Urteilskopf
118 Ia 353
48. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public du 22 septembre 1992 dans la cause Commune d'Etagničres et consorts contre Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 4 BV; Gründung eines Bodenverbesserungs-Unternehmens. 1. Der Einleitungsbeschluss zu einer Landumlegung und die Abgrenzung des Perimeters betreffen sog. "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2a). 2. Gründung eines Bodenverbesserungs-Unternehmens nach Waadtländer Recht. Der Regierungsratsentscheid über die Anordnung einer Landumlegung für ein Strassenprojekt kann nicht an einen Richter weitergezogen werden. Hingegen sind die Entscheide der Organe, die ein Bodenverbesserungs-Unternehmen gründen und die definitive Abgrenzung des Perimeters festlegen, beim kantonalen Verwaltungsgericht anfechtbar, bevor die Eigentümer Beschränkungen ihres Verfügungsrechts hinzunehmen haben; in diesem Fall ist Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht verletzt (E. 2b-c). 3. Da der Regierungsratsentscheid über die Anordnung einer Landumlegung für die Grundeigentümer keine verbindlichen Wirkungen hat, besteht für diese nach Art. 4 BV kein Anspruch auf rechtliches Gehör (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 354
BGE 118 Ia 353 S. 354 Le 24 juillet 1991, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté un arręté "ordonnant la création d'un syndicat d'améliorations foncičres en corrélation avec la construction de l'évitement de Cheseaux-sur-Lausanne (RC 401b et ses raccordements) sur les Communes de Cheseaux-sur-Lausanne, Etagničres et Morrens". Cet arręté a la teneur suivante:Article premier - La création d'un syndicat d'améliorations foncičres estordonnée sur le territoire des Communes de Cheseaux-sur-Lausanne,Etagničres et Morrens.Art. 2 - Le syndicat d'améliorations foncičres a pour buts:- le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété foncičre encorrélation avec la construction de l'évitement et de ses raccordements); BGE 118 Ia 353 S. 355 - la création d'un nouveau réseau de chemins;- l'évacuation des eaux de surface et le drainage.Art. 3 - Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerceest chargé de convoquer en assemblée générale constitutive lespropriétaires de fonds compris dans le périmčtre provisoire du syndicat.Art. 4 - La mise en oeuvre des études du remaniement parcellaire auralieu dčs que le syndicat sera constitué.Art. 5 - Les frais administratifs et les opérations géométriques duremaniement parcellaire sont ŕ la charge de l'entreprise de grandstravaux, soit le Service des routes et des autoroutes, dans le périmčtredéfini ŕ l'article premier.Les frais d'étude et d'exécution des ouvrages collectifs sont répartisentre le syndicat et l'entreprise de grands travaux, en tenant compte del'équipement dont bénéficiaient précédemment les terrains en cause.Les dépenses ŕ la charge du syndicat sont supportées par lespropriétaires. Elles pourront bénéficier de subventions "améliorationsfoncičres" si elles présentent un caractčre agricole.Art. 6 - Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerceest chargé de l'exécution du présent arręté qui entre immédiatement envigueur.Agissant par la voie d'un recours de droit public, la commune d'Etagničres et dix particuliers demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arręté du Conseil d'Etat, pour violation des art. 6 par. 1 CEDH et 4 Cst. Le recours a été rejeté en tant qu'il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recourants soutiennent qu'un acte cantonal ordonnant la création d'un syndicat d'améliorations foncičres devrait pouvoir, conformément ŕ l'art. 6 par. 1 CEDH, ętre déféré par les propriétaires concernés ŕ un tribunal indépendant et impartial; or, aucune voie de recours satisfaisant aux exigences de la Convention européenne ne serait ouverte en l'espčce.a) Aux termes de l'art. 6 par. 1, 1re phrase CEDH, "toute personne a droit ŕ ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractčre civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matičre pénale dirigée contre elle". Le Tribunal fédéral a déjŕ jugé que les décisions de réaliser un remaniement parcellaire et d'en délimiter le périmčtre portent sur des "droits et obligations de caractčre civil" au sens de la disposition précitée (ATF 117 Ia 384 /385 consid. 5b). L'acte par lequel l'organe compétent décide de procéder BGE 118 Ia 353 S. 356ŕ un remaniement parcellaire, en délimitant le périmčtre définitif et en y incluant telle ou telle parcelle, entraîne déjŕ, pour les propriétaires concernés, une restriction ŕ la propriété - en particulier ŕ la faculté de disposer de leurs immeubles - męme si subsiste la possibilité de contester ultérieurement d'autres opérations de la procédure et, finalement, le nouvel état de propriété. La décision introduisant ainsi la procédure doit donc pouvoir ętre déférée ŕ un "juge indépendant et impartial".b) aa) La loi vaudoise du 20 novembre 1961 sur les améliorations foncičres (LAF) connaît deux modes de constitution d'un syndicat d'améliorations foncičres: la constitution par les propriétaires (art. 20 ss LAF) et la constitution par l'Etat (art. 27 s. LAF). Dans le premier mode, le syndicat est formé ŕ l'initiative de la municipalité de la commune territoriale, d'un ou de plusieurs propriétaires (art. 21 LAF). Les initiateurs de l'entreprise, visant par exemple ŕ exécuter un remaniement parcellaire, convoquent ŕ une assemblée générale constitutive tous les propriétaires des fonds intéressés (art. 25 LAF). En vertu de l'art. 24 LAF, la constitution du syndicat exige l'adhésion de la majorité des propriétaires possédant plus de la moitié du périmčtre. Si cette double majorité est réunie, l'assemblée générale constitutive en prend acte (art. 25 ch. 1 LAF), adopte les statuts du syndicat (art. 25 ch. 2 LAF), en désigne les organes et les techniciens (art. 25 ch. 3 et 4 LAF). Le syndicat, ainsi constitué, acquiert de plein droit la personnalité et l'entreprise devient obligatoire pour tous les propriétaires de fonds intéressés (art. 26 al. 1 LAF). Dans une procédure de remaniement parcellaire, la commission de classification - l'un des organes du syndicat - établit d'abord un projet délimitant le périmčtre général de l'entreprise et, le cas échéant, des sous-périmčtres (art. 33 al. 2 et 53 al. 1 LAF). Ce projet est soumis ŕ l'enquęte publique (art. 63 al. 1 let. a LAF) et les intéressés peuvent formuler des réclamations ou oppositions (art. 65 LAF). La commission de classification statue en premičre instance sur ces réclamations et elle peut modifier les périmčtres ou soumettre le projet ŕ une nouvelle enquęte (art. 33 al. 3, 66 al. 1 et 101 LAF). Une fois le périmčtre général et les sous-périmčtres fixés, les propriétaires concernés subissent des restrictions dans le droit de disposer de leurs immeubles (art. 54 LAF). Le syndicat procčde ensuite aux autres opérations de l'entreprise, avec ŕ chaque étape une nouvelle enquęte publique (art. 63 al. 1 let. b ŕ h LAF).bb) Le second mode de constitution du syndicat est la constitution par l'Etat, régie par les art. 27 et 28 LAF, qui ont la teneur suivante: BGE 118 Ia 353 S. 357 Conditions (titre)Art. 27 - Le Conseil d'Etat peut créer d'office et organiser dessyndicats d'améliorations foncičres en vue du remaniement parcellaire, surtout ou parti du territoire d'une ou de plusieurs communes, lorsque cetteopération est rendue indispensable:b) pour permettre la construction de voies publiques (routes, chemins defer et canaux) et, d'une maničre générale, la réalisation de grandstravaux;Constitution (titre)Art. 28 - Le Conseil d'Etat déclare, par voie d'arręté, le remaniementparcellaire obligatoire sur le territoire déterminé ŕ l'article 27. Lesyndicat se constitue lui-męme. Les dispositions des articles 25 et 26sont applicables par analogie.La décision du Conseil d'Etat supprime l'exigence de la double majorité.Si les propriétaires se refusent ou tardent ŕ constituer le syndicat, oufaute par les organes d'assurer la bonne marche de celui-ci, le Conseild'Etat ordonne toutes les mesures nécessaires pour que l'entreprise puisseatteindre son but.La loi vaudoise énonce encore quelques dispositions spécifiques aux "remaniements en corrélation avec de grands travaux" (art. 94 ss LAF). En particulier, l'art. 95 LAF est libellé comme il suit:Lorsque le Conseil d'Etat ordonne le remaniement parcellaire sur unecertaine portion de territoire, en application des articles 27 et 28, lepérimčtre provisoire des terrains intéressés est fixé de sorte que lanouvelle répartition des terres puisse efficacement et rationnellementréparer les inconvénients causés ŕ la propriété par les grands travauxtels que routes, chemins de fer et canaux.Ce périmčtre est soumis ŕ l'enquęte publique; la commission declassification le modifie, au besoin, d'aprčs les męmes critčres, sousréserve de ratification par le Conseil d'Etat.Ce périmčtre peut ętre étendu volontairement si la majorité despropriétaires possédant plus de la moitié des terrains intéressés ŕ cetteextension donne son adhésion.Ces dispositions spéciales traitent encore de la répartition des frais (art. 96 LAF), de l'acquisition des terrains nécessaires ŕ l'emprise des grands travaux (art. 97 LAF) et de la prise de possession anticipée (art. 98 LAF). Pour le reste, l'art. 94 LAF renvoie aux rčgles s'appliquant aux autres types de remaniements parcellaires.cc) Aux termes de l'art. 1er de l'arręté attaqué, le Conseil d'Etat "ordonne la création" d'un syndicat d'améliorations foncičres en vue d'un remaniement parcellaire lié ŕ la réalisation d'une route cantonale. Cela signifie que le gouvernement cantonal prend l'initiative BGE 118 Ia 353 S. 358de la procédure (cf. art. 21 LAF par analogie), la constitution de ce syndicat étant toutefois de la compétence de l'assemblée générale (art. 28 al. 2 LAF, renvoyant en particulier ŕ l'art. 25 LAF; cf. art. 4 in fine de l'arręté attaqué), qui peut refuser de prendre une telle décision (art. 28 al. 4 in initio LAF). En l'espčce, cette assemblée générale constitutive, qui doit ętre convoquée par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 3 de l'arręté attaqué), ne s'est pas encore réunie.Par ailleurs, ŕ ce stade, un périmčtre provisoire a été délimité (cf. art. 3 de l'arręté attaqué; art. 95 al. 1 LAF), qui n'a pas été publié mais qui a été soumis aux autorités des communes concernées pour consultation. Il résulte du dossier que ce périmčtre devrait couvrir une surface de 151 ha, ce qui ne représente manifestement pas la totalité du territoire des communes citées ŕ l'art. 1er de l'arręté. Ce périmčtre provisoire est soumis ŕ l'enquęte publique et il peut ętre modifié (art. 95 al. 2 et 3 LAF); il appartiendra ŕ la commission de classification, organe du syndicat, de fixer ses contours définitifs. En cela, la procédure ne diffčre pas de celle applicable ŕ un remaniement parcellaire effectué ŕ l'initiative des propriétaires. Les dispositions de la loi (art. 95 al. 1 LAF) et de l'arręté attaqué (art. 1er et 2) se bornent ŕ établir des critčres d'ordre général et laissent aux autorités d'exécution le soin d'examiner chaque cas séparément (cf. FRANÇOIS BOUDRY, Le remembrement de la propriété foncičre, thčse Lausanne 1970, p. 94).dd) Jusqu'ŕ l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1991, de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), toute décision de l'assemblée générale du syndicat pouvait, en vertu de l'art. 108 LAF, faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat; cette disposition a été abrogée et la voie du recours au Tribunal administratif cantonal est actuellement ouverte (art. 4 al. 1 LJPA). Il en va de męme contre une décision de la commission de classification statuant sur une réclamation concernant le périmčtre mis ŕ l'enquęte publique (jusqu'au 1er juillet 1991, le recours s'exerçait devant une commission cantonale de recours spéciale). Le propriétaire concerné qui s'oppose ŕ la décision de constitution du syndicat ou ŕ l'inclusion de son immeuble dans le périmčtre définitif peut donc d'emblée. et avant de subir une restriction ŕ son droit de disposer (cf. art. 54 LAF), déférer sa cause ŕ une autorité judiciaire indépendante et impartiale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH.c) La procédure du remaniement parcellaire créé d'office en corrélation avec de grands travaux permet toutefois au Conseil d'Etat BGE 118 Ia 353 S. 359d'ordonner, ŕ titre subsidiaire, "toutes les mesures nécessaires pour que l'entreprise puisse atteindre son but" (art. 28 al. 4 LAF), en particulier si le syndicat refuse de se constituer ou si le périmčtre modifié par la commission de classification aprčs l'enquęte publique ne lui paraît plus adéquat (refus de ratification - art. 95 al. 2 in fine LAF). Or, selon la loi de procédure, la voie du recours au Tribunal administratif n'est pas ouverte contre les décisions du Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 LJPA); le gouvernement cantonal statuerait donc définitivement. Au demeurant, la voie extraordinaire du recours de droit public au Tribunal fédéral ne permettrait pas de remédier ŕ cet égard au défaut éventuel de la procédure cantonale (ATF 117 Ia 192, 386 consid. 5c). Le droit, énoncé ŕ l'art. 6 par. 1 CEDH, de soumettre certaines contestations ŕ un tribunal indépendant et impartial fait cependant partie des garanties du droit constitutionnel fédéral; les cantons doivent respecter ces principes dans l'organisation de leurs procédures (ATF 118 Ia 227 consid. 1c). Dans l'hypothčse oů le Conseil d'Etat, par une décision spéciale et subsidiaire, constituerait le syndicat et fixerait son périmčtre définitif, le Tribunal administratif cantonal, voire une autre autorité judiciaire, devrait pouvoir statuer sur les moyens des propriétaires concernés. A ce stade et ŕ l'égard de l'arręté attaqué, toutefois, le grief des recourants tiré d'une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH est mal fondé.
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit d'ętre entendu, en faisant valoir qu'aucun des propriétaires des terrains concernés - ŕ l'exception des représentants de la Commune d'Etagničres - n'a été consulté avant l'adoption de l'arręté attaqué.L'arręté du Conseil d'Etat est un acte administratif qui, ŕ ce stade de la procédure, ne déploie pas d'effets obligatoires ŕ l'égard des propriétaires (cf. consid. 2b supra); dans ces conditions, leur audition préalable n'est pas exigée en vertu de la garantie du droit d'ętre entendu déduite de l'art. 4 Cst. (cf. ATF 110 Ia 75 consid. 2a, ATF 109 Ia 4). En effet, les art. 1er et 2 de l'arręté attaqué n'énoncent que des objectifs généraux qui pourront ętre concrétisés dans des décisions ultérieures, aprčs que les intéressés auront été entendus; les art. 3 et 6 confient, ŕ l'instar d'une ordonnance administrative, certaines tâches ŕ un département cantonal; enfin, les art. 4 et 5 ne font que reprendre des principes découlant de la loi (cf. en particulier, quant ŕ la répartition des frais, l'art. 96 LAF). Par ailleurs, les services de l'Etat ont effectivement, conformément ŕ l'art. 39 de la loi cantonale du 25 mai 1964 sur les routes, consulté préalablement les communes concernées par une procédure de remaniement parcellaire liée ŕ un BGE 118 Ia 353 S. 360projet routier; les recourants n'allčguent toutefois pas que le droit cantonal exigerait au surplus la consultation des propriétaires avant l'adoption d'un arręté du Conseil d'Etat selon l'art. 28 al. 1 LAF. Les moyens des recourants sont donc également mal fondés ŕ cet égard.