Urteilskopf
111 V 65
17. Arręt du 4 avril 1985 dans la cause Moutia contre Caisse cantonale genevoise de compensation et Commission cantonale genevoise de recours en matičre d'AVS
Regeste
Art. 1 Abs. 2 lit. b AHVG, Art. 3 AHVV. Zeitpunkt, ab welchem die Befreiung von der Unterstellung unter die AHV ihre Wirkungen entfaltet (Bestätigung und Präzisierung der Rechtsprechung). Reicht der Versicherte das Gesuch innert drei Monaten seit seiner Aufnahme in die ausländische staatliche Alters- und Hinterlassenenversicherung ein, so erfolgt die Befreiung rückwirkend auf diesen Zeitpunkt (Erw. 2). Art. 4 BV: Schutz des guten Glaubens. Anspruch auf den Schutz des guten Glaubens hat ein Versicherter, der irregeführt wurde durch ein von der Verwaltung herausgegebenes Merkblatt, das ihm sein Arbeitgeber überreicht hatte und dessen Inhalt in dem Umfang überholt war, als es sich von einer neuen Verwaltungspraxis unterschied (Erw. 4).
Sachverhalt ab Seite 66
BGE 111 V 65 S. 66
A.- Catherine Moutia, de nationalité suisse, est fonctionnaire de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ŕ Genčve depuis le 1er octobre 1981. Elle est affiliée, ŕ partir de cette date également, ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies. Par lettre du 15 juillet 1982, la Caisse cantonale genevoise de compensation l'a invitée ŕ régulariser sa situation ŕ l'égard des assurances sociales suisses, tout en l'informant de la possibilité de solliciter son exemption de l'assurance obligatoire; aussi lui a-t-elle demandé de retourner dans les dix jours un questionnaire, son certificat AVS, ainsi que, le cas échéant, une formule de requęte d'exemption de l'assurance, accompagnée de l'attestation adéquate de la caisse des pensions. Le 18 juillet 1982, Catherine Moutia a rempli et renvoyé ŕ la caisse de compensation la requęte d'exemption, dont le texte préimprimé était libellé comme il suit:"Je soussigné(e), fonctionnaire de ... affilié(e) ŕ la Caisse des pensions de cette institution internationale depuis le ... demande ŕ ętre exempté(e) dčs cette date."Par décision du 21 octobre 1982, la Caisse cantonale genevoise de compensation a exempté l'intéressée de l'assujettissement ŕ l'assurance obligatoire avec effet au 1er aoűt 1982. Elle lui a signalé, par ailleurs, qu'elle devrait s'acquitter, en conséquence, des cotisations pour la période du 1er octobre 1981 au 31 juillet 1982.
B.- Par jugement du 10 décembre 1982, la Commission cantonale genevoise de recours en matičre d'AVS a rejeté le recours formé par Catherine Moutia contre la décision précitée.
C.- Catherine Moutia interjette recours de droit administratif contre ce jugement en concluant ŕ ce que son exemption de l'assujettissement ŕ l'assurance obligatoire prenne effet le 1er octobre 1981, date correspondant ŕ son engagement par l'OMS et ŕ son affiliation ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies.L'intimée conclut au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales.
D.- La caisse intimée, invitée par la Cour de céans, dans le cadre d'un complément d'instruction, ŕ lui fournir certaines précisions sur la procédure suivie ŕ l'égard des personnes qui demandent ŕ ętre exemptées de l'AVS, a répondu aux questions posées par lettre du 27 janvier 1984, sur le contenu de laquelle la recourante s'est déterminée dans une écriture du 24 mars 1984, dont l'intimée a pu prendre connaissance.BGE 111 V 65 S. 67 Le tribunal a obtenu, en outre, du Département fédéral des affaires étrangčres des renseignements sur les fonctions de la Mission permanente de la Suisse prčs les organisations internationales ŕ Genčve, en ce qui concerne les rapports entre lesdites organisations et l'administration de l'AVS.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen limité, v. ATF 104 V 6 consid. 1.)
2. a) Selon l'art. 1er al. 2 let. b LAVS, les personnes affiliées ŕ une institution officielle étrangčre d'assurance-vieillesse et survivants ne sont pas assujetties ŕ l'AVS suisse si cette double assurance entraîne pour elles un cumul de charges trop lourdes. Elles sont exemptées de l'assurance obligatoire par la caisse de compensation compétente, sur présentation d'une requęte (art. 3 RAVS). Les institutions de prévoyance de l'Organisation des Nations Unies font partie des "institutions officielles étrangčres" au sens des dispositions précitées (art. 4 en corrélation avec l'art. 1er let. e RAVS).b) D'aprčs la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, l'exemption pour cause de cumul de charges trop lourdes a un caractčre facultatif. Elle est subordonnée ŕ une demande de l'assuré, et produit ses effets depuis le dépôt de la demande, sous réserve de solution contraire prévue par une convention de sécurité sociale, et de certains cas particuliers dans lesquels il est concevable de concéder des aménagements, par exemple lors d'un premier assujettissement sans paiement de cotisations jusqu'au moment du dépôt de la demande, ou lors d'une affiliation rétroactive ŕ l'assurance obligatoire étrangčre (ATF 98 V 183; RCC 1982 p. 173 consid. 2).Pendant de nombreuses années, la pratique de la Caisse cantonale genevoise de compensation a cependant consisté ŕ accorder aux assurés concernés un "délai de grâce" d'un an, durant lequel ils pouvaient demander leur exemption de l'assurance obligatoire avec effet rétroactif ŕ la date de leur admission ŕ la caisse des pensions de l'ONU, ce qui explique le libellé de la formule (requęte d'exemption) remise, notamment, ŕ la recourante. Cette pratique, bien que critiquable au regard des principes rappelés ci-dessus, a été tolérée par la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (RCC 1982 p. 173 consid. 2 précité). Or, il résulte du dossier - et en particulier des BGE 111 V 65 S. 68explications fournies, ŕ la demande de la Cour de céans, par la caisse intimée - qu'ŕ la suite d'un réexamen, en 1981, de la procédure qu'elle suivait en la matičre, la Caisse cantonale genevoise de compensation a été amenée ŕ renoncer ŕ ladite pratique, qu'elle a jugée, avec raison, peu conforme au droit, pour n'accorder ŕ l'avenir, dans tous les cas, l'exemption qu'avec effet dčs le mois suivant le dépôt de la demande. Cette modification a créé, temporairement, un état de confusion administrative. En effet, les directives existantes de la Caisse cantonale genevoise de compensation en la matičre - en particulier le "Mémento ŕ l'intention des ressortissants suisses, membres du personnel des organisations intergouvernementales dont le sičge est ŕ Genčve", publié en septembre 1975 - ainsi que les requętes d'exemption imprimées, habituellement distribuées par la caisse aux assurés, ont été adaptées ŕ cette nouvelle pratique aprčs coup seulement, de sorte que le cercle des employeurs et des assurés concernés (soit notamment l'ONU, les institutions internationales qui en dépendent, ainsi que leur personnel de nationalité suisse) n'en a été informé qu'avec plusieurs mois de retard. A cela s'ajoute le fait que les délais dans lesquels la caisse intimée traite les cas des assurés qui lui sont annoncés périodiquement, semble-t-il, par lesdits employeurs, aux fins d'ętre invités ŕ s'affilier ou ŕ demander l'exemption de l'assurance obligatoire, sont parfois trčs longs. Aussi n'est-il pas exclu que cette situation ait provoqué une insécurité juridique pouvant conduire, selon les circonstances du cas concret et ŕ des conditions déterminées relatives ŕ la protection de la bonne foi, ŕ excuser le fait que certains assurés ont tardé ŕ présenter leur requęte d'exemption.c) Si cette modification de la pratique administrative était en soi pleinement justifiée, le principe selon lequel l'exemption de l'affiliation ŕ l'assurance obligatoire ne peut ętre accordée, sauf exceptions, qu'avec effet dčs le mois suivant la présentation de la requęte s'avčre toutefois trop rigoureux. Il convient, en effet, de donner aux assurés la possibilité d'examiner, au besoin en s'adressant ŕ la caisse de compensation compétente, leur statut ŕ l'égard de l'AVS, et de régler la question de leur exemption éventuelle de l'assurance, dans un délai raisonnable ŕ compter de leur affiliation ŕ l'institution étrangčre d'assurance-vieillesse et survivants, sans que - en cas d'exemption - une affiliation ŕ l'assurance obligatoire suisse intervienne pour cette brčve période. Aussi, l'Office fédéral des assurances sociales a-t-il relevé qu'un tel BGE 111 V 65 S. 69délai s'imposait pour des raisons pratiques. Dans l'édition la plus récente de sa circulaire sur l'assujettissement ŕ l'assurance (CAA), entrée en vigueur le 1er janvier 1985, il a posé la rčgle que l'exemption, si elle vaut en principe pour l'avenir et prend effet le premier jour du mois suivant le dépôt de la requęte, a un effet rétroactif notamment (en plus des cas particuliers mentionnés par les arręts cités au consid. 2b ci-dessus) lorsque l'assuré requiert son exemption dans les trois mois qui suivent son adhésion ŕ la caisse de pension d'une organisation internationale (ch. marg. 112 de ladite circulaire). Cette directive de l'autorité fédérale de surveillance concrétise et complčte de maničre pertinente les exemples cités par la jurisprudence, dans lesquels l'effet rétroactif de la demande d'exemption a été considéré comme admissible ou souhaitable. En outre, un délai de trois mois peut ętre qualifié d'adéquat, de sorte que la Cour de céans n'a pas de motifs de s'écarter de l'appréciation de l'Office fédéral, et qu'il y a lieu de s'en tenir ŕ cette solution. En l'espčce, celle-ci n'est toutefois pas de nature ŕ influer sur le sort de la cause, la demande d'exemption de l'assujettissement ŕ l'AVS ayant été présentée bien aprčs l'expiration de ce délai.
3. Catherine Moutia a cotisé ŕ l'AVS antérieurement ŕ son engagement par l'Organisation mondiale de la santé, le 1er octobre 1981, de sorte que son affiliation ŕ l'AVS dčs cette date ne constitue pas un premier assujettissement au sens de la jurisprudence (consid. 2b ci-dessus). En outre, elle n'a pas adhéré ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies avec effet rétroactif. Il est vrai que la recourante a déclaré en premičre instance que, ayant été dans le passé employée par l'OMS, elle devait racheter sept années de cotisations ŕ ladite caisse des pensions. Mais il ne s'agit pas lŕ d'une affiliation obligatoire ŕ l'assurance étrangčre puisque, en pareille situation, c'est volontairement que l'intéressé verse une prime de rachat unique ou, comme dans le cas de la recourante, des primes mensuelles pour une période antérieure. Il s'ensuit qu'aucune des conditions auxquelles la jurisprudence subordonne l'exemption de l'AVS avec effet rétroactif n'est remplie en l'espčce, l'hypothčse d'une solution particuličre prévue par une convention de sécurité sociale étant, par ailleurs, exclue.
4. a) La recourante allčgue que, lors de son engagement par l'Organisation mondiale de la santé, elle s'est conformée strictement aux indications figurant au verso de son certificat AVS, BGE 111 V 65 S. 70selon lesquelles celui-ci doit ętre remis sans retard au nouvel employeur lors d'un changement de place. Elle déclare qu'ŕ cette occasion, son employeur lui avait fait savoir que l'OMS n'était pas soumise aux obligations habituelles des employeurs en matičre d'assurances sociales, que ses fonctionnaires suisses pouvaient bénéficier d'une exemption de l'AVS en raison de leur affiliation ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies, et que toutes démarches nécessaires auprčs de l'administration de l'AVS seraient effectuées par l'organisation internationale. La recourante croit savoir que la Mission permanente de la Suisse prčs les organisations internationales ŕ Genčve a été informée par l'employeur de son engagement en qualité de fonctionnaire international en date du 27 octobre 1981, et s'étonne du fait que la caisse de compensation a examiné son cas au mois de juillet 1982 seulement. Elle fait valoir, enfin, qu'il résulte aussi bien du "Mémento ŕ l'intention des ressortissants suisses, membres du personnel des organisations intergouvernementales dont le sičge est ŕ Genčve", sur lequel s'était fondé son employeur, que de la formule de requęte d'exemption de l'AVS qui lui avait été transmise par la caisse de compensation, qu'elle devait ętre exemptée de l'assurance avec effet au jour de son affiliation ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies si la demande y relative était présentée dans l'année suivant cette date, ce qui a été son cas.b) Il n'est certes pas décisif, en soi, que la caisse de compensation ne soit intervenue auprčs de l'assurée qu'au mois de juillet 1982, bien que cette derničre eűt remis son certificat AVS ŕ l'employeur lors de son entrée en fonction et que la Mission permanente de la Suisse prčs les organisations internationales eűt été informée de son engagement par l'OMS le 27 octobre 1981 déjŕ. En effet, l'Organisation des Nations Unies et les institutions internationales qui en dépendent n'exercent pas, ŕ l'égard de leur personnel suisse, un véritable pouvoir de représentation des organes de l'AVS, męme si elles leur apportent leur collaboration volontaire dans la mesure de leurs possibilités apparemment restreintes; aussi n'assument-elles pas d'obligations légales en matičre de cotisations AVS (art. 12 al. 3 LAVS, art. 33 let. d RAVS). Il en va de męme de la Mission permanente de la Suisse prčs les organisations internationales ŕ Genčve, laquelle n'exerce pas - selon les renseignements donnés par le Département fédéral des affaires étrangčres, Direction des organisations internationales - de BGE 111 V 65 S. 71fonctions précises en ce qui concerne les rapports entre le personnel des organisations internationales, d'une part, et l'administration de l'assurance-vieillesse et survivants, ou d'autres assurances sociales suisses, d'autre part.En outre, on ne saurait déduire de l'obligation légale des caisses de compensation cantonales de veiller, conformément ŕ l'art. 63 al. 2 LAVS, ŕ l'affiliation de toutes les personnes tenues de payer des cotisations, un droit des assurés en situation de demander leur exemption de l'assurance obligatoire d'ętre invités personnellement, et dans les meilleurs délais, par la caisse dont ils dépendent en principe, ŕ présenter une requęte d'exemption. Il s'ensuit que le retard avec lequel la Caisse cantonale genevoise de compensation s'est préoccupée du cas de la recourante - ŕ supposer qu'il lui soit imputable - n'est pas déterminant en ce qui concerne l'effet rétroactif éventuel de cette exemption.c) Cependant, il s'agit d'examiner si la recourante peut invoquer, en l'occurrence, le droit ŕ la protection de sa bonne foi, ce qui justifierait que l'on s'écarte exceptionnellement, en sa faveur, de la solution commandée par les rčgles légales et jurisprudentielles exposées plus haut.Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci ŕ consentir ŕ un administré un avantage contraire ŕ la loi, si les conditions suivantes sont réunies:1. que l'autorité soit intervenue dans une situation concrčte ŕ l'égard de personnes déterminées;2. qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence;3. que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu;4. qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;5. que la loi n'ait pas changé depuis le moment oů le renseignement a été donné (ATF 110 V 155 consid. 4b, ATF 109 V 55 consid. 3a, ainsi que les références; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 388 ss).Lorsque la recourante s'est adressée ŕ son employeur pour régler les problčmes liés ŕ son assujettissement ŕ l'AVS, elle a reçu de l'OMS des renseignements tirés de la documentation éditée et distribuée par la caisse intimée en 1975, lesquels étaient inexacts dans la mesure oů la pratique de la Caisse cantonale genevoise de compensation en matičre d'exemption de l'assurance obligatoire BGE 111 V 65 S. 72avec effet rétroactif ne correspondait plus ŕ ces instructions écrites. Il résulte, en effet, du dossier que les nouvelles directives administratives de la caisse de compensation, conformes ŕ cette pratique modifiée, sont parvenues aux organisations internationales établies ŕ Genčve au mois de mai 1983 seulement. Or, l'intimée a exposé, en procédure fédérale, que, "lorsqu'une organisation internationale intergouvernementale engage un fonctionnaire de nationalité suisse - ou lorsqu'un fonctionnaire devient suisse par naturalisation ou par mariage - le service du personnel de l'organisation doit, en principe, remettre ŕ son collaborateur un formulaire d'affiliation et une requęte d'exemption; ces services administratifs, qui travaillent depuis de longues années avec la Caisse cantonale genevoise de compensation, connaissent la procédure et disposent d'une réserve de documents". Elle considčre donc les organisations internationales établies ŕ Genčve, pratiquement, comme des organes intermédiaires chargés de transmettre ŕ leurs fonctionnaires suisses ses directives administratives et les renseignements nécessaires sur le statut de ces derniers ŕ l'égard de l'AVS, et leur faculté de demander l'exemption de l'assurance obligatoire. Il s'ensuit que les renseignements erronés concrets communiqués ŕ la recourante par l'OMS, dans le cadre des compétences que l'intimée reconnaît ŕ cette organisation, sont opposables ŕ la caisse de compensation, qui en est responsable, au męme titre que ceux qu'elle donnerait elle-męme, directement, ŕ l'un de ses assurés.En outre, force est d'admettre que la recourante n'avait aucune raison de douter de l'exactitude ou de la pertinence des indications obtenues, dont elle pouvait déduire que les démarches de son employeur conduiraient ŕ son exemption de l'AVS ŕ la date de son affiliation ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies. De fait, tel aurait dű ętre le cas, puisque sa demande d'exemption a été présentée dans le délai d'une année prévu par les anciennes directives de la caisse intimée. Il est également certain que la recourante aurait procédé sans attendre au dépôt de sa demande si elle avait su que l'effet de l'exemption ne serait pas rétroactif; elle a donc omis d'effectuer un acte qu'elle n'est plus en mesure d'accomplir sans subir de préjudice (ATF 110 V 156). Enfin, il est constant que les dispositions légales applicables n'ont pas subi de modifications durant la période déterminante.Les conditions précitées du droit ŕ la protection de la bonne foi de l'assurée sont dčs lors remplies en l'espčce. Quant ŕ la rčgle BGE 111 V 65 S. 73supplémentaire posée par le Tribunal fédéral des assurances, selon laquelle la protection de la bonne foi doit céder le pas, le cas échéant, ŕ une réglementation spéciale résultant impérativement et directement de la loi (ATF 110 V 156 consid. 4c), il convient de rappeler que la question de l'effet rétroactif de l'exemption de l'AVS au sens de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS ne fait l'objet d'aucune disposition légale et que l'art. 39 RAVS, relatif au paiement de cotisations arriérées, ne constitue - en tant que disposition d'une ordonnance du Conseil fédéral - pas une telle réglementation spéciale (ATF 106 V 144).
5. La recourante doit dčs lors ętre mise au bénéfice de l'exemption de l'assujettissement ŕ l'AVS ŕ partir du 1er octobre 1981, date de son affiliation ŕ la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies...
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:Le recours est admis et le jugement de la Commission cantonale genevoise de recours en matičre d'AVS, du 10 décembre 1982, est annulé. La décision de la Caisse cantonale genevoise de compensation, du 21 octobre 1982, est réformée en ce sens que Catherine Moutia est exemptée de l'assujettissement ŕ l'AVS avec effet au 1er octobre 1981.