Urteilskopf
118 Ib 457
55. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public du 3 décembre 1992 dans la cause Office fédéral de la police contre Chambre d'accusation du canton de Genčve et L. (recours de droit administratif)
Regeste
Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Ersuchen der französischen Börsengeschäftskommission (Commission des opérations de bourse, COB); Art. 1 Abs. 1 lit. b, 63 Abs. 3 und 76 lit. c IRSG. Die COB ist zuständig, selber ein Rechtshilfebegehren zu stellen; diese Behörde wird mit dem Abschluss ihrer Untersuchung bei der Staatsanwaltschaft die Eröffnung eines Gerichtsverfahrens beantragen können, welches zu einer strafrechtlichen Verurteilung führen kann (E. 3-4). Die französischen Behörden sind einzuladen, mitzuteilen, ob hinsichtlich der von der COB verlangten Massnahmen nach französischem Recht eine gerichtliche Bewilligung erforderlich ist; trifft dies zu, so wird diese Bewilligung vorgelegt werden müssen (E. 5).
Sachverhalt ab Seite 458
BGE 118 Ib 457 S. 458 Le 31 décembre 1991, le Ministčre français de la justice a adressé ŕ l'Office fédéral de la police (ci-aprčs: l'OFP) une demande d'entraide judiciaire formée par la Commission française des opérations de bourse (ci-aprčs: la COB) pour les besoins d'une enquęte concernant des délits d'initiés. La COB demande notamment que soit révélée l'identité du ou des détenteurs d'un compte bancaire ŕ Genčve ayant servi aux opérations litigieuses, afin de déterminer si ces personnes étaient au bénéfice d'informations privilégiées. L'OFP a transmis cette requęte au cabinet des juges d'instruction du canton de Genčve le 29 janvier 1992.Le juge d'instruction chargé de l'exécution de la demande est entré en matičre le 3 février 1992. Il a notifié son ordonnance le 20 mars 1992 au citoyen français L., titulaire du compte concerné.Par ordonnance du 17 juin 1992, la Chambre d'accusation a admis le recours de L. et annulé la décision d'entrée en matičre, considérant que la COB ne faisait pas partie des autorités habilitées ŕ présenter une demande d'entraide, et qu'elle n'était pas une "autorité pénale" au sens de l'art. 1 let. b EIMP.Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFP demande au Tribunal fédéral d'annuler cette derničre ordonnance.Le Tribunal fédéral a admis le recours et renvoyé la cause ŕ la Chambre d'accusation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La Suisse et la France sont toutes deux parties ŕ la Convention européenne d'entraide judiciaire en matičre pénale (CEEJ). La loi fédérale sur l'entraide internationale en matičre pénale du 20 mars 1981 (EIMP) et son ordonnance d'exécution sont applicables aux questions qui ne sont pas réglées, explicitement ou implicitement, par la Convention. Par ailleurs, contrairement ŕ ce que semble admettre la cour cantonale, l'existence d'une telle convention ne saurait priver l'Etat requérant de l'application, ŕ titre de droit supplétif, de rčgles éventuellement plus larges du droit autonome. Ainsi, lorsque les conditions posées par le droit conventionnel pour l'octroi de l'entraide ne sont pas remplies, les autorités compétentes de l'Etat requis n'en ont pas moins la faculté de BGE 118 Ib 457 S. 459l'accorder dans la mesure oů elle est possible selon le droit autonome. En effet, la CEEJ est destinée ŕ favoriser la coopération internationale (art. 1er al. 1 CEEJ), et la Suisse irait ŕ l'encontre de cet objectif en refusant son concours ŕ des Etats parties ŕ la Convention alors qu'elle l'accorderait ŕ d'autres Etats sur la base de son droit autonome (ATF 117 Ib 55 -56 consid. 1a et les arręts cités).
3. Selon l'art. 3 al. 1 CEEJ, la Partie requise fera exécuter, dans les formes prévues par sa législation, les commissions rogatoires relatives ŕ une affaire pénale qui lui seront adressées par les autorités judiciaires de la Partie requérante et qui ont pour objet d'accomplir des actes d'instruction ou de communiquer des pičces ŕ conviction, des dossiers ou des documents. Comme l'art. 24 CEEJ lui en donnait la possibilité, la France a, dans sa déclaration relative ŕ la Convention, énuméré les autorités devant ętre considérées comme judiciaires au sens de la CEEJ. Comme le relčve la Chambre d'accusation, la COB ne fait pas partie de ces autorités. Il n'en résulte toutefois pas que l'entraide doive ętre refusée pour ce seul motif; il convient au contraire, comme on l'a vu, d'examiner si elle peut ętre accordée au regard du droit autonome, soit de l'EIMP.
4. En vertu des art. 1er al. 1 let. b et 63 al. 3 EIMP, l'entraide judiciaire ne peut ętre accordée que pour les besoins d'une procédure pénale. La Chambre d'accusation a considéré que la COB ne pouvait ętre assimilée ŕ une autorité pénale.a) En annexe ŕ sa demande d'entraide, la COB produit un document définissant l'étendue de ses pouvoirs. Autorité administrative indépendante exerçant la surveillance des marchés financiers, la COB a la compétence de procéder ŕ des "enquętes administratives" en interrogeant toute personne susceptible de lui fournir des informations, en se faisant remettre tous documents jugés utiles et en pouvant accéder aux locaux ŕ usage commercial (art. 5B de l'ordonnance n. 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une commission des opérations de bourse et relative ŕ l'information des porteurs de valeurs mobiličres et ŕ la publicité de certaines opérations de bourse - ci-aprčs: l'ordonnance). Depuis le 2 aoűt 1989, l'ordonnance lui donne en outre le pouvoir de perquisitionner en tous lieux, de saisir des documents ou de séquestrer des avoirs. Ces mesures ne peuvent toutefois avoir lieu qu'avec l'autorisation du Président du Tribunal de grande instance géographiquement compétent, et sont exécutées sous le contrôle du juge (art. 5ter et 8-1 de l'ordonnance). BGE 118 Ib 457 S. 460 Le rapport d'enquęte de la COB est ensuite transmis au Ministčre public, qui peut décider de l'ouverture d'une instruction préparatoire, ou, lorsqu'il ne s'agit pas d'un crime, saisir directement le tribunal compétent. La COB peut aussi intervenir, ŕ titre consultatif, auprčs des tribunaux.b) Selon la jurisprudence, il n'est pas nécessaire, pour que la Suisse collabore au sens de l'art. 1er EIMP, que l'Etat requérant ait ouvert une procédure judiciaire proprement dite contre les personnes impliquées; l'entraide peut ętre accordée ŕ une autorité non judiciaire, voire une autorité administrative menant une enquęte préparatoire, ŕ condition que cette enquęte soit susceptible d'aboutir au renvoi des personnes impliquées devant un tribunal compétent pour réprimer les infractions qui leur sont reprochées (ATF 116 Ib 455 consid. 3a, 113 Ib 270 consid. 5a). Dans la mesure oů, ŕ l'issue de son enquęte, la COB pourra recommander au Ministčre public d'engager des poursuites et d'ouvrir une procédure judiciaire pouvant aboutir ŕ la condamnation ŕ une des peines prévues ŕ l'art. 10-1 de l'ordonnance, cette condition est satisfaite.c) Selon l'art. 9-2 de l'ordonnance, la COB peut également réprimer les pratiques contraires ŕ ses rčglements par une sanction pécuniaire ne pouvant excéder dix millions de francs ou, lorsque des profits ont été réalisés, par une sanction pécuniaire qui ne peut excéder le décuple de leur montant. La sanction est fixée, au terme d'une procédure contradictoire, en fonction de la gravité des manquements et des profits obtenus. Il n'est pas besoin en l'espčce d'examiner si ce type de procédure pourrait donner lieu ŕ l'entraide, car la demande n'envisage pas l'application de l'art. 9-2 de l'ordonnance, mais de l'art. 10-1, disposition dont le caractčre pénal n'est pas contestable.
5. La Chambre d'accusation relčve que les actes d'entraide sollicités, soit notamment la saisie de documents, ne peuvent avoir lieu, en France, qu'avec l'autorisation du juge compétent. Donner suite ŕ la demande présentée directement par la COB reviendrait, selon la cour cantonale, ŕ lui accorder en Suisse des pouvoirs d'investigation qu'elle n'aurait pas, dans les męmes conditions, en droit français.En vertu de l'art. 76 let. c EIMP, les demandes d'entraide tendant ŕ une fouille, une perquisition ou une saisie doivent ętre accompagnées d'une attestation établissant leur licéité dans l'Etat requérant. Cette norme est destinée ŕ empęcher que la voie de l'entraide judiciaire ne permette ŕ l'Etat requérant d'obtenir de la Suisse des mesures de contrainte qu'il ne pourrait pas imposer sur son propre territoire. Pour que ce but soit atteint, il ne suffit pas d'établir, de maničre abstraite, BGE 118 Ib 457 S. 461que de telles mesures de contrainte seraient possibles, mais il convient aussi de prouver que les conditions en sont remplies dans le cas particulier. Ainsi, lorsque dans une enquęte de telles mesures sont subordonnées ŕ l'autorisation d'une autorité, il est nécessaire que celle-ci soit donnée pour que l'entraide judiciaire puisse ętre accordée. L'exigence de l'art. 76 let. c EIMP est, ŕ l'instar des indications et documents prévus ŕ l'art. 28 EIMP, d'une condition de forme dont l'irrespect n'entraîne pas automatiquement le rejet de la demande; l'Etat requérant peut ętre appelé en cours de procédure ŕ y remédier. En l'espčce, l'Etat requérant devra ętre invité ŕ indiquer si les actes requis sont, comme cela semble ressortir des textes précités du droit français, soumis ŕ une autorisation judiciaire; si tel est le cas, cette autorisation devra ętre produite.
6. Sur le vu de ce qui précčde, le recours de l'OFP doit ętre admis, au sens des considérants. L'OFP est invité ŕ fixer aux autorités requérantes un délai pour fournir les indications et, le cas échéant, l'autorisation judiciaire nécessaires. En l'état, la cause est renvoyée ŕ la Chambre d'accusation, pour que cette derničre statue, en temps voulu, sur les autres objections qui lui étaient soumises par l'intimé (en particulier au sujet de la condition de la double incrimination).