF 96 V 13; RJAM 1979 no 367 p. 122, no 379 p. 207, 1973 no 183 p. 186).Il n'est pas sans intéręt de relever que, dans sa réponse au recours de droit administratif, la Caisse nationale ne tente pas de démontrer que la validité de l'art. 9 Ord. II serait attaquée ŕ tort.
3. Vu ce qui précčde, il n'y a pas lieu d'appliquer en l'espčce le délai de péremption prévu par l'art. 9 al. 1 let. b Ord. II. Il reste donc ŕ établir si la Caisse nationale a rendu une décision formelle suivie de recours sur le calcul de l'indemnité de chômage en fonction du montant de la perte de gain pour la période postérieure ŕ fin octobre 1977 et, sinon, si l'assuré a fait valoir sa prétention ŕ temps selon les rčgles de la bonne foi (au sens de la jurisprudence citée ŕ la fin du consid. 2 ci-dessus).Le passage de la décision du 20 février 1979 oů la Caisse nationale déclare maintenir ŕ 90 fr. le montant du salaire déterminant, mais ętre pręte ŕ réexaminer la question si l'intéressé prouvait avoir perdu un gain plus élevé, ne saurait constituer une décision formelle sur le calcul de l'indemnité de chômage. En effet, comme la Caisse nationale estimait avoir pris en janvier 1978, en établissant une quittance, sur l'objet de la contestation une disposition entrée en force, elle ne pouvait avoir l'intention le 20 février 1979 de statuer ŕ nouveau, mais seulement d'informer qu'elle était disposée d'user de son droit de révoquer ladite disposition si celle-ci se révélait manifestement fausse. Une telle révocation aurait certes été admissible, en application analogique de la jurisprudence sur la révocation des décisions sans nul doute erronées instaurée par l'ATFA 1963 p. 84.Aucune autre mesure prise par l'assurance ne ressemble ŕ une décision formelle sur le montant du gain déterminant.Suivant la recourante, en donnant quittance sans réserve le 17 janvier 1978 pour la somme qu'elle lui a versée ce jour-lŕ ŕ BGE 106 V 240 S. 247titre d'indemnités de chômage pour la période du 11 octobre 1977 au 14 janvier 1978, l'intimé a accepté tous les éléments du calcul de cette somme; la réduction du salaire déterminant de 14 fr. 43 ŕ l'heure ŕ 90 fr. par jour était mentionné sur la quittance.S'agissant d'un homme anxieux, réduit ŕ s'adresser ŕ l'assistance publique pour vivre et faire vivre sa famille, on peut comprendre qu'il n'ait pas osé soulever des objections ni męme su qu'il pouvait le faire, au moment de toucher quelque argent. La quittance du 17 janvier 1978 n'a dčs lors pas d'autre portée que de prouver le versement de 6'206 fr. 55.Mais, passé le 17 janvier 1978, l'intimé a-t-il agi dans le délai qu'imposent les rčgles de la bonne foi? La recourante le conteste. L'intimé allčgue n'avoir jamais été d'accord avec la réduction, dčs fin octobre 1977, du salaire déterminant. D'aprčs le dossier, il protesta pour la premičre fois auprčs de la Caisse nationale le 15 décembre 1978, lorsqu'il fut entendu ŕ Bellikon par un inspecteur de l'assurance. Il n'est pas question de l'indemnité de chômage dans sa lettre du 3 octobre 1978, par exemple. Et c'est le 24 janvier 1979 que son avocat a demandé expressément ŕ l'assurance de s'expliquer. Etant donné la personnalité de l'assuré et qu'il s'est trouvé placé devant un fait accompli, en l'absence non seulement de décision formelle mais encore d'explications, le temps qui s'est écoulé du 17 janvier 1978 jusqu'ŕ ces premičres réclamations n'est pas assez long pour que Cosimo Pirelli soit censé, en vertu des rčgles de la bonne foi, avoir accepté le calcul de son indemnité de chômage (cf. ATF 102 V 13; RJAM 1973 no 183 p. 186, oů la situation personnelle des intéressés rendait leur silence moins excusable que celui, beaucoup plus bref, de l'intimé; voir également RJAM 1979 no 379 p. 207, s'agissant d'une administration, ou encore ATF 106 V 93 et ATF 104 V 162).