Urteilskopf
108 Ib 122
23. Arręt de la Ire Cour de droit public du 9 juin 1982 dans la cause Baudet c. Grand et Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Regeste
Art. 4 BV, formelle Rechtsverweigerung. Art. 33 Abs. 2 und 3 und Art. 36 Abs. 2 RPG. 1. Aktuelles praktisches Interesse an der staatsrechtlichen Beschwerde (E. 1). 2. Legitimation zur kantonalen Beschwerde (Art. 33 Abs. 3 RPG) gegen einen Entscheid, der aufgrund vorläufiger kantonaler Regelungen i.S. von Art. 36 Abs. 2 RPG ergangen ist (E. 2). 3. Anforderungen an eine subsidiäre Begründung des angefochtenen Entscheids, die es dem Bundesgericht erlauben würde, materiell zu entscheiden; im konkreten Fall nicht erfüllt (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 123
BGE 108 Ib 122 S. 123 Le 10 avril 1980, Pierre Grand a déposé auprčs de la commune de Villars-sous-Yens une demande d'autorisation de construire un hangar agricole dans la partie sud-est de sa parcelle. Cette construction, d'une surface au sol de 463 m2, devait se composer d'éléments préfabriqués ŕ installer sur un socle de béton. Selon le plan de zones communal et le plan des zones protégées ŕ titre provisoire, son emprise était comprise ŕ la fois dans la zone du village et dans la zone sans affectation spéciale, devenue zone protégée.Mathilde et Jean-Robert Baudet, propriétaires de la parcelle voisine sur laquelle sont érigés deux bâtiments classés monuments historiques, ont fait opposition ŕ ce projet. La Municipalité de Villars-sous-Yens a écarté cette derničre et accordé ŕ Grand l'autorisation de construire requise. Sur recours, la Commission cantonale de recours en matičre de police des constructions (CCRPC) a confirmé cette décision. Elle a toutefois exclu l'octroi immédiat du permis de construire, celui-ci étant subordonné ŕ la délivrance définitive, par le Département des travaux publics, d'une autorisation préalable, en application de l'art. 4 du décret cantonal du 11 septembre 1979 prolongeant les mesures provisoires urgentes BGE 108 Ib 122 S. 124en matičre d'aménagement du territoire (ci-aprčs: décret cantonal).Le 10 mars 1981, le Département des travaux publics du canton de Vaud a accordé l'autorisation préalable en question. Cette décision a cependant fait elle-męme l'objet d'un recours de Mathilde et de Jean-Robert Baudet auprčs du Conseil d'Etat vaudois. Ce dernier, par décision du 27 novembre 1981, a rejeté le recours des prénommés. Il a considéré, ŕ titre principal, que les recourants n'avaient pas qualité pour recourir. A titre subsidiaire, il a estimé que de toute maničre la construction projetée était compatible avec le caractčre de la zone dans laquelle elle devait s'implanter et qu'elle n'entravait pas l'établissement du futur plan d'affectation.Mathilde et Jean-Robert Baudet demandent au Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit public, d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Ils font valoir qu'ils sont victimes d'un déni de justice formel.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le décret cantonal, entré en vigueur le 1er janvier 1980, est arrivé ŕ échéance le 31 décembre 1981, ainsi que le prévoyait son art. 8. L'autorisation préalable prévue ŕ son art. 4 n'était par conséquent plus nécessaire au moment oů le présent recours a été déposé. Tant l'intimé que l'autorité cantonale en concluent, et soutiennent dans leurs observations, que les recourants n'ont pas d'intéręt actuel ŕ leur recours de droit public.a) Selon l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un tel recours les particuliers ou les collectivités lésés par des arrętés ou des décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. A cet égard, la jurisprudence a posé que le recourant devait justifier d'un intéręt juridique et actuel ŕ l'annulation de la décision attaquée, un simple intéręt de fait ou un intéręt virtuel n'étant en principe pas suffisant (ATF 103 Ia 10 consid. 1a; ATF 101 Ia 543; ATF 100 Ia 183 consid. 1 et arręts cités). Lorsque le recours a pour objet la dénonciation d'un déni de justice formel, comme c'est présentement le cas, l'existence d'un intéręt matériel n'a cependant pas ŕ ętre établie (ATF 106 Ia 74; ATF 105 Ia 276 consid. d; ATF 100 Ia 10 consid. d), seule devant ętre remplie l'exigence d'un intéręt actuel. Concernant cette derničre condition, le Tribunal fédéral a déjŕ eu l'occasion de juger qu'un tel intéręt existe, en principe, lorsque est BGE 108 Ib 122 S. 125allégué un déni de justice formel et qu'en particulier toute personne dont le recours cantonal a été déclaré irrecevable a un intéręt actuel ŕ faire contrôler la constitutionnalité d'une telle décision (ATF 103 Ia 16 consid. b).b) En l'espčce, l'abrogation du décret cantonal n'a pas eu pour effet de dispenser ŕ l'avenir les autorités cantonales de leur obligation d'examiner la conformité d'une construction avec l'affectation de la zone dans laquelle elle est projetée et, de maničre plus générale, sa compatibilité avec les exigences de l'aménagement du territoire. Cette obligation subsiste au contraire, ne serait-ce qu'en vertu des art. 22 et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Or, il résulte de la décision attaquée que les questions de fond soulevées par les recourants n'ont pas encore été examinées ŕ ce jour en procédure cantonale, pour la raison que ces derniers n'auraient pas eu qualité pour se plaindre d'une violation des dispositions régissant l'aménagement du territoire. Les recourants conservent donc indubitablement un intéręt actuel ŕ faire contrôler, par la voie d'un recours de droit public auprčs du Tribunal fédéral, la constitutionnalité de la décision leur déniant la qualité pour invoquer une telle violation des rčgles de droit matériel applicables. Au demeurant, il n'appartient pas au Tribunal fédéral de déterminer selon quelle procédure aujourd'hui, ŕ la suite de l'abrogation du décret cantonal, devraient le cas échéant ętre examinés les griefs formulés par les recourants ŕ l'encontre du projet litigieux. C'est ŕ l'autorité cantonale qu'incomberait le soin, en cas d'admission du recours, de réparer, par les moyens juridiques dont elle dispose, le déni de justice qu'elle aurait commis ŕ l'égard des recourants.Toutes les autres conditions de forme étant au surplus remplies, le recours est ainsi recevable.
2. L'autorité cantonale a considéré que le décret cantonal ressortissait exclusivement au droit public cantonal et non au droit fédéral sous forme de dispositions d'exécution de ce dernier. Elle en a déduit que les recourants ne pouvaient se contenter d'alléguer un simple intéręt digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ, mais qu'ils devaient justifier d'un intéręt juridiquement protégé au sens de l'art. 3 de l'arręté cantonal du 15.9. 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA). Elle a donc exclu que l'art. 33 al. 3 lettre a LAT, en vertu duquel un intéręt digne de protection est suffisant, fűt en l'occurrence applicable.a) L'art. 36 al. 2 LAT permet aux cantons de combler le vide BGE 108 Ib 122 S. 126juridique résultant de l'abrogation de l'arręté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matičre d'aménagement du territoire (AFU), lorsque les plans directeurs et les plans d'affectation cantonaux qui continuent ŕ déployer leurs effets ne sont pas conformes au nouveau droit (cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1978 I p. 1036). Faisant usage de cette faculté, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté, le 11 septembre 1979 - soit aprčs l'adoption de la nouvelle loi fédérale par les Chambres le 22 juin 1979 - le décret cantonal dont il a déjŕ été question ci-dessus. Celui-ci revęt ainsi, męme si les recourants paraissent le contester, le caractčre de mesures provisionnelles, au sens de la disposition précitée. En présentant son message concernant le décret cantonal au Grand Conseil, le Conseil d'Etat s'est du reste clairement fondé sur cette disposition de la loi fédérale, alors adoptée mais non encore en vigueur. Il a simplement estimé qu'il était plus opportun que ce soit le législatif et non le gouvernement cantonal qui décide du maintien de la protection provisoire instituée par l'AFU (cf. Bulletin du Grand Conseil du canton de Vaud, session de septembre 1979, p. 1402). Il n'est pas contesté, ŕ juste titre, que ce décret soit conforme ŕ la rčgle attributive de compétence de l'art. 36 al. 2 LAT. Les mesures provisionnelles, au sens de cette disposition, peuvent en effet englober tous les moyens propres ŕ assurer le prolongement du droit fédéral provisoirement applicable jusqu'ŕ l'entrée en vigueur de la LAT et susceptibles de permettre l'élaboration des futurs plans d'affectation (cf. AEMISSEGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, p. 126; DFJP/OFAT, Etude relative ŕ la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 374 ss). Certes, comme l'affirme l'autorité cantonale, l'art. 36 al. 2 LAT contient une délégation de compétence aux cantons et ceux-ci, lorsqu'ils exercent ce pouvoir, édictent du droit cantonal (cf. HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, p. 158 n. 62). Toutefois, cette constatation ne résout pas ŕ elle seule la question de savoir si les recourants devaient en l'espčce justifier d'un intéręt juridiquement protégé au sens de l'art. 3 APRA ou seulement d'un intéręt digne de protection au sens de l'art. 103 lettre a OJ. En effet, les exigences posées ŕ l'art. 33 al. 3 lettre a LAT, concernant la qualité pour recourir au plan cantonal, sont applicables ŕ celui qui agit par la voie d'un recours contre une décision fondée notamment sur des dispositions cantonales d'exécution, au sens de l'al. 2 de cette disposition, męme BGE 108 Ib 122 S. 127si la décision de l'autorité de recours ne peut elle-męme faire ensuite l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (cf. GYGI, Der Rechtsschutz, in: Das BG über die Raumplanung, Berner Tage für die juristische Praxis 1980, p. 69 ch. 6). Il s'impose donc de déterminer ci-dessous si le décret litigieux est du droit cantonal d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT.b) Les travaux préparatoires relatifs ŕ la LAT n'apportent aucun éclaircissement sur le point de savoir ce qu'il faut entendre par "dispositions cantonales d'exécution". De męme, le libellé du décret cantonal, dont le préambule ne fait aucune allusion au droit fédéral, n'est d'aucune utilité pour résoudre cette question. Quant ŕ l'autorité cantonale, tout en admettant expressément que le décret en cause a été adopté "en vertu d'une délégation de compétence conférée par l'art. 36 al. 2 LAT", elle part du principe que cette disposition n'a pas touché au pouvoir législatif autonome des cantons et qu'elle constitue une simple base légale permettant ŕ ces derniers d'instituer des zones réservées. Elle constate également que les domaines d'intervention de l'art. 33 LAT concernent le droit cantonal d'exécution du droit fédéral et non pas le droit public cantonal et exprime l'avis que le droit fédéral ne peut intervenir dans l'organisation judiciaire ou la procédure que dans les cas oů une loi fédérale charge les cantons de l'exécution du droit fédéral. Ce point de vue est erroné.Les mesures provisionnelles prévues ŕ l'art. 36 al. 2 LAT sont destinées ŕ assurer la transition avec le nouveau droit et, par conséquent, ŕ garantir sa mise en oeuvre. Sous cet angle, elles apparaissent donc bien comme des dispositions cantonales d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT. Ce caractčre ressort d'autant plus nettement lorsque, comme en l'espčce, les dispositions concernées ont une portée trčs générale et tendent ŕ la simple prorogation des mesures provisoires instituées par l'AFU et des plans qui en étaient la conséquence. Peu importe ŕ cet égard qu'elles soient édictées pour une durée limitée, comme c'était le cas du décret litigieux, ou que la fin de leur validité soit subordonnée ŕ l'adoption de nouveaux plans d'affectation. D'autres considérations d'ordre pratique conduisent en outre ŕ la męme conclusion. Ainsi, les autorisations délivrées précédemment par le Département des travaux publics sur la base de l'AFU, conformément ŕ l'art. 8 de son rčglement cantonal d'application du 12 juillet 1972, pouvaient ętre entreprises par la voie d'un recours administratif au BGE 108 Ib 122 S. 128Conseil d'Etat par quiconque justifiait d'un intéręt digne de protection, du fait que le recours de droit administratif au Tribunal fédéral était ouvert contre la décision de derničre instance cantonale (cf. sur ce point ATF 104 Ib 248 consid. 4 et arręts cités). De męme, les décisions rendues en premičre instance cantonale postérieurement ŕ l'abrogation du décret cantonal, qui se fondent sur la LAT ou ses dispositions cantonales ou fédérales d'exécution, peuvent également ętre attaquées devant l'autorité cantonale de recours par celui qui justifie d'un semblable intéręt, en vertu de l'art. 33 al. 3 lettre a LAT. La solution retenue par l'autorité cantonale reviendrait donc ŕ traiter différemment, sans raisons objectives, les opposants ŕ un projet de construction qui se plaignent d'une violation des rčgles régissant l'aménagement du territoire, selon que des mesures provisionnelles ont ou non été adoptées par le canton considéré, sur la base de l'art. 36 al. 2 LAT. Enfin, on relčvera que l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, dans le seul commentaire précis sur cette question, définit lui-męme comme dispositions d'exécution au sens de l'art. 33 al. 2 LAT, "toutes les normes de droit cantonal établies en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, autrement dit toutes celles qui visent principalement des objectifs d'aménagement du territoire" (DFJP/OFAT, op.cit., p. 337 No 16). C'est manifestement le cas du décret litigieux. Dčs lors, l'art. 3 APRA s'inclinant devant la rčgle du droit fédéral instituée par le législateur ŕ l'art. 33 al. 3 lettre a LAT (cf. GYGI, op.cit., p. 70), on doit admettre qu'une décision du Département rendue en exécution de ce décret pouvait ętre entreprise, conformément ŕ son art. 4, auprčs du Conseil d'Etat par celui qui était atteint dans un intéręt digne de protection.En déniant aux recourants la qualité pour recourir, alors męme qu'ils pouvaient justifier - cela n'est pas contesté - d'un tel intéręt, l'autorité cantonale a donc commis ŕ leur endroit un déni de justice formel et par lŕ męme violé l'art. 4 Cst.
3. Examinant le fond du recours ŕ titre subsidiaire, l'autorité cantonale a déclaré que, de toute façon, elle aurait dű le rejeter.a) De maničre générale, lorsqu'il constate que l'autorité cantonale a refusé ŕ tort d'entrer en matičre, le Tribunal fédéral peut, pour des raisons d'économie de procédure, renoncer ŕ annuler la décision dont est recours et examiner lui-męme si les motifs avancés pour justifier le rejet au fond résistent aux griefs soulevés devant lui par le recourant BGE 108 Ib 122 S. 129(ATF 105 Ia 118 consid. 2; ATF 103 Ia 16/17 consid. 1c; ATF 101 Ia 37 consid. 2; 99 Ia 415/416). Encore faut-il que, dans le cadre de la motivation développée ŕ titre subsidiaire dans sa décision, l'autorité cantonale ait sérieusement examiné l'argumentation développée devant elle par le recourant. Il convient en effet d'éviter que le justiciable se voie pratiquement privé d'un degré de juridiction par un prononcé direct du Tribunal fédéral sur le fond (ATF 103 Ia 17; 99 Ia 416 et 322).b) En l'espčce, la motivation subsidiaire de l'autorité cantonale est des plus sommaires, puisqu'elle se résume ŕ constater la conformité de la construction envisagée avec la zone agricole dans laquelle serait intégrée la parcelle de l'intimé selon le projet de plan d'extension communal. En particulier, la décision attaquée ne dit mot de la compatibilité du projet de construction litigieux avec les exigences d'aménagement posées dans le projet de rčglement communal sur le plan d'extension, plus spécialement ŕ son art. 7 pour le cas - non exclu - oů la parcelle de l'intimé serait finalement classée, partiellement ou non, en zone du village. La réserve exprimée ŕ ce sujet par l'autorité cantonale ne suffit certes pas ŕ démontrer que celle-ci aurait implicitement résolu par l'affirmative la question du respect, par la construction projetée, du site avoisinant. La décision attaquée n'aborde pas non plus, alors que c'est lŕ l'objet essentiel des griefs de fond formulés par les recourants, la question de l'éventuel préjudice que porterait le hangar litigieux aux bâtiments de ces derniers, classés aujourd'hui monuments historiques. Il sied de relever ŕ ce sujet que, de son côté, le Département des travaux publics, statuant en premičre instance, a lui-męme examiné cette question, ŕ la lumičre notamment des préavis du Service de l'aménagement du territoire et de la Section des monuments historiques, contradictoires sur ce point. Les recourants ont indubitablement le droit de faire réexaminer cette question par l'autorité de recours, telle que l'instituait le décret cantonal. Comme il a déjŕ été dit plus haut, l'abrogation de ce texte survenue entre-temps n'y change rien, puisque, d'une part, les autorités cantonales chargées de délivrer les autorisations de construire conservent l'obligation d'assurer le respect des exigences posées par la LAT (plus particuličrement, in casu, par ses art. 3 al. 2 lettre b et 17 concernant les monuments et les sites), et que, d'autre part, sur le plan de la procédure, le droit cantonal doit prévoir, selon l'art. 33 al. 3 lettre b LAT, qu'une autorité de recours au moins, disposant d'un libre pouvoir d'examen, puisse contrôler l'application de ces rčgles de BGE 108 Ib 122 S. 130droit matériel. Si, aprčs avoir examiné ŕ son tour cette question, l'autorité cantonale devait arriver par hypothčse ŕ la conclusion que le recours est fondé, elle garderait encore la possibilité de révoquer l'autorisation déjŕ octroyée ŕ l'intimé par la CCRPC (cf. sur ce point ATF 107 Ib 36 consid. 4a). Enfin, on ne saurait exclure a priori que le Conseil d'Etat, faisant usage de la compétence que lui confčre son rčglement du 11 décembre 1981 concernant la création de zones réservées, décide de classer la partie du terrain litigieux anciennement comprise dans la zone protégée en vertu de l'AFU en zone réservée au sens de l'art. 27 LAT.c) Pour toutes ces raisons, il apparaît que les considérations de l'autorité cantonale sur le fond ne sont pas suffisantes pour que le Tribunal fédéral puisse se prononcer en toute connaissance de cause sur la valeur des critiques émises par les recourants ŕ l'encontre du projet de construction litigieux. La décision attaquée doit donc ętre annulée en raison du déni de justice formel qui l'entache et l'affaire renvoyée ŕ l'autorité cantonale pour qu'elle statue sur le fond.