Urteilskopf
119 Ib 216
26. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit public du 13 septembre 1993 dans la cause Société immobiličre et hôteličre de la Place Chevelu 1-3 contre Département fédéral de justice et police (recours de droit administratif)
Regeste
Art. 19 BMV: Aufhebung eines Zivilschutzraumes. Nur eine für den Zivilschutz vollständig unbrauchbar gewordene Einrichtung darf aufgehoben werden (E. 2). Unter dem Gesichtswinkel der heute geltenden Vorschriften bietet die streitige Baute noch einen genügenden Schutz, vor allem wenn ihre Nähe zum Genfersee in Betracht gezogen wird (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 217
BGE 119 Ib 216 S. 217 La Société immobiličre et hôteličre de la Place Chevelu 1-3 (ci-aprčs: la Société immobiličre) est propriétaire d'un hôtel, construit en 1964/1965. Situé ŕ l'angle de la rue Jean-Jacques-Rousseau et du quai des Bergues, ŕ la hauteur du pont de la Machine, l'immeuble comprend un abri de protection civile de 145 m2, avec 114 places protégées. Il fait partie d'un îlot comportant 350 places protégées pour 514 habitants.Selon un constat d'huissier établi le 6 novembre 1985 ŕ la demande de la Société immobiličre, en présence d'un ingénieur de la Ville de Genčve, l'immeuble serait fissuré en sous-sol; sans faire clairement la distinction entre l'abri proprement dit et les autres locaux du sous-sol, le constat relčve la présence de fissures "capillaires", de fissures "fines" et de "larges fentes", ces derničres ne paraissant pas se situer dans l'abri. Le 6 mars 1989, des spécialistes des services de protection civile de la Ville et du canton de Genčve ont constaté la présence de fissures superficielles dans les parois de l'abri. Son utilisation n'était toutefois pas remise en cause car, vu l'épaisseur du béton et la conception technique de l'ouvrage, l'eau ne pouvait s'infiltrer.Se fondant sur le constat du 6 novembre 1985, la Société immobiličre a demandé le 16 décembre 1988 au Service cantonal de la protection civile l'autorisation de désaffecter l'abri, en raison des infiltrations possibles et de sa situation en dessous du niveau du Rhône, ce qui serait source de danger pour ses occupants. Aprčs un échange de lettres, le dossier fut transmis ŕ l'Office fédéral de la protection civile (ci-aprčs: l'OFPC), avec un préavis défavorable. Par décision du 6 juillet 1989, cette autorité rejeta la requęte.Saisi d'un recours de la Société immobiličre, le Département fédéral de justice et police (ci-aprčs: le Département) a procédé ŕ une instruction complémentaire, au terme de laquelle il a rejeté le recours. L'abri litigieux était conforme aux exigences en vigueur en 1964, quand bien męme ces derničres auraient changé depuis; il ne présentait aucun défaut pouvant justifier sa désaffectation, dans un secteur insuffisamment pourvu en place protégées.Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société immobiličre demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions de BGE 119 Ib 216 S. 218l'OFPC et du Département, et d'ordonner la désaffectation de l'abri de protection civile.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La loi fédérale sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963 (RS 520.2, loi sur les abris, ci-aprčs: LCPCi), ne contient pas de dispositions au sujet de la désaffectation des installations de protection civile. L'art. 19 de l'ordonnance sur les abris (RS 520.21, ci-aprčs: OCPCi) prévoit que les abris et constructions hospitaličres ne peuvent ętre désaffectés sans l'autorisation de l'OFPC, sans toutefois préciser les conditions d'une telle autorisation. On peut certes déduire du texte de cette disposition que la désaffectation peut ętre autorisée lorsque les installations "ne sont plus utilisables pour la protection civile" puisque, dans ce cas, son alinéa 2 prévoit la restitution des subventions "dans la mesure oů les bâtiments peuvent servir ŕ d'autres fins". S'agissant toutefois des conditions précises d'une désaffectation, on se trouve devant une lacune proprement dite, qu'il appartient au juge de combler (cf. art. 1 al. 2 et 3 CC; ATF 112 Ib 46 consid. 4a) en s'inspirant des buts poursuivis par le législateur (ATF 112 Ib 311 consid. 2).a) En édictant les dispositions sur les constructions de protection civile, le législateur fédéral visait ŕ assurer une protection aussi large et efficace que possible de la population contre les dangers pouvant résulter non seulement d'un conflit armé (art. 1er al. 2 de la loi sur la protection civile - LPCi -, RS 520.1), mais aussi d'autres catastrophes naturelles (art. 2 al. 2 LPCi; FF 1976 III 370). En fonction de cet objectif, l'obligation de construire ou d'aménager des abris et d'autres ouvrages de protection civile est définie de maničre trčs étendue (FF 1976 II 361). Il en découle que les installations existantes doivent en principe ętre maintenues, dans toute la mesure du possible, aussi longtemps qu'elles offrent une protection suffisante.b) En raison de l'évolution de la technique et des connaissances dans ce domaine, les installations construites dans le passé peuvent ne plus satisfaire ŕ toutes les exigences posées actuellement pour des constructions de męme nature, la loi n'exigeant pas l'adaptation des abris anciens aux nouvelles normes. Compte tenu du but poursuivi par le législateur, le fait qu'une construction ne répond plus aux critčres actuels ne suffit pas ŕ permettre sa désaffectation, tant qu'elle BGE 119 Ib 216 S. 219assure aux usagers une protection suffisante. Seule une installation devenue totalement inutile pourra ainsi ętre désaffectée. Tel n'est pas le cas de l'abri litigieux, qui, comme on le verra, est encore admissible, eu égard aux directives actuelles en la matičre.
3. Selon l'art. 4 al. 1 let. b OCPCi, les cantons peuvent accorder une dérogation ŕ l'obligation de construire des abris, notamment pour les bâtiments situés dans les zones particuličrement menacées que l'OFPC détermine dans ses instructions. La recourante soutient que son immeuble se trouve, par rapport au lac Léman, dans une telle zone, de sorte que la désaffectation s'imposerait.a) L'abri litigieux a été construit en 1964, sous l'empire des principes directeurs pour les constructions de protection antiaérienne, édictés par le Département militaire fédéral en 1949 (2e édition 1952), et des prescriptions techniques provisoires de 1957. Ces textes, qui définissent les mesures de précaution résultant de l'expérience issue de la Deuxičme Guerre mondiale, concernent principalement la maničre de construire (profondeur, épaisseur des parois, issues, aération, etc.); ils ne contiennent en revanche aucune disposition restrictive quant ŕ l'emplacement des abris, notamment ŕ proximité des lacs importants.Par la suite, l'OFPC a édicté les instructions techniques pour la construction d'abris privés (ci-aprčs: ITAP), qui ont fait l'objet de deux versions successives, en 1966 et en 1984. Ces instructions contiennent des rčgles de męme nature que les précédentes directives, mais les complčtent sur certains points. L'ITAP 1966 examine les effets de la vague de fond consécutive ŕ une explosion atomique sur une nappe d'eau, pour nier l'existence d'un risque important d'inondation (ch. 1.45.1). Traitant plus complčtement de ce problčme, l'ITAP 1984 précise (ch. 2.35, Mesures préventives contre le danger d'inondation) que la région menacée par les vagues de fond s'étend généralement aux environs immédiats du rivage des grands lacs, sur une bande de rivage de 200 m de largeur, ŕ moins qu'elle ne soit située ŕ 20 m au moins au-dessus du niveau du lac. La construction d'abris n'est pas interdite dans une telle région, mais elle exige des mesures supplémentaires dont la plus importante est l'édification d'un puits de sortie, pour les voies d'évacuation et les sorties de secours, surélevé d'au moins 1 m par rapport au terrain naturel.b) Considérant, sur la base des renseignements obtenus auprčs du Service cantonal de la protection civile et du Service cantonal du cadastre, que le lac Léman s'achevait au niveau du pont du Mont-Blanc, soit ŕ plus de 200 m de l'immeuble de la recourante, le BGE 119 Ib 216 S. 220Département a implicitement retenu que l'abri litigieux se situait en dehors de la zone menacée. Il n'a néanmoins pas tenu cette question pour déterminante, au motif qu'en vertu du principe de non-rétroactivité, la construction n'était pas soumise aux prescriptions des ITAP 1966 et 1984. Cette opinion doit ętre nuancée car męme si, comme on l'a vu, il n'est pas nécessaire qu'une construction de protection civile soit conforme en tous points ŕ la réglementation actuelle, la question de savoir si elle offre encore une sécurité suffisante ne peut ętre résolue sans tenir compte, dans une certaine mesure, des prescriptions actuellement en vigueur.c) S'appuyant sur des photographies et des extraits d'ouvrages, la recourante insiste sur le fait que le lac Léman se termine, selon elle, au pont de la Machine, ŕ la hauteur de son immeuble, et non au pont du Mont-Blanc. Les documents produits par la recourante n'ont toutefois pas la force probante qu'elle semble leur pręter. Il s'agit, d'une part, de reproductions de gravures anciennes représentant la rade de Genčve en perspective et, d'autre part, d'ouvrages faisant état de la construction du pont de la Machine pour régulariser le niveau du lac, pičces ne permettant en rien de déterminer le point de transition entre les régimes lacustre et fluvial des eaux. Le point de vue de la recourante est contredit par plusieurs dispositions du droit cantonal. Ainsi, selon l'art. 3 al. 2 du rčglement d'application de la loi cantonale sur la pęche (M 7/10,5), la limite entre le lac et le Rhône émissaire est située sur le côté amont du pont du Mont-Blanc. Selon l'art. 11 al. 2 de la loi sur la navigation dans les eaux genevoises (H 2/1), la section située entre le pont du Mont-Blanc et le pont de la Machine fait partie du Rhône. La męme solution est adoptée ŕ l'art. 3 du rčglement concernant la navigation dans les eaux cantonales et les installations portuaires (H 2/2,5). Cette limite correspond en outre ŕ une réalité géographique objective, puisque le pont du Mont-Blanc marque le rétrécissement constitué, sur la rive droite, par la Promenade du lac. Compte tenu de ces circonstances et de la réserve que s'impose le Tribunal fédéral, les considérations émises par l'autorité intimée ŕ ce propos peuvent ętre suivies.Selon un relevé du Service cantonal du cadastre, le bâtiment de la recourante est situé ŕ quelque 280 m de l'extrémité la plus rapprochée du pont du Mont-Blanc, soit en dehors de la région menacée définie par l'ITAP 1984. Cela étant, il n'y a pas lieu d'examiner si le fait que l'abri soit pourvu de prises d'air débouchant ŕ 3 m au-dessus du niveau du sol suffit pour satisfaire aux exigences posées au ch. 2.35 de l'ITAP 1984. Point n'est besoin non plus de rechercher BGE 119 Ib 216 S. 221l'influence éventuelle de la construction, en aval, du barrage du Seujet, car le critčre retenu est la superficie du lac, non sa profondeur.Dans son plan de situation des abris, le Service cantonal de la protection civile semble avoir étendu la zone de vague de fond jusqu'au pont de l'Ile, en aval du pont de la Machine, y incluant l'immeuble de la recourante. Il n'en reste pas moins que l'abri litigieux ne paraît pas situé en violation des mesures préventives contre le danger d'inondation, figurant dans les derničres instructions de l'OFPC. Par ailleurs, de l'avis des spécialistes de l'Office cantonal de la protection civile, l'existence de fissures - pour la plupart insignifiantes - n'affecte pas la sécurité de l'ouvrage.Ce dernier assure dčs lors un degré de protection suffisant pour justifier son maintien. Une désaffectation irait ŕ l'encontre des buts de la protection civile, puisque le secteur n'est pas pourvu de places protégées en suffisance.