Urteilskopf
111 Ib 176
37. Estratto della sentenza 7 ottobre 1985 della II Corte di diritto pubblico nella causa X. c. Commissione cantonale di ricorso del Cantone Ticino per l'applicazione del decreto federale 23 marzo 1961/21 marzo 1973 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (ricorso di diritto amministrativo)
Regeste
Bewilligung in einem Härtefall. Art. 4 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland vom 10. November 1976/18. Juni 1979 (BewVF), Art. 8 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG). 1. Wenn die kantonalen Behörden erster und zweiter Instanz ein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung wegen eines Härtefalls aufgrund der altrechtlichen Bestimmung abgewiesen haben und das Bundesgericht sich mit einer Beschwerde nach Inkrafttreten des BewG (1. Januar 1985) zu befassen hat, hat es grundsätzlich neues Recht, insbesondere Art. 8 Abs. 3 BewG, anzuwenden. Ausnahme vom Grundsatz der Anwendung neuen Rechts wegen nicht durch den Gesuchsteller verursachter langer Verfahrensdauer? Frage offen gelassen, weil die Voraussetzungen für die Gewährung einer Bewilligung in einem Härtefall gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b BewVF gleich sind wie gemäss Art. 8 Abs. 3 BewG (E. 2). 2. Objektive und subjektive Voraussetzungen für die Gewährung einer Härtefall-Bewilligung; Situation im konkreten Fall (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 177
BGE 111 Ib 176 S. 177 F. e S. X. sono proprietari a O. della particella n. 275, situata in parte in zona residua e in parte in zona forestale: trattasi di un terreno di 14'759 mq su cui sorge una lussuosa villa avente una superficie totale di oltre 500 mq e un volume di 6573 mc SIA.In data 6 dicembre 1982, i ricorrenti hanno chiesto all'Autoritŕ di prima istanza del distretto di Lugano d'essere autorizzati a vendere una parte della loro proprietŕ a persone all'estero. A sostegno della propria domanda hanno fatto valere la situazione di grave disagio economico da essi attraversata specie nel 1981 e nel 1982, adducendo inoltre che tutti i tentativi compiuti in quegl'anni per vendere la proprietŕ sul mercato svizzero erano rimasti purtroppo senza risultato. Questa istanza č stata respinta dall'Autoritŕ distrettuale il 30 maggio 1983 e la sua risoluzione negativa č stata poi confermata anche dalla Commissione cantonale di ricorso con decisione del 10 ottobre 1983, intimata alle parti il 18 gennaio successivo.I coniugi X. hanno impugnato questa decisione con tempestivo ricorso di diritto amministrativo, chiedendo al Tribunale federale di annullarla e postulando il rilascio dell'"autorizzazione a vendere come da richiesta". La Commissione cantonale di ricorso e l'Ufficio federale di giustizia hanno concluso alla reiezione del gravame. BGE 111 Ib 176 S. 178
Erwägungen
Considerato in diritto:
2. La nuova legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre 1983 (LAFE) e la relativa ordinanza del 1o ottobre 1984 (OAFE) sono entrate in vigore il 1o gennaio 1985 ed hanno abrogato sia il decreto federale del 23 marzo 1961/21 marzo 1973, sia le due ordinanze del 21 dicembre 1973 (vOAFE) e del 10 novembre 1976 (OAFTE). In primo luogo, si deve dunque vagliare se il postulato rilascio dell'autorizzazione detta d'estremo rigore soggiaccia al nuovo diritto o sia ancora retto invece dalla cessata normativa.a) Giusta la disposizione transitoria dell'art. 38 LAFE, la nuova legge e le disposizioni esecutive emanate in virtů di essa sono applicabili alle autorizzazioni concesse in prima istanza dopo la sua entrata in vigore, in quanto non siano fondate su autorizzazioni di massima definitive secondo il diritto previgente. Ne consegue che la vecchia normativa continua a disciplinare le procedure nel cui ambito č stata concessa un'autorizzazione prima del 1o gennaio 1985, mentre il nuovo diritto č immediatamente applicabile ove nessuna autorizzazione sia stata rilasciata prima della sua entrata in vigore (sentenza 8 febbraio 1985 in re Al Sabah, consid. 2; sentenza 11 luglio 1985 in re van Duisbourg, consid. 2). Questa soluzione č d'altronde conforme alla giurisprudenza instaurata dal Tribunale federale sotto l'impero del vecchio decreto, basandosi sulla prassi in materia di polizia edilizia (DTF 107 Ib 86 consid. 4, 195 consid. 3; RNRF 56/1975, pagg. 295/96).b) Nel caso in esame, le autoritŕ cantonali di ambo le istanze hanno respinto la domanda dei ricorrenti e sarebbe quindi applicabile - in linea di principio - il nuovo diritto ed in particolare l'art. 8 cpv. 3 LAFE. Sennonché, non puň essere scordato che la nota istanza č stata introdotta dai coniugi X. il 6 dicembre 1982 e che il ricorso di diritto amministrativo č stato da questi interposto il 6 febbraio 1984, a circa 10 mesi dall'entrata in vigore della nuova normativa. Stando cosě le cose, ci si puň seriamente chiedere se, a causa della durata della procedura - di cui i ricorrenti non sono responsabili - non potrebbe giustificarsi un'eventuale deroga al principio dell'applicabilitŕ immediata del nuovo diritto, dal momento che dottrina e giurisprudenza ammettono un'eccezione a questo principio in caso di ritardo importante nella procedura, non imputabile al richiedente, ma alle varie autoritŕ BGE 111 Ib 176 S. 179che si sono occupate del caso (DTF 107 Ib 138, DTF 101 Ib 301 consid. 2 e rif.; GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 154).c) Ai fini del giudizio, tale questione e quella piů generale del diritto applicabile possono tuttavia rimanere aperte poiché le condizioni per il rilascio di un'autorizzazione d'estremo rigore sono sostanzialmente identiche secondo l'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE e l'art. 8 cpv. 3 LAFE: il legislatore del 1983 ha infatti ripreso nel testo di legge la rigida definizione dei casi di rigore che il Tribunale federale aveva desunto dal cessato decreto del Consiglio federale del 21 dicembre 1973/11 luglio 1975 (RU 1975, pag. 1303) e successivamente dall'OAFTE del 10 novembre 1976/18 giugno 1979, precisando nondimeno che l'autorizzazione accordata a tal titolo dev'essere computata nel contingente cantonale di quelle per l'acquisto di abitazioni di vacanza e di unitŕ d'abitazione in apparthotel. Ne consegue, in definitiva, che se il ricorso dei coniugi X. dev'essere disatteso secondo il vecchio diritto, la postulata autorizzazione di rigore dovrŕ necessariamente essere rifiutata anche in virtů della nuova disciplina.
3. Indipendentemente dalle continue modifiche apportate al testo dell'art. 4 cpv. 1 lett. b, risp. lett. c del citato decreto del Consiglio federale e dell'OAFTE, l'adempimento delle condizioni ivi previste č stato sempre valutato in senso restrittivo. Come il Tribunale federale ha ripetutamente precisato, l'applicazione di detta norma č subordinata, per un verso, all'esistenza di un rapporto di causalitŕ fra le circostanze nuove subentrate dopo l'acquisto dell'immobile ed in quel mentre imprevedibili e la situazione di particolare disagio che ne risulta per l'alienante o per la sua famiglia, ed esige, per altro verso, che l'acquisto da parte di una persona all'estero rappresenti il solo mezzo per evitare questa conseguenza. Il richiedente deve poi anche dimostrare che la vendita del fondo costituisce per lui una necessitŕ oggettiva dettata da una situazione finanziaria particolarmente difficile o eventualmente da precise ragioni mediche, e deve comprovare infine che tutti i tentativi volti a locare l'immobile o a venderlo a persone legittimate ad acquistarlo sono risultati vani, malgrado gli sforzi che da lui si potevano ragionevolmente esigere nel caso specifico; sotto questo profilo, l'alienante deve evidentemente astenersi da qualsiasi speculazione e deve adattare il prezzo di vendita, nella misura del possibile, alle condizioni attuali del mercato immobiliare svizzero BGE 111 Ib 176 S. 180(DTF 107 Ib 180 /81 consid. 4a, DTF 104 Ib 19 /20 consid. 4 e 5, DTF 102 Ib 331 consid. 1, 333/34 consid. 3; RDAT 1979 n. 78, 1978 n. 97).a) Con la decisione impugnata la Commissione cantonale di ricorso ha rilevato fra l'altro che la situazione economica dell'arch. X. era "oltremodo precaria", come lo dimostravano "le indicazioni contabili fornite e le numerose e rilevanti procedure esecutive promosse nei suoi confronti", deducendone da questo profilo che "la situazione di estremo disagio non altrimenti risolvibile potrebbe anche considerarsi acquisita". Questa conclusione, a cui l'Autoritŕ di prima istanza non era del resto approdata, č giustamente revocata in dubbio anche dall'Ufficio federale di giustizia.Con l'autoritŕ federale bisogna riconoscere infatti che l'arch. X. non ha saputo fornire particolari ragguagli sulle sue condizioni finanziarie, come che sia atti a comprovare una situazione di estremo disagio ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE. Certo, egli ha prodotto una voluminosa documentazione e segnatamente un bilancio e un conto perdite e profitti da cui risultano perdite, a fine settembre 1982, per un ammontare complessivo di Fr. ..., nonché una lista delle spese annue di manutenzione del fondo e una serie di precetti esecutivi spiccati fra il 1979 e il 1982 e colpiti perlopiů da opposizione; d'altra parte č pure noto che la particella litigiosa č gravata da ipoteche e cartelle ipotecarie per un valore complessivo che supera il milione di franchi. Sennonché i ricorrenti si sono limitati in pratica a fornire indicazioni parziali, producendo ad esempio i conteggi d'imposta senza indicare i diversi fattori ed elementi imponibili. Stando cosě le cose, non č quindi possibile farsi un'idea precisa sull'evoluzione progressiva della situazione nel corso degli anni passati, né ancor meno accertare se i ricorrenti non posseggano eventualmente altri beni immobili o non dispongano d'altre fonti di reddito; e a questo proposito si deve perlomeno rilevare che l'arch. X. č comproprietario della particella n. 240 di C., ove sono state costruite 29 casette di vacanza, in parte giŕ vendute a cittadini svizzeri.Da quanto sopra discende che se le condizioni economiche dei coniugi X. appaiono oggi verosimilmente precarie, ancora non č provato che essi si trovino in una situazione d'estremo rigore, ovvero di particolare disagio finanziario ai sensi dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE e della relativa prassi del Tribunale federale: ritenendo adempiuta questa prima condizione oggettiva, la Commissione di ricorso ha quindi disatteso le BGE 111 Ib 176 S. 181regole imperative degli art. 23 cpv. 1 e 2 vOAFE e 22 cpv. 1 LAFE, regole che impongono alle competenti autoritŕ di esperire una procedura d'accertamento facendo tutto ciň che di necessitŕ occorre per poter chiarire i fatti ed apprezzare in tal modo la reale situazione dei richiedenti (cfr. DTF 106 Ib 76 consid. 5a).b) La Commissione di ricorso ha nondimeno confermato la decisione negativa dell'autoritŕ distrettuale poiché le condizioni soggettive per l'applicazione dell'art. 4 cpv. 1 lett. b OAFTE non erano adempiute. A ragione, essa ha osservato infatti che le difficoltŕ finanziarie di cui i ricorrenti si prevalevano erano giŕ manifeste e si sarebbero potute ravvisare senza soverchie difficoltŕ giŕ durante il periodo di costruzione dell'immobile. Basti ricordare in questo contesto che il Tribunale federale ha sempre subordinato l'applicazione della clausola di rigore all'esistenza di un rapporto di causalitŕ fra la situazione di disagio dell'alienante e le circostanze nuove e imprevedibili sopravvenute dopo l'acquisto o la costruzione dell'immobile, e che tale esigenza figura ora esplicitamente nel testo dell'art. 8 cpv. 3 LAFE. Ciň significa in altre parole che l'autorizzazione di rigore dev'essere rifiutata se il richiedente si trovava giŕ in una situazione di incomodo al momento dell'acquisto o dell'edificazione del fondo o se le difficoltŕ subentrate in seguito dovevano o potevano essere ragionevolmente previste (DTF 107 Ib 181 consid. 4a, 186 consid. 6).Nel caso in esame non si puň negare che il ricorrente, al momento dell'acquisto del terreno e dell'approvazione del progetto, conseguisse un reddito professionale relativamente importante: cionondimeno, egli ha assunto il rischio di costruire una villa particolarmente lussuosa e costosa senza disporre dei fondi necessari e sapendo altresě di dover far fronte per parecchi anni ad impegni finanziari importanti, in un momento in cui s'era giŕ manifestata una certa compressione del mercato edilizio ticinese ed in cui egli poteva quindi paventare una sensibile diminuzione dei propri redditi. Come giustamente rilevato dall'autoritŕ cantonale, il ricorrente s'č imbarcato in pratica in un'operazione immobiliare di notevoli dimensioni quando risultava evidente - specie dal 1973 innanzi - che egli non avrebbe potuto fronteggiare i relativi oneri a lungo termine, "tanto piů che a quell'epoca erano giŕ avvertibili sintomi di stasi nell'edilizia, che non avrebbero dovuto sfuggire all'occhio attento BGE 111 Ib 176 S. 182di un professionista quotidianamente a contatto con questa realtŕ".Se ne deve concludere che l'autorizzazione di rigore doveva esser negata in casu per mancanza, quantomeno, dei requisiti soggettivi e che all'autoritŕ cantonale non si puň quindi rimproverare d'aver violato il diritto federale, d'aver abusato del suo potere di apprezzamento o di averlo eventualmente ecceduto (cfr. per un caso analogo, ancorché di proporzioni piů modeste, la sentenza 6 marzo 1981 in re Ufficio federale di giustizia, consid. 6 riassunto in DTF 107 Ib 186 e pubblicato nella RDAT 1982 n. 106, pagg. 244/45): il ricorso di diritto amministrativo si avvera pertanto infondato e dev'essere respinto giŕ per tal motivo.c) Stando cosě le cose, torna superfluo esaminare se i ricorrenti abbiano realmente compiuto numerosi ma vani tentativi per sanare o migliorare la loro situazione economica, senza vendere l'immobile ad una persona all'estero; si rilevi comunque che, a tal proposito, possono sussistere ragionevoli dubbi, ove si pensi che i ricorrenti hanno sě prodotto una lista di persone - residenti in Svizzera e all'estero - interessate all'acquisto dell'immobile, ma non hanno fornito nessuna indicazione sulle condizioni di vendita e segnatamente sul prezzo, che dev'essere adattato - nella misura del possibile - alla situazione del mercato svizzero (DTF 107 Ib 181; RDAT 1978 n. 97). Del pari, non occorre neppure vagliare se la villa dei ricorrenti non sia a priori inalienabile come residenza secondaria a persone all'estero, a causa dell'estensione della superficie abitabile netta, giusta gli art. 12a vOAFE, risp. 10 cpv. 2 OAFE in rel. con l'art. 12 lett. b LAFE (DTF 108 Ib 312 segg.; Rep. 1981, pagg. 49/50 consid. 3b).
Dispositiv
Per questi motivi,il Tribunale federale pronuncia:Il ricorso di diritto amministrativo č respinto.