Urteilskopf
111 Ib 294
54. Arręt de la IIe Cour de droit public du 13 décembre 1985 en la cause Gaon contre Autorité indépendante d'examen des plaintes en matičre de radio-télévision et Société Suisse de Radiodiffusion et de Télévision (recours de droit administratif)
Regeste
Bundesbeschluss über die unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen. 1. Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid der unabhängigen Beschwerdeinstanz sind nur legitimiert der Veranstalter der Sendung sowie wer nach Art. 14 lit. b Bundesbeschluss durch den Gegenstand der Sendung unmittelbar betroffen ist (Erw. 1). 2. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens stehen dem Beschwerdeführer vor der unabhängigen Beschwerdeinstanz aus Art. 4 BV fliessende oder andere vor Bundesgericht gewährleistete Parteirechte zu. Die vom Veranstalter eingereichten Akten, bei denen Inhalt und Quellen der Informationen des Veranstalters nicht in Frage stehen, hätten daher dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht werden müssen (Erw. 2).
Sachverhalt ab Seite 295
BGE 111 Ib 294 S. 295 Lors de l'émission "Téléjournal" diffusée le 23 mai 1984 ŕ 19 h 30, la Télévision suisse romande a fait état de rumeurs au sujet de la vente éventuelle de l'Hôtel Noga Hilton ŕ Genčve. Estimant que l'émission n'était pas objective et qu'elle le discréditait dans ses activités, Nessim Gaon a, par lettre du 8 juin 1984, saisi l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matičre de radio-télévision (ci-aprčs: l'Autorité de plainte) et lui a notamment demandé de constater la violation des art. 11 al. 1 et 13 al. 1 de la concession accordée par la Confédération ŕ la Société Suisse de Radiodiffusion et de Télévision.Par décision du 14 septembre 1984, l'Autorité de plainte a constaté que l'émission diffusée sur le canal romand le 23 mai 1984 n'avait pas violé la concession de la Société Suisse de Radiodiffusion.Nessim Gaon a formé auprčs du Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre cette décision.Le recourant se plaint de ne pas avoir eu connaissance des observations de la Société Suisse de Radiodiffusion et des pičces qu'elle a produites. Il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause ŕ l'Autorité de plainte, pour qu'il puisse prendre connaissance du dossier et se déterminer avant que l'Autorité de plainte ne rende une nouvelle décision. Subsidiairement, il demande ŕ avoir connaissance des observations et des pičces et ŕ pouvoir se déterminer dans le cadre de la procédure devant le Tribunal fédéral.Au fond, le recourant reprend les arguments présentés devant l'Autorité de plainte et conclut ŕ ce qu'il soit constaté, avec suite de frais et dépens, que l'émission viole les art. 11 al. 1 et 13 al. 1 de la concession.Le Tribunal fédéral est entré en matičre sur le recours et l'a admis pour violation du droit d'ętre entendu.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) L'arręté fédéral du 7 octobre 1983 sur l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matičre de radio-télévision (ci-aprčs: l'arręté fédéral; RS 784.45) est entré en vigueur le 1er février 1984. L'Autorité de plainte instituée par cet arręté est chargée de statuer sur les réclamations concernant des émissions de radio et de télévision transmises par des diffuseurs suisses (art. 1er), en examinant si ces émissions ont violé les dispositions BGE 111 Ib 294 S. 296de la concession relatives aux programmes (art. 17). L'Autorité de plainte doit donc uniquement constater si la concession a ou non été violée; elle n'est pas habilitée ŕ prendre des mesures en cas de violation de la concession, mais doit faire part de ses constatations au diffuseur et, si celui-ci ne remédie pas ŕ la situation, s'adresser au Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (art. 22); le Département reste d'ailleurs compétent pour contrôler si les émissions compromettent la sécurité, l'ordre constitutionnel ou les relations internationales de la Suisse (art. 2 al. 1); enfin, l'Autorité de plainte n'a pas ŕ se prononcer sur les litiges oů le droit d'accčs aux médias est en cause: dans un tel cas, la décision de refus du diffuseur est toujours susceptible d'ętre attaquée par la voie du recours administratif et, en derničre instance, par celle du recours de droit administratif (ATF 97 I 731).b) L'Autorité de plainte doit obligatoirement ętre saisie par une réclamation, dont le législateur a voulu conserver le caractčre de plainte populaire (voir aussi Message du Conseil fédéral du 8 juillet 1981 in FF 1981 III p. 113). Il a ainsi accordé la faculté de présenter une réclamation ŕ tout citoyen suisse ou ressortissant étranger titulaire d'un permis d'établissement ou de séjour, âgé de 18 ans révolus, lorsqu'il est appuyé par au moins 20 personnes remplissant les męmes conditions (art. 14 lettre a). En outre, un particulier a qualité pour agir seul, lorsqu'il peut prouver qu'il est personnellement concerné par l'objet de l'émission ou des émissions incriminées (art. 14 lettre b). Il en va de męme pour les autorités ou les associations (art. 14 lettre c).La différence entre la plainte populaire et la réclamation individuelle ne se limite cependant pas au fait que la premičre est collective et la deuxičme formée par un seul intéressé. Il résulte en effet clairement des débats parlementaires que le législateur a expressément refusé d'ouvrir la voie du recours de droit administratif contre la décision rejetant une plainte populaire (BO CE 1983 p. 217/218 et 497; BO CN 1983 p. 1094 ŕ 1096 et 1335). En revanche, il a voulu que les diffuseurs et les particuliers disposent d'armes égales et leur a donc ouvert la voie du recours de droit administratif (BO CE 1982 p. 467). Cette décision ne ressort pas directement du texte de l'arręté fédéral, mais des débats au Parlement, au cours desquels le texte allemand de l'art. 25 du projet du Conseil fédéral a été modifié, le terme "Verfügungen" ayant été remplacé par "Entscheide". La qualité pour recourir se détermine d'aprčs l'art. 103 lettre a OJ, c'est-ŕ-dire qu'elle BGE 111 Ib 294 S. 297appartient ŕ quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intéręt digne de protection ŕ ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Or, en ce qui concerne les décisions prises par l'Autorité de plainte, ces conditions ne sont remplies que par le diffuseur, d'une part, et l'auteur de la réclamation directement touché par l'émission, d'autre part (art. 14 lettres b et c); eux seuls sont donc habilités ŕ agir par la voie du recours de droit administratif.c) Avant l'entrée en vigueur de l'arręté, le Tribunal fédéral avait refusé d'entrer en matičre sur le recours de droit administratif d'un auditeur - qui reprochait ŕ une émission de radio d'ętre immorale - contre une décision de l'autorité de surveillance (ATF 104 Ib 239 ss); il avait alors estimé que la diffusion d'une émission de radio ne saurait ętre considérée comme une décision susceptible d'ętre attaquée par la voie du recours de droit administratif. Cette motivation n'est plus valable depuis l'entrée en vigueur de l'arręté fédéral, car les décisions de l'Autorité de plainte sont des décisions de constatation - positives ou négatives - qui, comme telles, peuvent faire l'objet d'un recours. L'issue de la procédure ne serait cependant pas modifiée pour l'auditeur qui contesterait aujourd'hui la moralité d'une émission: il n'aurait en effet pas qualité pour recourir, dans la mesure oů il ne possčde pas de liens étroits avec le contenu de l'émission, donc pas d'intéręt digne de protection ŕ l'annulation de la décision de l'autorité de surveillance.Au demeurant, l'interprétation de la qualité pour agir, telle qu'elle découle de l'art. 14 lettre b de l'arręté fédéral, n'est pas nouvelle. Le Tribunal fédéral a en effet déjŕ reconnu que, dans certains cas, des tiers possčdent un droit ŕ saisir l'autorité de surveillance et peuvent ensuite former un recours de droit administratif contre les décisions de cette autorité (voir ATF 98 Ib 53, au sujet de la surveillance des banques; ATF 107 II 385, au sujet de la surveillance des fondations).d) En l'espčce, le recourant a présenté une réclamation sur la base de l'art. 14 lettre b de l'arręté fédéral, qui lui reconnaissait une position de partie devant l'Autorité de plainte et lui donnait le droit d'obtenir une décision de constatation. Dčs lors que l'émission incriminée le touchait personnellement dans ses activités d'homme d'affaires, il possčde un intéręt spécial et direct, tel qu'il a été défini par la jurisprudence (ATF 111 Ib 63, ATF 110 Ib 101, 109 Ib 200), ŕ faire constater devant le Tribunal fédéral la violation de la concession par la Société Suisse de Radiodiffusion. Tant que BGE 111 Ib 294 S. 298cette violation n'a pas été admise, l'intéręt du recourant doit en outre ętre considéré comme actuel, indépendamment du fait que le sujet traité par l'émission n'a plus d'impact sur le public.Il en résulte que le recourant a un intéręt digne de protection, au sens de l'art. 103 lettre a OJ, pour agir par la voie du recours de droit administratif. Il y a lieu dčs lors d'entrer en matičre sur le présent recours, qui remplit par ailleurs les autres conditions de recevabilité des art. 97 ss OJ.
2. a) Le recourant reproche tout d'abord ŕ l'Autorité de plainte d'avoir violé son droit d'ętre entendu en ne lui communiquant pas la réponse de la Société Suisse de Radiodiffusion, ni les pičces déposées avec cette réponse. Du moment qu'il n'existait, en l'espčce, aucun motif d'intéręt public permettant de justifier cette absence de communication, l'Autorité de plainte aurait violé les art. 4 Cst. et 29 PA.De son côté, la Société Suisse de Radiodiffusion relčve que le rôle de l'Autorité de plainte consiste uniquement ŕ examiner "si une ou plusieurs émissions ont violé les dispositions de la concession relatives aux programmes" (art. 17 de l'arręté fédéral). Compte tenu de cette finalité, les exigences formulées par le recourant donneraient ŕ la procédure un caractčre que le législateur n'a pas voulu et mettraient en cause la protection de ses sources.b) L'arręté fédéral a pour but de régler la procédure de dénonciation qui, jusqu'ici, n'était pas assujettie ŕ des exigences formelles (voir Message du Conseil fédéral du 8 juillet 1981, FF 1981 III p. 116). Le législateur a voulu clarifier la situation en adoptant l'art. 3 lettre ebis PA, lequel prévoit expressément que la procédure devant l'Autorité de plainte n'est pas régie par la loi fédérale sur la procédure administrative (art. 26 de l'arręté fédéral). Dans sa réponse au présent recours, l'Autorité de plainte constate dčs lors ŕ juste titre que le plaignant ne peut se prévaloir des droits conférés aux parties par les art. 26 ŕ 29 PA. Toutefois, selon le principe de l'unité de la procédure, la position de partie que le recourant a devant le Tribunal fédéral lorsqu'il agit par la voie du recours de droit administratif, n'est pas sans influence sur ses droits de partie devant l'autorité inférieure (ATF 108 Ib 250, ATF 104 Ib 248, ATF 103 Ib 147). Ainsi, celui qui a qualité pour interjeter un recours de droit administratif peut en principe invoquer devant l'Autorité de plainte les droits découlant directement de l'art. 4 Cst. ou d'autres droits de procédure qui lui sont reconnus devant le Tribunal fédéral.BGE 111 Ib 294 S. 299 En l'espčce, il est constant que le recourant n'a pas eu connaissance de la réponse de la Société Suisse de Radiodiffusion, ni des pičces produites ŕ l'appui de cette réponse, bien que l'Autorité de plainte les ait considérées comme des éléments essentiels pour la solution du litige. Or, le droit de prendre connaissance de la réponse de l'autorité intimée correspond ŕ un droit qui est généralement reconnu au recourant devant le Tribunal fédéral. La protection du droit d'ętre entendu, telle qu'elle découle de l'art. 4 Cst., exige aussi que le plaignant ait connaissance de l'essentiel de l'argumentation présentée par le diffuseur et ait la possibilité de s'expliquer ŕ son sujet. Lui refuser cette faculté pourrait, suivant les circonstances, rendre illusoire le droit de plainte que le législateur a voulu lui accorder ou, ŕ tout le moins, diminuer considérablement ses chances de succčs devant l'Autorité de plainte. Enfin, on ne saurait déduire de l'omission du recourant de réclamer la communication du dossier, qu'il avait renoncé ŕ s'expliquer (ATF 101 Ia 313).c) La Société Suisse de Radiodiffusion insiste particuličrement sur le fait que la communication des pičces produites devant l'Autorité de plainte serait contraire ŕ l'art 20 al. 3 de l'arręté fédéral. Cette disposition se borne ŕ renvoyer ŕ l'art. 16 PA, qui permet aux rédacteurs, collaborateurs et responsables des programmes de refuser leur témoignage sur le contenu et les sources de leurs informations. L'art. 16 PA ne peut pas ętre invoqué pour refuser de produire les documents et les observations figurant déjŕ au dossier, qui ne mettent nullement en cause le contenu et les sources d'information de la Société Suisse de Radiodiffusion.d) Dans ces conditions, l'Autorité de plainte a commis une violation du droit d'ętre entendu, prohibée par l'art. 4 Cst., en ne communiquant pas le dossier au recourant.Le recours doit donc ętre admis et la décision attaquée annulée, sans qu'il soit nécessaire de se demander si le déni de justice formel constaté a joué un rôle décisif (ATF 109 Ia 5). Il y a lieu dčs lors de renvoyer la cause ŕ l'Autorité de plainte afin que le recourant puisse avoir connaissance de la réponse de la Société Suisse de Radiodiffusion, ainsi que des pičces qui l'accompagnaient, et se détermine ŕ leur propos avant que cette autorité rende une nouvelle décision.