Urteilskopf
115 Ia 207
38. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit public du 27 octobre 1989 dans la cause Emile Vittoz c. Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Regeste
Art. 45 BV; Wohnsitzpflicht der Beamten. Die Wohnsitzpflicht der Beamten verstösst nicht gegen Art. 8 EMRK (E. 2b). Die vom Gesetzgeber getroffene Regelung der Wohnsitzpflicht der Angehörigen des Lehrkörpers des Kantons Waadt beruht auf einem genügenden öffentlichen Interesse (E. 3b). Sie verletzt auch nicht das Verhältnismässigkeitsprinzip, wenn, wie im vorliegenden Fall, die privaten Interessen offensichtlich nicht für eine Ausnahme genügen (E. 3c).
Sachverhalt ab Seite 207
BGE 115 Ia 207 S. 207 Emile Vittoz a été nommé, le 1er juillet 1977, maître secondaire aux établissements primaires et secondaires de Bex. En raison de BGE 115 Ia 207 S. 208ses attaches familiales, sociales et politiques avec la commune de Préverenges, il a obtenu, malgré l'opposition de la Municipalité de Bex, une dérogation ŕ l'obligation de domicile et a été autorisé ŕ s'établir sur le territoire de la commune de Préverenges, Il a cependant pris un appartement ŕ Bex, oů il résidait en semaine.Par acte notarié du 11 juillet 1986, Emile Vittoz et son amie Catherine Dayer ont acquis en propriété commune une villa en construction, sise sur la commune de Noville, que le vendeur s'obligeait ŕ achever le 31 juillet 1986 au plus tard.Le 30 novembre 1987, Emile Vittoz a informé la Municipalité de Bex que son domicile légal restait ŕ Préverenges, mais que durant la semaine, il résidait désormais ŕ Noville - oů il avait acquis une villa - en lieu et place de Bex comme précédemment. Il précisait cependant qu'en raison de ses nouvelles charges financičres, il envisageait de se séparer de son appartement de Préverenges. A l'invitation de la Municipalité, il a ensuite adressé une demande de dérogation au chef du Département de l'instruction publique et des cultes.Par décision du 18 février 1988, le Service de l'enseignement secondaire, se fondant sur le préavis négatif de la Municipalité de Bex, a rejeté la demande de dérogation et invité Emile Vittoz ŕ prendre domicile dans l'arrondissement de Bex jusqu'au 31 juillet 1988, ŕ défaut de quoi il serait considéré comme démissionnaire. Le recours formé contre cette décision auprčs du chef du Département de l'instruction publique et des cultes a été rejeté par prononcé du 27 juin 1988.Emile Vittoz s'est adressé ensuite au Conseil d'Etat du canton de Vaud qui, par décision du 8 février 1989, a rejeté le recours et confirmé le prononcé du chef du Département de l'instruction publique et des cultes. L'autorité de recours a retenu en bref que l'intéressé ne remplissait aucune des conditions permettant d'obtenir une dérogation ŕ l'obligation de domicile des membres du corps enseignant et qu'il ne pouvait pas non plus se prévaloir de sa bonne foi.Emile Vittoz a formé un recours de droit public contre cette décision et a conclu ŕ son annulation, sous suite de frais et dépens. Invoquant les art. 45 Cst. et 8 CEDH, il prétendait que la restriction au libre établissement des enseignants n'était pas justifiée par un intéręt public suffisant et qu'elle constituait, dans son cas, une exigence manifestement disproportionnée.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours. BGE 115 Ia 207 S. 209
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'obligation de domicile des membres du corps enseignant vaudois est fixée dans la loi scolaire du 12 juin 1984, entrée en vigueur le 1er aoűt 1986. L'art. 78 de cette loi est ainsi libellé:"Dans la mesure du possible, les membres du corps enseignant doivent prendre domicile dans le groupement ou l'arrondissement oů ils sont en fonction.Des dérogations peuvent ętre autorisées par le Département, sur préavis de la Municipalité.Le maître qui est mis en demeure de satisfaire ŕ cette obligation dans un délai raisonnable et qui n'y donne pas suite est réputé démissionnaire."b) Le recourant entend tout d'abord contester la constitutionnalité de la base légale de cette disposition en se fondant sur l'art. 8 CEDH qui garantit aux personnes physiques le respect de leur domicile, sous réserve des ingérences étatiques prévues par une loi et constituant "une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire ŕ la sécurité publique, au bien-ętre économique du pays, ŕ la défense de l'ordre et ŕ la prévention des infractions pénales, ŕ la protection de la santé ou de la morale, ou ŕ la protection des droits et liberté d'autrui".Dans son arręt Hasler du 5 octobre 1977 (ATF 103 Ia 455 et ss), le Tribunal fédéral a toutefois déjŕ constaté que l'art. 8 CEDH ne visait qu'ŕ assurer la protection du domicile contre les interventions illégales des pouvoirs publics. Or, comme l'obligation de résidence du fonctionnaire ne porte manifestement pas atteinte ŕ l'intégrité de son habitation et ne viole pas son droit au respect de sa vie privée et familiale, on ne peut tirer aucun droit de l'art. 8 CEDH qui s'opposerait ŕ cette obligation (consid. 4b, p. 458).La validité de la restriction imposée par l'art. 78 de la loi scolaire vaudoise ne saurait ainsi ętre mise en doute sous l'angle de l'art. 8 CEDH, de sorte que le grief du recourant tiré de cette disposition doit ętre rejeté.c) Il reste dčs lors ŕ examiner les moyens du recourant fondés sur une violation de l'art. 45 Cst., étant précisé qu'en l'espčce, le grief d'arbitraire dans l'application du droit cantonal qu'il soulčve, n'a pas de portée propre.
3. a) L'art. 45 Cst. autorise tout citoyen suisse ŕ s'établir en un lieu quelconque du pays. Toutefois, ŕ l'exemple des autres droits fondamentaux, la liberté d'établissement peut ętre limitée par des restrictions fondées sur une base légale suffisante, si elles BGE 115 Ia 207 S. 210répondent ŕ un intéręt public et respectent le principe de la proportionnalité. Ces exigences s'appliquent aussi au rapport de dépendance spécial, notamment en matičre de statut des fonctionnaires (ATF 111 Ia 216 consid. 2a, ATF 108 Ia 249 consid. 1, ATF 106 Ia 29 consid. 2, ATF 103 Ia 456 consid. 4a).Du point de vue de l'art. 45 Cst., le recourant ne met pas en cause l'existence d'une base légale valable, mais soutient qu'au vu de l'évolution des relations entre maîtres et élčves, ainsi que du systčme des circonscriptions scolaires, l'obligation de domicile du corps enseignant vaudois ne repose pas sur un intéręt public suffisant et institue une exigence disproportionnée.b) La jurisprudence admet que l'intéręt public ŕ l'obligation de résidence d'un fonctionnaire n'existe pas uniquement lorsque la nature du service l'exige et qu'il y a lieu de tenir compte des liens qui peuvent se créer entre le fonctionnaire et la population, liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de la collectivité de l'employeur de droit public (ATF 111 Ia 217 consid. 3b et les arręts cités).S'agissant des fonctionnaires de l'enseignement, l'intéręt public doit, en principe, ętre reconnu: non seulement le maître exerce un certain pouvoir, mais encore il influence de façon importante, par son activité pédagogique générale, la compréhension de la culture et de la tradition de ses élčves; il doit ainsi se familiariser avec la façon de penser de la population et aussi s'efforcer de participer ŕ la vie politique de la communauté (ATF 108 Ia 251).En l'espčce, l'obligation de domicile des membres du corps enseignant vaudois avait été longuement débattue au Grand Conseil, oů les partisans de son maintien dans la loi l'avaient finalement emporté par 85 voix contre 74 (voir Bulletin du Grand Conseil vaudois, session ordinaire printemps 1984, No 1a, pp. 886 et ss, en abrégé: BGC). Męme si les députés admettaient alors que le rôle des maîtres dans la communauté oů ils enseignent avait passablement évolué, la majorité a considéré que l'exercice de cette profession impliquait d'avoir une certaine connaissance du milieu familial et social d'oů provenaient les élčves. Le législateur a donc estimé que, d'une maničre générale, la présence des maîtres dans le lieu oů ils sont en fonction était bénéfique et n'était pas justifiée, en priorité, pour des raisons fiscales. L'art. 78 de la loi scolaire tient compte toutefois des situations nouvelles qui peuvent se présenter, en particulier de la pénurie de logements dans la région du bassin lémanique, et fixe l'obligation de domicile avec une certaine BGE 115 Ia 207 S. 211souplesse, conformément ŕ l'organisation scolaire en groupements pour les degrés primaires et en arrondissements pour le secondaire (BGC précité p. 899).Les critčres retenus par le législateur cantonal en édictant l'art. 78 de la loi scolaire correspondent ainsi ŕ la jurisprudence du Tribunal fédéral qui, dans le cas des membres du corps enseignant, reconnaît l'existence d'un intéręt public suffisant pour leur imposer l'obligation d'avoir leur domicile sur le territoire de la collectivité qui les emploie (ATF 108 Ia 251). On ne saurait en effet suivre le recourant lorsqu'il prétend que l'intégration du maître ŕ la communauté est devenue tout ŕ fait illusoire dans le systčme scolaire actuel. Il reste dčs lors ŕ examiner si les intéręts privés qu'il fait valoir l'emportent en l'espčce sur l'intéręt public que représente l'obligation relative au domicile.c) Le respect du principe de la proportionnalité exige que le droit cantonal autorise des dérogations ŕ l'obligation générale de résidence et que l'autorité chargée de l'appliquer procčde, dans chaque cas, ŕ une pesée des intéręts publics et privés opposés (ATF 111 Ia 218 /219). A cet égard, le fonctionnaire ne peut faire valoir que des motifs sérieux et importants (ATF 103 Ia 459 consid. 6a; arręts non publiés du 27 mars 1987 dans la cause Hegetschweiler, consid. 3c, et du 5 février 1988 dans la cause Tardin, consid. 4a).La pratique vaudoise en matičre de dérogations accordées sur la base de l'art. 78 al. 2 de la loi scolaire repose sur des critčres objectifs, conformes ŕ cette jurisprudence. Le fait que l'enseignant habite un logement dont il est propriétaire peut, en particulier, constituer un motif de dérogation, si l'acquisition est antérieure ŕ l'acte de nomination ou a lieu par voie successorale. Ces conditions ne sont toutefois pas remplies en l'espčce, dans la mesure oů le recourant soutient uniquement qu'il désirait habiter prčs du lac et qu'il a eu l'occasion d'acquérir une villa ŕ un prix avantageux ŕ Noville. Il n'a ainsi aucun lien personnel avec cette commune, de sorte que sa nouvelle situation n'est pas comparable avec celle qui lui avait permis d'obtenir une dérogation pour ętre domicilié ŕ Préverenges, oů il avait gardé des attaches familiales et sociales, tout en résidant ŕ Bex pendant la semaine. Le recourant n'insiste d'ailleurs pas non plus sur les intéręts que pourrait avoir son amie dans la commune de Noville et ne précise męme pas l'endroit oů cette amie travaille. Il ressort, au demeurant, de l'acte notarié du 11 juillet 1986 que celle-ci était auparavant domiciliée ŕ Bex, ŕ la BGE 115 Ia 207 S. 212męme adresse que le recourant. Enfin, il n'est pas prétendu que la situation du marché immobilier soit moins favorable dans la commune de Bex que dans celle de Noville.Au vu de cet examen, les intéręts privés du recourant ŕ ętre domicilié en dehors de l'arrondissement scolaire n'apparaissent pas déterminants par rapport ŕ l'intéręt public en jeu. Le Conseil d'Etat pouvait dčs lors, sans violer le principe de la proportionnalité, retenir que les motifs invoqués par le recourant pour obtenir une dérogation étaient de pure convenance personnelle et, partant, qu'ils ne suffisaient pas pour obtenir une dérogation.d) Le recours doit donc ętre rejeté en tant qu'il porte sur une violation de l'art. 45 Cst.