Urteilskopf
116 V 86
16. Arręt du 5 avril 1990 dans la cause D. contre Caisse cantonale valaisanne de compensation et Tribunal cantonal valaisan des assurances
Regeste
Art. 17 und Art. 22 Abs. 1 IVG, Art. 18 und Art. 72 IVV: Abgrenzung zwischen Abklärungsmassnahme und Umschulung, bei welcher Anspruch auf ein Taggeld für die Wartezeit besteht. In casu "Probe- und Beobachtungsaufenthalt" im Hinblick auf dessen Dauer und die Art der ausgeübten Tätigkeiten als Umschulung betrachtet (Erw. 3). Art. 22 Abs. 1 und Art. 29 IVG, Art. 18 und Art. 28 Abs. 1 IVV: Rente oder Taggeld für die Wartezeit. - Ist der Rentenanspruch entstanden, bevor die Wartezeit zu laufen begonnen hat, so hat der Versicherte keinen Anspruch auf ein Taggeld für die Wartezeit, weil er als "Rentenbezüger" im Sinne von Art. 18 Abs. 3 IVV zu betrachten ist. Dabei muss die Rente ohne Verzug zugesprochen worden sein und nicht erst rückwirkend durch Verfügung nach Antritt des Aufenthalts. Ist dieses Erfordernis nicht erfüllt, hat der Versicherte Anspruch auf ein Taggeld für die Wartezeit (Erw. 4). - Die Auszahlung von Taggeldern für die Wartezeit schliesst die rückwirkende Ausrichtung einer Rente für die Zeit vor Beginn des Taggeldanspruchs nicht aus (Erw. 5).
Sachverhalt ab Seite 87
BGE 116 V 86 S. 87
A.- Raffaele D., né en 1948, serrurier-mécanicien, a travaillé au service de l'atelier de mécanique R., jusqu'au 31 mars 1985. Le 1er mai suivant, il a présenté une demande de prestations de l'assurance-invalidité, notamment une rente et un reclassement professionnel. Il indiquait souffrir de lombalgies par dysfonction lombo-sacrée, de hernie inguinale et de troubles gastro-intestinaux. Son médecin traitant, le docteur H., a attesté ŕ l'intention de la commission de l'assurance-invalidité une incapacité de travail de 100 pour cent du 30 janvier au 19 mars 1984, de 50 pour cent du 20 mars au 5 aoűt 1984 et de 100 pour cent ŕ nouveau dčs le 6 aoűt 1984, cela pour une durée indéterminée. Il a préconisé la mise en oeuvre de mesures de réadaptation professionnelle qui, selon lui, eussent été de nature ŕ rétablir complčtement la capacité de travail de l'assuré (rapport du 5 juillet 1985).Sur recommandation de l'office régional de réadaptation professionnelle, la commission de l'assurance-invalidité a accordé ŕ l'assuré, au titre de "mesure d'ordre professionnel: reclassement", un stage "d'essai et d'observation" au Centre ORIPH de Morges, d'une durée de trois mois (prononcé du 23 octobre 1986). Ce stage a débuté le 4 mai 1987. L'assuré a reçu, dčs le męme jour, des indemnités journaličres calculées sur la base d'un revenu journalier moyen de 122 francs. Ultérieurement, la durée du stage a été prolongée ŕ deux reprises.Par décision du 3 novembre 1987, la Caisse cantonale valaisanne de compensation a d'autre part accordé ŕ l'assuré une rente entičre d'invalidité pour la période du 1er janvier 1985 au 31 mai 1987. Cette décision contenait la remarque suivante: "Dčs le 04.05.1987, vous bénéficiez d'indemnités journaličres. Dčs lors, en application BGE 116 V 86 S. 88de l'art. 43, alinéa 2 LAI, vous n'avez plus droit, dčs cette date, ŕ une rente d'invalidité."
B.- Raffaele D. a recouru contre cette décision en concluant:- au versement d'indemnités journaličres dčs le 23 octobre 1986 (date du prononcé par lequel la commission de l'assurance-invalidité lui a accordé un stage);- au paiement d'une rente ŕ partir d'une date antérieure au 1er janvier 1985 et jusqu'au 30 octobre 1986.Par jugement du 12 avril 1988, le Tribunal des assurances du canton du Valais a rejeté le recours et il a confirmé la décision administrative du 3 novembre 1987.
C.- Raffaele D. interjette un recours de droit administratif en concluant au paiement, en lieu et place d'une rente limitée dans le temps, d'indemnités journaličres dčs le 1er septembre 1985, soit ŕ l'expiration du quatričme mois suivant le dépôt de sa demande de prestations.La commission de l'assurance-invalidité conclut au rejet du recours, ce que propose aussi l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
D.- En cours de procédure, le juge délégué a invité l'OFAS ŕ s'expliquer sur le sens et la portée de l'une de ses directives, parue dans le bulletin de l'AI No 288, du 14 juillet 1989. Au terme d'un second préavis, l'office a déclaré s'en tenir ŕ sa position antérieure.Les parties se sont exprimées sur cette détermination. Le recourant a précisé et complété ses conclusions, en ce sens qu'il a requis le versement d'une rente pour la période allant de janvier ŕ aoűt 1985 et, pour la période subséquente, d'indemnités journaličres.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAI, l'assuré a droit ŕ une indemnité journaličre pendant la réadaptation si les mesures de réadaptation l'empęchent d'exercer une activité lucrative durant trois jours consécutifs au moins ou s'il présente, dans son activité habituelle, une incapacité de travail de 50 pour cent au moins (premičre phrase).En principe, le droit aux indemnités est lié ŕ la période d'exécution de mesures de réadaptation d'une certaine durée, dont ces indemnités sont une prestation accessoire (ATF 114 V 140 consid. 1 et la jurisprudence citée). BGE 116 V 86 S. 89Cette rčgle n'a cependant pas une portée absolue. L'art. 22 al. 3 LAI charge en effet le Conseil fédéral de fixer les conditions auxquelles des indemnités journaličres peuvent ętre allouées pour des jours isolés, ainsi que pour la durée de l'instruction du cas, le temps précédant l'exécution de la réadaptation et le temps de mise au courant dans un emploi. L'art. 18 al. 1 RAI dispose ainsi que l'assuré qui présente une incapacité de travail de 50 pour cent au moins et qui doit attendre le début de prochaines mesures de réadaptation a droit, durant le délai d'attente, ŕ une indemnité journaličre.b) Dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 1984, l'art. 18 al. 2 RAI spécifiait que l'indemnité journaličre était allouée au plus tôt dčs le prononcé ordonnant les mesures de réadaptation et au plus pour 120 jours en tout. Le Tribunal fédéral des assurances a toujours admis la légalité de cette disposition réglementaire (qui reprenait une solution auparavant introduite par la pratique administrative). Il a précisé que, par "prononcé ordonnant les mesures de réadaptation", il fallait entendre le prononcé de la commission de l'assurance-invalidité et non la décision de la caisse de compensation notifiant ce prononcé (ATFA 1963 p. 75 consid. 1; RCC 1963 p. 363 consid. 2). Exceptionnellement toutefois, le droit aux indemnités journaličres devait ętre reconnu pour une période antérieure lorsqu'un temps anormalement long s'était écoulé entre la demande de prestations et le prononcé en question (ATFA 1963 p. 75 consid. 2; RCC 1963 p. 363 consid. 2; MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht, thčse Berne 1985, p. 148).Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1985, la męme disposition prévoit que "le droit ŕ l'indemnité s'ouvre au moment oů la commission de l'assurance-invalidité constate, sur la base de l'instruction, que des mesures de réadaptation sont indiquées, mais en tout cas quatre mois aprčs le dépôt de la demande". Comme le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de le constater dans un arręt récent (RCC 1990 p. 227), la légalité de cette nouvelle réglementation n'est pas douteuse, car elle s'accorde certainement mieux que par le passé avec le principe, fondamental en matičre d'assurance-invalidité, selon lequel la réadaptation a la priorité sur la rente. L'OFAS l'a du reste souligné en ces termes, dans un commentaire publié dans la RCC 1984 p. 419:"D'aprčs les rčgles actuelles, le droit ŕ l'indemnité journaličre ne peutnaître pendant le délai d'attente que lorsque des mesures de réadaptation BGE 116 V 86 S. 90 concrčtes ont été ordonnées. Toutefois, il y a des cas oů le choix d'uneréadaptation appropriée et la recherche d'une place ŕ cet effet, ainsi queles travaux administratifs, prennent beaucoup de temps. Dans l'intervalle,l'assuré ne reçoit pas de prestations de l'AI en espčces, ŕ moins d'avoirdroit ŕ une rente. C'est pourquoi il est prévu - selon la nouvelleréglementation - que le droit ŕ l'indemnité prendra naissance non pas aumoment oů des mesures de réadaptation seront ordonnées, mais déjŕ lorsquela commission AI envisagera en principe de les appliquer; cependant, cesera au plus tard quatre mois aprčs le dépôt de la demande. On empęcheainsi la naissance du droit ŕ une rente dans une situation peu claire. Ledébut du droit ŕ l'indemnité est fixé, dans chaque cas, par la commission
AI. Lŕ oů aucune mesure de réadaptation n'entre en ligne de compte, un teldroit est naturellement exclu. Le délai de 120 jours est supprimé."L'introduction d'un délai de quatre mois représente aussi une autre maničre d'aborder le problčme du retard éventuel des organes de l'assurance-invalidité. L'on présume désormais qu'un tel délai est suffisant ŕ l'administration, au regard du cours normal de la procédure, pour effectuer les mesures d'instruction nécessaires quant aux possibilités de réadaptation de l'assuré (voir dans ce sens: ch. 1045 de la circulaire de l'OFAS concernant les indemnités journaličres). En principe, et compte tenu de la relative bričveté du délai, il n'est pas besoin de rechercher, en cas de contestation, si une période excessivement longue s'est écoulée entre le moment de la demande de prestations et celui oů la commission de l'assurance-invalidité constate, sur la base des éléments recueillis par elle, que des mesures de réadaptation sont indiquées: le droit ŕ l'indemnité journaličre prend naissance, au plus tard, quatre mois aprčs le dépôt de la demande (pour autant, bien entendu, que toutes les autres conditions de ce droit soient réunies).
3. a) C'est sur la base de cette nouvelle réglementation que le recourant requiert le versement d'indemnités journaličres déjŕ ŕ partir du 1er septembre 1985, soit quatre mois aprčs le dépôt de sa demande de prestations (1er mai 1985).Les premiers juges ont cependant considéré que le stage "d'essai et d'observation" ordonné en l'espčce par la commission de l'assurance-invalidité ne valait pas comme mesure de réadaptation proprement dite, mais représentait une simple mesure d'instruction. Par conséquent, le recourant n'a pas droit, selon eux, ŕ des indemnités journaličres pour une période précédant le stage en question, dčs lors qu'il n'était pas censé attendre l'exécution de mesures de réadaptation. Dans son préavis complémentaire, BGE 116 V 86 S. 91l'OFAS exprime le męme point de vue; selon lui l'assuré attendait une mesure d'instruction, qui devait révéler si une mesure de réadaptation entrait en ligne de compte ou s'il existait une invalidité justifiant le maintien d'une rente.Si l'opinion de la juridiction cantonale et de l'OFAS devait prévaloir, l'alternative entre la rente et l'indemnité journaličre pour la période antérieure ŕ l'entrée en stage au centre ORIPH ne se poserait plus, attendu que l'art. 17 RAI (droit ŕ l'indemnité pendant la durée de l'instruction) ne prévoit aucun droit aux indemnités pendant une période d'attente, contrairement ŕ l'art. 8 al. 1 RAI qui, lui, confčre un tel droit.b) Les mesures d'instruction sont destinées ŕ réunir les données nécessaires sur l'état de santé du requérant, son activité, sa capacité de travail et son aptitude ŕ ętre réadapté, ainsi que sur l'indication de mesures de réadaptation (art. 72 al. 1 RAI). Les mesures de réadaptation, quant ŕ elles, comprennent notamment les mesures d'ordre professionnel, soit l'orientation professionnelle (art. 15 LAI), la formation professionnelle initiale (art. 16 LAI), le reclassement (art. 17 LAI) et le service de placement, ainsi que l'aide en capital (art. 18 LAI).En l'occurrence, la commission de l'assurance-invalidité a accordé au recourant, le 23 octobre 1986, un stage "d'essai et d'observation". L'assuré est entré en stage le 4 mai 1987, aprčs que l'Office régional de réadaptation professionnelle eut procédé ŕ un examen psychotechnique et proposé un stage d'observation. Le premier rapport du centre ORIPH a été établi le 14 septembre 1987, soit au terme de 19 semaines d'observation. Le centre a demandé et obtenu une prolongation jusqu'au 31 janvier 1988, puis - apparemment - une seconde prolongation, comme l'atteste le rapport final, qui est daté du 21 avril 1988. L'ORIPH y suggčre qu'un terme soit mis au stage le 5 aoűt 1988 et exprime le souhait que l'assuré soit soumis ŕ une expertise médicale aux fins de clarifier la situation sur le plan de l'état de santé, étant entendu que si cette expertise devait mettre en évidence une capacité de travail, le centre serait ouvert ŕ l'idée d'un retour de l'intéressé, pour autant qu'il en manifeste le désir. Cette conclusion découle, selon le centre, de l'ambiguďté entre la volonté de l'assuré de suivre au mieux sa formation et l'évolution de son état de santé, évolution qui s'est traduite par des absences de plus en plus fréquentes.En définitive, le recourant a passé plus d'une année au centre. Placé en section Mécanique III, il y a suivi des cours BGE 116 V 86 S. 92d'arithmétique, d'outillage et de dessin technique (en ce qui concerne les branches théoriques) et effectué des travaux d'exercice et de sous-traitance de petites séries en fraisage, pointage, perçage, alésage, ébavurage, ŕ la machine ou ŕ la lime, ainsi que du rectifiage plan (quant aux branches pratiques). Il n'apparaît pas directement que les cours théoriques et les exercices pratiques décrits constituent un reclassement professionnel complet: probablement pas, puisque, dans son rapport final, l'ORIPH envisage la possibilité d'un retour de l'assuré, sous certaines conditions. Mais la conjonction de la durée du stage et de la nature des activités exercées pendant ce stage par le recourant tend ŕ démontrer qu'il ne s'agissait pas d'une simple "mesure d'instruction" (dont relčve en revanche l'examen psychotechnique effectué par l'Office régional de réadaptation professionnelle). Il en est de męme de l'affirmation de l'ORIPH, selon laquelle l'assuré a manifesté sa volonté de suivre au mieux sa formation; vraisemblablement, celle-ci eűt été menée ŕ chef si l'état de santé de l'intéressé l'avait permis. Du point de vue formel, il ne faut pas non plus méconnaître le fait que la commission de l'assurance-invalidité a qualifié de "mesure d'ordre professionnel: reclassement" les prestations accordées par son prononcé le 23 octobre 1986. Compte tenu de l'ensemble des circonstances évoquées ci-dessus, il n'y a pas de raison de s'écarter de cette qualification.
4. Dans son premier préavis, l'OFAS - il partait alors de l'idée implicite que le stage litigieux constituait une mesure de réadaptation proprement dite - a fait valoir que l'assuré, déjŕ bénéficiaire d'une rente, y a droit lorsque lui sont accordées des mesures de réadaptation, jusqu'au moment de l'exécution de ces mesures (entrée en stage). Il invoquait, ŕ cet égard, l'art. 18 al. 3 RAI, aux termes duquel: "Les bénéficiaires de rentes n'ont pas droit aux indemnités journaličres pendant le délai d'attente".En principe, le droit ŕ la rente ne prend pas naissance aussi longtemps que l'assuré est en stage de réadaptation et peut, durant le délai d'attente, prétendre une indemnité journaličre (art. 28 al. 1 RAI); il s'agit lŕ d'une norme de coordination avec l'art. 18 RAI, laquelle accorde la primauté ŕ la réadaptation (et ŕ l'indemnité journaličre), conformément ŕ la rčgle générale (art. 29 al. 2, deuxičme phrase, LAI; cf. RCC 1984 p. 432).Mais il peut arriver que le droit ŕ la rente ait pris naissance avant męme que le délai d'attente ait commencé ŕ courir. Tel sera le cas, BGE 116 V 86 S. 93notamment, si l'assuré peut, dans les limites de l'art. 48 al. 2 LAI, prétendre une rente pour une période antérieure au dépôt de sa demande de prestations. En pareille hypothčse, et s'il se soumet ultérieurement ŕ des mesures de réadaptation, il n'a pas droit, logiquement, ŕ des indemnités journaličres pendant le délai d'attente; comme on l'a vu, le but de ces indemnités est de fournir une compensation financičre aux seuls assurés qui ne bénéficient d'aucune prestation en espčces de l'assurance-invalidité (rente) et qui risqueraient ainsi de se trouver privés de toute ressource lorsqu'un certain retard intervient dans la mise en oeuvre de la réadaptation. En d'autres termes, si l'assuré a droit ŕ une rente, celle-ci est maintenue jusqu'au moment de l'exécution proprement dite des mesures ordonnées. C'est cette solution qui, précisément, est consacrée ŕ l'art. 18 al. 3 RAI.Toutefois, contrairement ŕ l'opinion de l'OFAS, l'application de cette disposition ne saurait entrer en ligne de compte en l'espčce. La décision de rente a été rendue ŕ une date, le 3 novembre 1987, qui est postérieure ŕ l'entrée en stage de l'assuré, le 4 mai 1987, alors que la décision relative ŕ l'indemnité journaličre lui est antérieure d'une année. On ne peut donc pas dire, si l'on s'en tient, comme il se doit, au texte clair du rčglement, que, au moment oů a débuté la réadaptation, l'assuré devait ętre considéré comme un "bénéficiaire de rente" ("Rentenbezüger", "beneficiario di rendita", selon les versions allemande et italienne du rčglement) au sens de l'art. 18 al. 3 RAI.
5. Il suit de lŕ que l'assuré a droit ŕ l'indemnité journaličre, non seulement pendant qu'il était en stage, mais aussi durant la période d'attente qui a précédé le début de la mesure. Compte tenu du délai de quatre mois, ce n'est pas la date du 23 octobre 1986 (prononcé de la commission de l'assurance-invalidité) qui est déterminante; la demande de prestations étant parvenue ŕ l'administration le 1er mai 1985, le droit aux indemnités journaličres est né le 1er septembre 1985.Il est, par ailleurs, incontestable que l'assuré a droit ŕ une rente pour la période antérieure au 1er septembre 1985, cela ŕ partir du 1er janvier 1985 (le point de départ de ce droit n'étant plus discuté en procédure fédérale).Certes, selon la directive de l'OFAS, parue dans le bulletin de l'AI No 288, du 14 juillet 1989, le droit ŕ une rente peut prendre naissance, au plus tôt, ŕ la date ŕ laquelle la mesure de réadaptation prend fin, męme si celle-ci a échoué, en tout ou partie. D'autre part, toujours BGE 116 V 86 S. 94selon cette directive, une rente ne peut ętre accordée avec effet rétroactif que si des mesures d'instruction destinées ŕ démontrer que l'assuré est susceptible d'ętre réadapté ont en fait révélé que celui-ci ne l'était pas. Il est aussi précisé qu'un droit ŕ la rente peut naître avant l'exécution de mesures de réadaptation, lorsqu'un assuré n'est pas encore susceptible d'ętre réadapté.L'interpellation de l'OFAS par le juge délégué visait ŕ renseigner le tribunal sur la véritable portée de cette directive, plus précisément sur le point de savoir si l'on avait voulu, au moyen de celle-ci, remettre en cause la pratique antérieure de l'octroi rétroactif de rentes (voir ci-dessus, consid. 4). Dans son second préavis, l'OFAS a répondu, en substance, que l'on avait plutôt cherché ŕ éviter que des commissions de l'assurance-invalidité ne renoncent momentanément ŕ se prononcer sur le droit ŕ la rente pour pouvoir mettre, quelque temps plus tard, un assuré au bénéfice d'indemnités journaličres pendant le délai dit d'attente, lequel peut durer plusieurs mois, puis, une fois la réadaptation terminée, accorder rétroactivement une rente pour une période située avant le délai d'attente. Mais il est clair, poursuit l'OFAS, que si, aprčs l'écoulement de la période de carence d'une année (art. 29 al. 1 LAI), un assuré est toujours incapable de travailler et n'est pas (ou pas encore) susceptible d'ętre réadapté, il a droit ŕ une rente, quand bien męme des mesures de réadaptation seraient envisagées.Cette interprétation est la seule qui soit compatible avec la loi, car l'art. 48 al. 2 LAI prévoit expressément le versement de rentes pour les douze mois (et męme, ŕ certaines conditions, pour une période antérieure) précédant le dépôt de la demande, sans égard aux possibilités d'une future réadaptation. Dčs lors, si le droit ŕ la rente prend naissance avant que le versement d'indemnités journaličres dites "d'attente" ne puisse entrer en ligne de compte, la rente doit en principe ętre allouée sans retard. La rčgle de la primauté de la réadaptation sur la rente ne joue pas de rôle dans ce contexte. Elle n'a de portée véritable que si aucun droit ŕ la rente ne naît avant l'ouverture du droit ŕ l'indemnité journaličre pendant le délai d'attente; dans ce cas l'assuré bénéficiera, en priorité, de l'indemnité journaličre et la question d'une rente rétroactive pour la période antérieure ŕ la réadaptation ne se posera pas (art. 28 al. 1 RAI).En fait, l'administration eűt dű, conformément ŕ ces principes, allouer au recourant une rente en 1985 déjŕ, aprčs avoir constaté BGE 116 V 86 S. 95que le droit ŕ cette prestation s'était ouvert le 1er janvier 1985; le versement d'indemnités journaličres pendant le délai d'attente eűt été exclu dans ce cas, car l'intéressé eűt été "bénéficiaire de rente" au sens de l'art. 18 al. 3 RAI. Mais, dčs l'instant oů la commission de l'assurance-invalidité a tardé ŕ se prononcer sur le droit ŕ la rente, l'assuré doit se voir reconnaître, comme il a été dit plus haut, le droit ŕ des indemnités journaličres pendant le délai d'attente déjŕ, ainsi qu'une rente pour la période antérieure au 1er septembre 1985.
6. En conclusion, le recours de droit administratif se révčle bien fondé et la cause doit ętre renvoyée ŕ l'administration pour qu'elle rende de nouvelles décisions dans le sens des considérants qui précčdent.