Urteilskopf
119 Ia 254
30. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit public du 20 aoűt 1993 dans la cause X, Y, Z et le Syndicat suisse des services publics (SSP) contre le Conseil d'Etat du canton de Vaud (recours de droit public)
Regeste
Art. 4 BV; Waadtländer Dekret über die Anpassung der Beamtengehälter an die Teuerung; Rückwirkung. 1. Anforderungen an die Begründung einer staatsrechtlichen Beschwerde, welche sich gegen einen kantonalen Erlass richtet (E. 2e). 2. Voraussetzungen, unter denen die Rückwirkung einer Norm zulässig ist (E. 3). Ausnahmefall, in dem es zulässig ist, das noch nicht in Kraft getretene Recht anzuwenden; Begriff der Vorwirkung von Erlassen (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 255
BGE 119 Ia 254 S. 255 Sous la note marginale "Adaptation au renchérissement", l'art. 54 de la loi vaudoise du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales - dans sa teneur du 16 décembre 1991 - dispose:"Le Conseil d'Etat adapte les traitements au coűt de la vie le 1er janvier de chaque année, sur la base de l'indice des prix ŕ la consommation du mois d'octobre de l'année écoulée. Dans cette mesure, il est compétent pour modifier l'échelle des traitements figurant ŕ l'art. 49."Le 15 décembre 1992, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté un décret sur l'adaptation au renchérissement dont la teneur est la suivante:"Article premier. - L'application de l'article 54 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales est suspendue pour l'année 1993, de sorte que les traitements ne sont pas adaptés au coűt de la vie le 1er janvier 1993.Une adaptation partielle correspondant ŕ l'éventuelle augmentation en 1993 de la part des cotisations de l'assurance-chômage fédérale ŕ la charge des travailleurs est toutefois accordée dčs l'entrée en vigueur de cette augmentation.Cette adaptation est limitée ŕ la part du salaire assurée ŕ l'assurance-chômage.Les pensions versées aux retraités de l'Etat de Vaud ne sont pas affectées par le présent décret.Art. 2. - Sous réserve des dispositions constitutionnelles, le présent décret entrera en vigueur le 1er janvier 1993.Art. 3. - Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret.Il en publiera le texte conformément ŕ l'article 27, chiffre 2, de la Constitution cantonale et le mettra en vigueur, par voie d'arręté, conformément ŕ l'article 2 ci-dessus."Ce décret a été publié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 29 décembre 1992; le délai référendaire expirait le 7 février BGE 119 Ia 254 S. 2561993, conformément ŕ l'art. 27 ch. 2 de la Constitution vaudoise (Cst./VD) aux termes duquel "12'000 citoyens actifs peuvent demander que soit soumis au vote du peuple une loi ou un décret, dans les quarante jours aprčs sa publication dans la "Feuille des Avis officiels" du canton de Vaud ... les lois ou décrets soumis au référendum ne sont pas mis en vigueur avant l'expiration du délai de quarante jours, ou, le cas échéant, avant la votation populaire."Le référendum n'ayant pas été demandé, le Conseil d'Etat a, par arręté du 12 février 1993 publié dans la Feuille des avis officiels du 19 février 1993, promulgué le décret du 15 décembre 1992 sur l'adaptation au renchérissement et l'a mis en vigueur avec effet au 1er janvier 1993.En janvier 1993 déjŕ, les fonctionnaires vaudois, dont X, Y, Z, n'ont pas touché l'allocation de renchérissement, selon les bulletins de salaire émis pour ce mois.Agissant par la voie du recours de droit public, X, Y, Z et le Syndicat suisse des services publics (SSP) demandent au Tribunal fédéral d'annuler le décret du 15 décembre 1992 du Grand Conseil vaudois sur l'adaptation au renchérissement, l'arręté du 12 février 1993 du Conseil d'Etat du canton de Vaud fixant l'entrée en vigueur dudit décret au 1er janvier 1993 et, enfin, les bulletins de salaire de janvier 1993 des trois premiers recourants susnommés, ainsi que ceux de tout le personnel soumis ŕ la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales. Invoquant l'art. 4 Cst., les recourants contestent notamment l'effet rétroactif donné au décret sur l'adaptation au renchérissement par rapport ŕ la date de sa promulgation.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure oů il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. e) Lorsqu'un recours est dirigé contre un arręté de portée générale, ses conclusions doivent préciser si elles tendent ŕ l'annulation pure et simple de ce texte dans son ensemble ou seulement de certaines de ses dispositions (ATF 109 Ia 120 consid. 2d). Le décret sur l'adaptation au renchérissement a deux aspects: la suppression męme de l'adaptation au renchérissement pour 1993 et l'effet rétroactif donné ŕ cette suppression par rapport ŕ la date de promulgation du décret.BGE 119 Ia 254 S. 257 En ce qui concerne la suppression du renchérissement elle-męme, les recourants se contentent de déplorer ses effets sur le niveau de vie des fonctionnaires. Ils laissent entendre, sans grande conviction, que la situation financičre de l'Etat de Vaud ne serait pas aussi mauvaise qu'elle a été décrite. On ne saurait voir lŕ une motivation suffisante au sens de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (voir notamment ATF 118 Ia 188 consid. 2 et les références citées). En effet, les recourants n'essaient pas vraiment de démontrer que, sur ce point, le décret attaqué serait arbitraire, soit contraire ŕ l'art. 4 Cst. Le recours est donc irrecevable, dans la mesure oů est attaqué l'art. 1 du décret, et plus particuličrement son alinéa 1. En revanche, les recourants ont suffisamment motivé le grief par lequel ils contestent que le décret sur l'adaptation au renchérissement ait été déclaré applicable avec effet au 1er janvier 1993, alors męme qu'il ne pouvait entrer en vigueur avant l'échéance du délai référendaire.
3. a) Les recourants prétendent que le décret du 15 décembre 1992 sur l'adaptation au renchérissement a été muni d'un effet rétroactif de maničre contraire ŕ l'art. 4 Cst.Selon la jurisprudence, une norme a un effet rétroactif lorsqu'elle s'applique ŕ des faits entičrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 116 Ia 213 /214 consid. 4a, ATF 113 Ia 425 et les arręts cités. Voir aussi ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, p. 147; ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, in RDS 102/1983 II p. 160; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, n. 2.5.2.3, p. 144). En l'espčce, le décret litigieux a été adopté par le Grand Conseil le 15 décembre, pour ętre publié dans la Feuille des avis officiels du 29 décembre 1992. Vu le texte clair de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, il ne pouvait entrer en vigueur avant l'échéance du délai référendaire, soit le 7 février 1993. Toutefois, l'art. 2 du décret lui-męme prévoit qu'il entre en vigueur le 1er janvier 1993 sous réserve des dispositions constitutionnelles. L'Etat de Vaud pense pouvoir en déduire que le décret n'a pas prévu d'effet rétroactif, puisque la date de son entrée en vigueur a été fixée au moment oů il a commencé ŕ déployer ses effets. Or, l'art. 2 du décret est rédigé de maničre peu claire. Au vu de l'art. 27 ch. 2 Cst./VD, le décret ne pouvait entrer en vigueur avant le 7 février 1993. De fait, son entrée en vigueur remonte au moment de la publication dans la Feuille des avis officiels de l'arręté du Conseil d'Etat du 12 février, soit le 19 février 1993. Le texte de cet arręté est du reste plus clair et fait mieux ressortir le véritable processus juridique: en effet, l'arręté du 12 février 1993 met le décret en vigueur, mais avec effet au 1er janvier 1993.BGE 119 Ia 254 S. 258 Il y a bien lŕ un effet rétroactif, du reste prévu dans la loi elle-męme, soit ŕ l'art. 2 du décret. Dčs lors, selon ce texte, le décret s'applique dčs son entrée en vigueur (le 19 février 1993) également aux faits qui se sont écoulés depuis le 1er janvier 1993.b) La rétroactivité est contraire au principe de la sécurité et de la prévisibilité du droit. Selon la jurisprudence, il est cependant possible de déroger ŕ certaines conditions au principe de non-rétroactivité des lois: il faut que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas ŕ des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents, c'est-ŕ-dire qu'elle réponde ŕ un intéręt public plus digne d'ętre protégé que les intéręts privés en jeu et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 116 Ia 214 consid. 4a, ATF 113 Ia 425 et les références citées). En l'espčce, la rétroactivité est prévue dans la loi, soit ŕ l'art. 2 du décret attaqué. Elle est trčs limitée dans le temps et ne conduit pas ŕ des inégalités choquantes. Elle ne porte par ailleurs pas atteinte aux droits acquis des recourants, car, comme le Tribunal fédéral l'a relevé ŕ plusieurs reprises, les rapports de service des fonctionnaires sont soumis aux modifications législatives, également en ce qui concerne la rémunération. Le législateur cantonal est donc libre d'apporter des modifications légales aux prétentions pécuniaires des fonctionnaires, qui n'ont en général pas le caractčre de droits acquis (ATF 118 Ia 255 /256 consid. 5b et l'arręt cité). Enfin, le législateur vaudois pouvait se fonder sur des motifs pertinents pour adopter l'art. 2 du décret. Certes, l'intéręt purement financier de l'Etat ne permet normalement pas de faire exception au principe de non-rétroactivité, sauf si les finances publiques sont en péril (ATF 102 Ia 73, ATF 95 I 10, ATF 92 I 232; GRISEL, op.cit., p. 149), En l'espčce, les finances publiques cantonales se trouvaient dans une mauvaise situation, nécessitant que des mesures de redressement soient prises (le taux d'imposition cantonal a été relevé et diverses dispositions arrętées pour alléger les charges financičres de l'Etat). Cela dit, męme si l'intéręt public ŕ octroyer l'effet rétroactif au décret en question apparaît peu important, il l'emporte néanmoins sur l'intéręt privé des recourants ŕ voir leurs traitements adaptés au coűt de la vie, dans la mesure oů le dommage subi par les recourants est trčs restreint, puisqu'il ne correspond qu'ŕ l'allocation de renchérissement pour le mois de janvier 1993 (voire quelques jours en février).Le décret attaqué a de plus prévu la suppression de l'adaptation des salaires au renchérissement durant un an. Des raisons de simplification justifiaient que cette mesure concorde avec l'année civile, BGE 119 Ia 254 S. 259plutôt que de s'étendre de mars 1993 ŕ fin février 1994 par exemple. A cela s'ajoute que les intéressés n'ont pas été pris au dépourvu, puisqu'ils ont connu la mesure envisagée dčs l'automne 1992, au moment oů elle a fait l'objet du projet de décret présenté par le Conseil d'Etat au Grand Conseil, la publication du texte adopté intervenant le 29 décembre 1992 (BÉATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, p. 289). Le grief est dčs lors infondé.
4. Le Conseil d'Etat (ou l'administration cantonale) a appliqué le décret du 15 décembre 1992 avant son entrée en vigueur, puisqu'en janvier 1993 l'adaptation au renchérissement n'a pas été octroyée selon l'art. 54 de la loi sur le statut général des fonctions publiques cantonales, alors męme que ledit décret ne déployait pas d'effets juridiques, le délai référendaire n'étant pas échu. En droit strict, on aurait pu envisager de payer aux fonctionnaires, en janvier, l'allocation de renchérissement puis, en février, de supprimer cette allocation et de réclamer le remboursement du montant versé en trop en janvier (sur la base de l'art. 2 du décret, dont on a vu plus haut qu'il était admissible). En effet, il n'est normalement pas possible d'appliquer une loi qui n'est pas en vigueur (KÖLZ, op.cit., p. 173/174). Cette maničre de procéder aurait toutefois entraîné de vaines complications sur le plan pratique. Il aurait fallu calculer pour le premier trimestre 1993 pas moins de trois montants différents de salaire: janvier (avec renchérissement), février (pas de renchérissement et déduction de la somme versée en trop en janvier) et mars (sans renchérissement). L'Etat aurait encore dű réclamer séparément le trop-perçu aux fonctionnaires ayant quitté leur fonction ŕ fin janvier. De plus, l'entrée en vigueur du décret était imminente. Aucun référendum n'avait été annoncé et il était quasiment impossible de fin janvier ŕ début février d'annoncer le référendum et de déposer les listes contenant 12'000 signatures valables (cf. art. 89 ŕ 96 et 105 de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques). On peut du reste sérieusement se demander si les recourants, notamment les trois premiers, ont un intéręt réel ŕ soulever ce moyen, car, męme si celui-ci était fondé, ils pourraient théoriquement réclamer ŕ l'Etat le versement du renchérissement pour janvier, mais l'Etat de Vaud pourrait immédiatement leur opposer en compensation une créance en remboursement sur la base de l'art. 2 du décret attaqué. De toute façon, l'autorité cantonale pouvait en l'espčce donner un "effet anticipé" au droit nouveau, dans la mesure oů elle avait pour cela une base légale dans le droit en vigueur (MOOR, op.cit., n. 2.5.4, p. 152/153). En effet, le Conseil d'Etat dispose d'un pouvoir réglementaire BGE 119 Ia 254 S. 260selon l'art. 113 de la loi sur le statut général des fonctions publiques cantonal. On peut ici admettre qu'il n'a pas excédé les limites de ce pouvoir en réglant comme il l'a fait la transition entre le droit ancien et le droit nouveau, pour éviter les conséquences mentionnées ci-dessus, qui auraient confiné ŕ l'absurde. Le moyen doit donc ętre écarté.