Urteilskopf
109 Ib 308
50. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11. November 1983 i.S. Volz gegen Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft und Generaldirektion PTT (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Radio- und Fernsehempfangskonzessionsgebühren. 1. Unter das Fernmelderegal (Art. 36 BV, Art. 1 ff. TVG) fällt auch der Betrieb eines Radio- oder Fernsehapparates (E. 2). 2. Das Erfordernis einer Empfangskonzession besteht unabhängig davon, ob der Konsument ausländische oder inländische Programme sieht bzw. hört (E. 3). 3. Die Pflicht der PTT-Betriebe, einen Teil der Einnahmen aus den Konzessionsgebühren der SRG abzuliefern, greift nicht in die schützenswerten Interessen des Radio- bzw. Fernsehkonsumenten ein. Dessen Berufung auf die vermeintlich rechtswidrige Verwendung der den PTT-Betrieben zufliessenden Konzessionsgebühren ist deshalb nicht zu hören (E. 4). 4. Die Konzessionsgebühren sind Regalabgaben und sind als solche nach dem Äquivalenzprinzip festzusetzen. Die Höhe der derzeit gültigen Gebühren ist nicht zu beanstanden (E. 5). 5. Die gesetzliche Grundlage und die Kompetenz des Bundesrates für die Gebührenerhebung finden sich in Art. 1, 3, 8 und 46 Abs. 2 TVG sowie Art. 14 Abs. 1 lit. k OG PTT (E. 6).
Sachverhalt ab Seite 309
BGE 109 Ib 308 S. 309 Werner E. Volz, Inhaber einer Radio- und Fernsehempfangskonzession I, weigerte sich, die Konzessionsgebühren in dem Umfang zu bezahlen, als diese der SRG zugute kommen. Derzeit beträgt der Anteil, den die SRG von den PTT-Betrieben erhält, 70% der bei den Konsumenten vereinnahmten Gebühren. Volz berief sich darauf, dass er nur ausländische Programme sehe bzw. höre und dass die SRG unter keinem Titel einen Teil der Konzessionsgebühren beanspruchen könne. Ferner bestritt er die gesetzliche Grundlage der Gebührenerhebung schlechthin. Die Vorinstanzen (Kreistelefondirektion Zürich, Generaldirektion PTT) verpflichteten Volz, die volle Gebühr zu leisten. Die gegen den Entscheid der Generaldirektion PTT gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid der Generaldirektion PTT stellt eine letztinstanzliche Verfügung eines autonomen eidgenössischen Betriebes im Sinne von Art. 98 lit. d OG dar, gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde grundsätzlich zulässig ist. Keiner der Unzulässigkeitsgründe von Art. 99 bis 101 OG trifft im vorliegenden Fall zu; insbesondere steht Art. 99 lit. d OG der BGE 109 Ib 308 S. 310Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Beschwerde nicht zulässig gegen Verfügungen über Tarife. Dies bedeutet jedoch nur, dass der Erlass oder die Genehmigung von Tarifen nicht angefochten werden kann; dagegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen im Einzelfall offen, in denen der Tarif angewendet wird (BGE 101 Ib 464). Auf die rechtzeitig und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2. a) Das Bundesgericht hat in BGE 105 Ib 389 ff. dargelegt, dass das in Art. 36 BV verankerte Post- und Telegraphenregal auch den Betrieb von Radio- und Fernsehempfangsgeräten umfasst. Diese Auffassung wurde auch in einem späteren Urteil stillschweigend vorausgesetzt (Entscheid vom 17. Oktober 1980, ZBl 83/1982, 219 ff.). Der Beschwerdeführer erhob vor der Vorinstanz indes den Einwand, auf den er auch im vorliegenden Verfahren verweist, Art. 1 des Telegraphen- und Telefonverkehrsgesetzes vom 14. Oktober 1922 (TVG; SR 784.10) monopolisiere einzig die radioelektrische Übertragung von Zeichen, Bildern und Lauten. Die Übertragung von Lauten, Bildern und Zeichen durch Radio- und Fernsehapparate, also die Ton- und Bildwiedergabe, erfolge aber nicht radioelektrisch (drahtlos) sondern elektrisch. Der Betrieb eines Radio- und Fernsehapparates falle deshalb nicht unter das Monopol von Art. 1 TVG.b) Der Einwand ist abwegig. Art. 1 TVG gibt den PTT-Betrieben das ausschliessliche Recht, Sende- und Empfangseinrichtungen sowie Anlagen jeder Art, die der elektrischen oder radioelektrischen Zeichen-, Bild- oder Lautübertragung dienen, zu erstellen und zu betreiben. Damit ist aber das ganze radioelektrische Übertragungssystem gemeint, das Sender, Übertragungsweg und Empfänger umfasst, da es zur radioelektrischen Übertragung notwendigerweise Sender und Empfänger braucht. Das Gesetz spricht denn auch ausdrücklich von "Sende- und Empfangseinrichtungen... die der elektrischen oder radioelektrischen Zeichen-, Bild- oder Lautübertragung dienen". Es ist offensichtlich, dass ein Radio- und Fernsehapparat unter diesen Begriff fällt und demzufolge nichts darauf ankommt, dass die drahtlos übermittelten Äusserungen durch elektrische Impulse innerhalb des Apparates verarbeitet werden. Der Betrieb eines Radio- und Fernsehapparates ist demnach dem PTT-Regal unterstellt. Die in den erwähnten Urteilen geäusserte Rechtsauffassung erfährt demnach keine Änderung. Dass der Beschwerdeführer tatsächlich einen Radio- bzw. BGE 109 Ib 308 S. 311Fernsehapparat betreibt, ist unbestritten geblieben und aktenmässig bewiesen.
3. a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers kann das Monopol der PTT nur soweit reichen, als eine übertragungstechnische Leistung des Monopolinhabers bestehe. Das sei mit Bezug auf die in der Schweiz empfangenen ausländischen Programme nicht der Fall.b) Das Monopol der PTT-Betriebe erstreckt sich auf das Erstellen und den Betrieb von Anlagen im Sinne von Art. 1 TVG. "Betreiben" im Sinne dieser Bestimmung heisst, einen Apparat zum Empfang von Zeichen, Bildern und Lauten gebrauchen (Art. 1 Abs. 2 V(1) zum TVG; SR 784.101). Unter das von Art. 36 BV und von TVG geschützte Monopol fällt demnach der Gebrauch des Radio- und Fernsehapparates, und zwar unabhängig davon, woher die damit empfangenen Zeichen, Bilder oder Laute stammen. Es trifft somit nicht zu, dass die Monopolstellung eine eigentliche Leistung des Regalinhabers bedingt. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer seinen eigenen Angaben nach nur ausländische Programme sieht und hört, ist daher für die Frage, ob eine Konzession aufgrund des Monopols erforderlich ist, ohne Belang. Allerdings wurde in BGE 104 Ib 243 erwogen, "für den Empfang der Sendungen der SRG" sei eine Konzession erforderlich, die von den PTT-Betrieben erteilt werde. Wie aus jenem Entscheid jedoch ersichtlich ist, hat sich das Bundesgericht keineswegs zum Umfang der Radio- und Fernsehkonzession äussern wollen. Zur Beurteilung stand nur die Frage, welche Rechte und Pflichten der SRG vom Bundesrat mit der Konzession vom 24. Oktober 1964 übertragen worden sind. In diesem Zusammenhang findet sich der erwähnte Satz. Für den Empfang der Sendungen der SRG bedarf es in der Tat einer Konzession, jedoch nicht etwa weil es sich um Sendungen der SRG handelt, sondern weil die Sendungen der SRG radioelektrische Übertragungen sind, deren Empfang nach Art. 1 TVG allgemein konzessionspflichtig ist.
4. Der Beschwerdeführer rügt, mit den Konzessionsgebühren würden Leistungen der SRG entschädigt, ohne dass hiefür eine gesetzliche Grundlage vorhanden sei. Mit der Konzessionsabgabe könnten keine Leistungen abgegolten werden, die als solche nicht unter das Regal fielen. Es fragt sich zunächst, ob der Beschwerdeführer die Pflicht zur Leistung der Konzessionsgebühren an die PTT-Betriebe überhaupt mit dem Argument bekämpfen kann, die erwähnten Gebühren würden rechtswidrig verwendet. BGE 109 Ib 308 S. 312 a) Laut Art. 21 Abs. 1 lit. a V(1) zum TVG kann eine Regalgebühr für die Verleihung von Regalrechten erhoben werden. Als Regalgebühren gelten namentlich die Sende- und Empfangsgebühren für elektrische und radioelektrische Anlagen oder die Gebühren für die Ausübung einer konzessionspflichtigen Installations- oder Vorführungstätigkeit. Einen Teil der aus diesen Gebühren fliessenden Einnahmen überweisen die PTT-Betriebe der SRG. Die Höhe des der SRG zukommenden Anteils setzt der Bundesrat alle vier Jahre fest (Art. 21 Abs. 1 der Konzession für die SRG vom 22. Dezember 1980). Derzeit beläuft sich der Anteil der SRG auf 70% der Einnahmen der PTT-Betriebe aus den Fernsehempfangs- und Radiokonzessionsgebühren.b) Der Radio- und Fernsehkonsument steht in keiner direkten Rechtsbeziehung zur SRG (vgl. Urteil vom 17. Oktober 1980, ZBl 83/1982, 223 oben), sondern einzig zu den PTT-Betrieben, die ihm die erforderliche Konzession erteilen. Auf der anderen Seite begründet gemäss den Erwägungen im erwähnten Urteil die SRG-Konzession ein Verhältnis gegenseitiger Rechte und Pflichten zwischen SRG und Bund. So hat die SRG beispielsweise gewisse Grundsätze der Programmgestaltung zu beachten und ist hiefür dem Bund verantwortlich (vgl. Art. 13 der Konzession). Dagegen stellt der Bund der SRG die notwendigen Finanzmittel zur Erfüllung der in der Konzession übertragenen Aufgaben zur Verfügung (vgl. Art. 20 ff. der Konzession). Zu diesem Zweck greift er auf die Einnahmen der PTT-Betriebe zurück, die ihm ohnehin zur Verfügung stehen, soweit ein Ertrag erwirtschaftet wird (vgl. Art. 36 Abs. 2 und Art. 42 lit. b BV), da diese nicht zweckgebunden sind.c) Es trifft zu, dass heute weder eine Verfassungsgrundlage noch ein Gesetz besteht, wonach der Bund die SRG ermächtigen könnte, bei den einzelnen Radio- und Fernsehkonsumenten Gebühren zu erheben; in der Literatur ist die sogenannte "Programmkompetenz" des Bundes stark umstritten (vgl. zur Notwendigkeit eines entsprechenden Verfassungsartikels über Radio und Fernsehen die Botschaft des Bundesrates vom 1. Juni 1981, BBl 1981 II 885, und die diesbezüglichen Diskussionen in den eidgenössischen Räten, Amtl.Bull. StR 1983, 41 ff., NR 1983, 1336 ff.). Doch folgt aus dieser Lückenhaftigkeit der geltenden Rechtsordnung noch nicht zwingend, dass der Beschwerdeführer die zugunsten der PTT-Betriebe festgesetzte Gebühr mit der Begründung verweigern durfte, der Bundesrat verwende 70% dieser Gebühr für einen gesetzlich nicht abgedeckten Zweck. Rechtlich BGE 109 Ib 308 S. 313gesehen fallen die Erträgnisse aller PTT-Gebühren in die Bundeskasse (Art. 36 Abs. 2 BV), und die Gebührenpflicht besteht unabhängig davon, welche Ausgaben der Bund aus den der Bundeskasse zufliessenden Einnahmen bestreitet. Der Bundesrat könnte daher die strittigen Gebühren in der vollen Höhe auch für andere Zwecke verwenden und die Leistungen des Bundes an die SRG aus andern Bundeseinnahmen decken. Wenn der Bund die PTT-Betriebe laut Art. 21 der Konzession verpflichtet, einen bestimmten Gebührenanteil an die SRG abzuliefern, so begründet dies weder Rechte noch Pflichten des Beschwerdeführers, noch greift diese Anordnung in seine schützenswerten Interessen ein (Art. 103 lit. a OG). Es ist deshalb auch vorfrageweise nicht zu prüfen, ob die Finanzierung des Programmdienstes der SRG durch den Bund gemäss Art. 20 ff. der SRG-Konzession verfassungs- bzw. gesetzeskonform ist, sondern es ist einzig zu untersuchen, ob die PTT-Betriebe berechtigt sind, Fernsehempfangs- und Radiokonzessionsgebühren in dieser Höhe für sich zu verlangen.
5. Die Vorinstanz hat dargelegt, dass das den PTT-Betrieben vom Konzessionär zu entrichtende Entgelt für den Betrieb eines Radio- und Fernsehapparates eine Regalgebühr darstelle, die nicht für eine bestimmte Leistung verlangt werde, sondern ausschliesslich ein Entgelt für das vom Konzessionär verliehene Recht sei. Derartige Regalgebühren unterstünden nicht dem Kostendeckungsprinzip, wohl aber dem Äquivalenzprinzip. Der Beschwerdeführer könne sich daher nicht unter Berufung auf das Kostendeckungsprinzip dagegen wehren, dass ein Teil der von den PTT-Betrieben erhobenen Regalgebühren für den Empfang öffentlicher Radio- und Fernsehsendungen an die SRG abgeliefert werde. Eine Verletzung des Äquivalenzprinzipes liege offensichtlich nicht vor.Das Bundesgericht hat in BGE 101 Ib 467 ff. E. 3b festgehalten, dass das Kostendeckungsprinzip nicht auf Gebühren Anwendung finde, die für die Einräumung eines Regalrechtes oder einer Konzession erhoben würden und denen keine staatliche Leistung gegenüberstehe. Dagegen sei das Äquivalenzprinzip zu beachten. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Zu prüfen bleibt daher zunächst die rechtliche Natur der beim Beschwerdeführer erhobenen Gebühren.a) Im erwähnten Urteil des Bundesgerichts wurde das Entgelt für die Einräumung des Rechts, nicht öffentliche Sendungen zu empfangen, als Regalgebühr im Sinne von Art. 21 Abs. 1 lit. a V(1) zum TVG qualifiziert. Diese Bestimmung macht keinen Unterschied BGE 109 Ib 308 S. 314zwischen dem Empfang öffentlicher und nicht öffentlicher Sendungen. Damit sind auch die Gebühren für die Erteilung der Radioempfangskonzession I (Art. 50 ff. V(1) zum TVG) und der Fernsehempfangskonzession I (Art. 66 ff. V(1) zum TVG) als Entschädigung für das verliehene Regalrecht zu betrachten. Dieser Schluss drängt sich auch im Lichte von Art. 3 TVG auf, der eindeutig zum Ausdruck bringt, dass der Betrieb eines Radio- oder Fernsehapparates nur aufgrund einer Konzession und nicht einer blossen Benützungsbewilligung zulässig ist. Dass es sich um die Einräumung eines Regalrechtes handelt, folgt auch daraus, dass die PTT als Konzedentin dem einzelnen Konzessionär gegenüber zu keinen Leistungen gehalten ist, namentlich nicht mit Bezug auf Inhalt und Ausstrahlung der Programme. Die einschlägigen Bestimmungen des TVG und der V(1) zum TVG enthalten denn auch weder eine diesbezügliche Pflicht der PTT noch einen Anhaltspunkt dafür, dass die Rechtsbeziehung zwischen PTT und Konzessionär ein (synallagmatisches) Leistungsaustauschverhältnis wäre. Bei dieser Sachlage ist es auch völlig unerheblich, ob der Beschwerdeführer nur ausländische Programme sieht und hört.b) Auf Gebühren, die für die Einräumung eines Regalrechtes oder einer Konzession erhoben werden und denen keine staatliche Leistung gegenübersteht, findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung (BGE 101 Ib 468). Aufgrund des Regalrechts können die Gebühren sogar zu fiskalischen Zwecken erhoben werden und dürfen daher einen Gewinn abwerfen (BGE 95 I 502). Dagegen sind die für die Einräumung eines Regalrechtes oder einer Konzession erhobenen Gebühren dem Äquivalenzprinzip unterworfen, das die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darstellt und für sämtliche Gebühren gilt. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichem Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 107 Ia 33 E. d mit Hinweis). Der Wert einer Leistung bemisst sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt - wobei dieser, anders als in BGE 101 Ib 468 E. 3, nicht notwendigerweise wirtschaftlicher Art sein muss - oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (BGE 101 Ib 468 E. 3 mit Literaturhinweis). Was die PTT-Gebühren betrifft, so kommt das Äquivalenzprinzip überdies in Art. 36 Abs. 3 BV zum Ausdruck, wonach die Tarife nach "möglichst billigen Grundsätzen" zu bestimmen sind. BGE 109 Ib 308 S. 315 Die verlangten Gebühren betragen im vorliegenden Fall für die Radioempfangskonzession I gemäss Art. 58 V(1) zum TVG monatlich Fr. 5.75 (gemäss Verordnung vom 20. September 1982, AS 1982 1672, neu Fr. 7.25), für die Fernsehempfangskonzession I gemäss Art. 74 V(1) zum TVG Fr. 11.50 (bzw. gemäss Verordnung vom 20. September 1982 Fr. 14.50). Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern diese Gebührenansätze gegen das Äquivalenzprinzip verstossen sollen. Der Wert, den der Empfangskonzessionär dadurch erhält, dass er einen Radio- und Fernsehapparat betreiben darf, besteht darin, dass er das Recht hat, sei es zur Unterhaltung, sei es zur Weiterbildung, vom entsprechenden Angebot der Radio- und Fernsehanstalten Gebrauch zu machen. Darin ist ein bedeutender Wert kultureller Art zu erblicken, der sich im Grunde genommen finanziell nicht festlegen lässt. In Anbetracht der Bedeutung dieses Wertes muss die geforderte Gebühr als bescheiden bezeichnet werden. Von einem Missverhältnis zwischen dem empfangenen Wert und der finanziellen Leistung des Konzessionärs kann jedenfalls nicht die Rede sein. Was schliesslich das Verhältnis zwischen dem Kostenaufwand und der konkreten Inanspruchnahme zum genauen Aufwand des Verwaltungszweiges betrifft, so kommt diesem Gesichtspunkt keine selbständige Bedeutung zu, da es praktisch unmöglich ist, den Aufwand der konkreten Inanspruchnahme, also die von jedem einzelnen Radio- und Fernsehkonsumenten verursachten Kosten, zu ermitteln. Die fraglichen Gebühren verletzen demnach das Äquivalenzprinzip nicht.
6. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Konzessionsgebühren für den Betrieb von Radio- und Fernsehapparaten entbehrten jeglicher Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne.a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum (kantonalen) Abgaberecht bedürfen alle öffentlichen Abgaben - mit Ausnahme der Kanzleigebühren - der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, somit in einem dem Referendum unterstehenden Erlass (BGE 107 Ia 32 E. c mit Hinweisen). Der Gesetzgeber kann aber die Befugnis zur Festsetzung der Abgabe an eine untergeordnete Behörde übertragen. Das Gesetz hat jedoch in solchen Fällen den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen selber festzulegen (BGE 106 Ia 203 E. 2a). Diese Grundsätze gelten auch für die Erhebung einer Regalgebühr (vgl. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, S. 152/3; vgl. auch BGE 100 Ia 131, BGE 95 I 250 /1).BGE 109 Ib 308 S. 316 b) Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Betrieb eines Radio- und Fernsehapparates unter das Fernmelderegal gemäss Art. 1 ff. TVG fällt. Art. 3 TVG legt die Konzessionspflicht fest. Auch wenn in dieser Bestimmung nicht ausdrücklich von Konzessionsgebühren die Rede ist, so folgt doch aus den folgenden Bestimmungen, insbesondere Art. 8 TVG, wo von Taxen, Gebühren und Auslagen die Rede ist, zweifelsfrei, dass Art. 3 TVG die Gebührenpflicht stillschweigend voraussetzt. Diese Auffassung ist um so eher geboten, als die PTT-Betriebe ja von Verfassungs wegen gezwungen sind, einen Gewinn zu erwirtschaften (Art. 36 Abs. 2 und Art. 42 lit. b BV). Der Bundesrat wird in Art. 46 Abs. 2 Satz 1 zum Erlass der Ausführungsverordnung und -bestimmungen ermächtigt. Darunter fällt auch die Kompetenz zur Festsetzung der Gebühren, was im übrigen auch aus Art. 14 Abs. 1 lit. k des PTT-Organisationsgesetzes (SR 781.0) zu schliessen ist, gemäss welcher Bestimmung der Bundesrat zuständig ist, die PTT-Taxen festzusetzen. Diese Delegation an den Bundesrat entspricht zwar nicht den bundesgerichtlichen Anforderungen, wie sie für die Kantone gelten; sie ist aber für das Bundesgericht aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV gleichwohl verbindlich. Der Bundesrat hat in Art. 58 und 74 V(1) zum TVG von dieser Kompetenzzuweisung Gebrauch gemacht und die Gebührenpflicht im einzelnen geregelt. Bei dieser Sachlage besteht eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der vom Beschwerdeführer verweigerten Konzessionsgebühren. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen.