Urteilskopf
120 Ia 74
11. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit public du 14 mars 1994 dans la cause Société des encaveurs de vins suisses, l'Union des négociants en vins du Valais et consorts contre Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)
Regeste
Art. 31 und 4 BV; Art. 2 ÜbBest. BV; Art. 11 Abs. 7 des Beschlusses vom 7. Juli 1993 über die Ursprungsbezeichnungen der Walliser Weine (AOC-Beschluss); Verbot des Verschnitts ohne Angabe im Sinne von Art. 337 LMV und des Auffüllens der Fässer im Sinne von Art. 343 LMV. Art. 11 des AOC-Beschlusses, der den Verschnitt ohne Angabe und das Auffüllen der Fässer für Weine mit kontrollierter Ursprungsbezeichnung verbietet, beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage und verletzt Art. 2 ÜbBest. BV nicht (E. 4). Das Verbot des Auffüllens der Fässer beruht auf einem genügenden öffentlichen Interesse und verletzt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 31 BV nicht (E. 5); auch bewirkt es keine ungleiche Behandlung im Vergleich zu andern Weinbaukantonen (E. 6).
Sachverhalt ab Seite 75
BGE 120 Ia 74 S. 75
A.- L'art. 18 de l'arręté fédéral du 19 juin 1992 sur la viticulture (RS 916.140.1; ci-aprčs: arręté fédéral) traite de l'appellation d'origine contrôlée et prévoit ŕ son alinéa 1:"L'appellation d'origine contrôlée désigne un vin dont la qualité répondaux normes fixées par les cantons. Celles-ci concernent:a. la délimitation des zones de production;b. l'encépagement;c. les méthodes de culture;d. les teneurs naturelles minimales en sucre;e. les rendements ŕ l'unité de surface;f. les procédés de vinification;g. l'analyse et l'examen organoleptique."A son art. 22, la loi valaisanne du 26 mars 1980 sur la viticulture dispose:"1 Par la voie d'un arręté, le Conseil d'Etat peut, les organisation professionnelles entendues:a) édicter des prescriptions relatives aux pratiques vinicoles et commerciales, en vue de favoriser la qualité;b) arręter les modalités du paiement différencié des apports de vendanges:- selon la qualité, notamment la teneur en sucre naturel (degré OEchslé);- ŕ titre complémentaire, selon les régions et les zones de provenance, en ne s'écartant pas d'une différence maximale de prix de 4% entre la premičre et la derničre zone;c) prendre des mesures pour protéger les appellations spécifiques ou régionales réservées aux vins du Valais et fixer les exigences minimales auxquelles doivent répondre les vendanges et les vins pour avoir droit ŕ ces appellations."
B.- Fondé notamment sur l'arręté fédéral du 19 juin 1992 et sur la loi cantonale du 26 mars 1980, le Conseil d'Etat du canton du Valais a pris le 7 juillet 1993 un arręté sur les appellations des vins du Valais (arręté AOC). Les vins produits en Valais sont, d'aprčs l'art. 3 de cet arręté, classés en trois catégories. Dans la catégorie I, on trouve les vins ŕ appellation d'origine contrôlée (AOC). L'art. 6 de l'arręté AOC fixe les limites qualitatives de rendement ŕ l'unité de surface pour les différentes catégories de vins. L'art. 8 de l'arręté BGE 120 Ia 74 S. 76AOC prévoit qu'un plafond limite de classement est fixé pour chaque catégorie ŕ 0,1 kg/m2 ou ŕ 0,08 l/m2 au-dessus des limites qualitatives de rendement de l'art. 6 (al. 1); les quantités comprises entre la limite qualitative et le plafond limite de classement sont admises en totalité dans la catégorie concernée (al. 2).L'art. 11 de l'arręté AOC comprend diverses prescriptions relatives aux vins d'appellation d'origine contrôlée et notamment ŕ l'alinéa 7 la rčgle suivante:"Le coupage sans déclaration au sens de l'art. 337 ODA et le ouillage au sens de l'art. 343 ODA sont prohibés pour les vins AOC."Le droit cantonal fait ici référence ŕ l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 mai 1936 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (ODA; RS 817.02). L'art. 337 al. 6 ODA prévoit:"Pour les années de récoltes qualitativement défavorables, les cantons peuvent autoriser un coupage sans déclaration de tous les vins ou de certains vins de leur territoire avec désignation d'origine, de provenance ou d'ensemble. Le vin ajouté ne doit pas dépasser 15 pour cent en volume du mélange. Le coupage doit se faire avec des vins de męme couleur et de qualité au moins équivalente; seuls peuvent ętre utilisés des vins indigčnes avec désignation d'origine, de provenance ou d'ensemble, le coupage avec des vins étrangers avec désignation d'origine étant cependant autorisé pour les vins rouges."Quant ŕ l'art. 343 ODA, il dispose:"1 Pour compenser l'évaporation, pour l'ouillage ou pour le traitement améliorant en cave, un vin encavé peut ętre additionné, dans la proportion de 8 pour cent au maximum et au total, d'un vin répondant ŕ cette fin (art. 334, 6e al. excepté). Cette addition peut se faire en une ou plusieurs fois. La quantité autorisée pour les coupages par les articles 337 et 338 en est diminuée d'autant.2 Le traitement d'un vin blanc indigčne, dans le sens de cet article, ne peut ętre fait qu'avec du vin blanc indigčne (art. 337)."Lors de la procédure d'adoption de l'arręté AOC, la majorité de la commission désignée pour examiner les mesures d'application de l'arręté fédéral sur la viticulture s'était prononcée en faveur de la suppression du coupage sans déclaration et de l'ouillage. L'Office cantonal de la viticulture avait ensuite proposé au Conseil d'Etat un délai transitoire de 5 ans avant la mise en vigueur de cette mesure; ledit office avait envisagé que, pour la Dôle, la proportion de vins issus de cépages valaisans autres que le Pinot et le Gamay pouvait aller jusqu'ŕ 15%. Le Conseil d'Etat a supprimé immédiatement le BGE 120 Ia 74 S. 77coupage sans déclaration et l'ouillage mais a admis que la proportion d'autres vins pouvait s'élever ŕ 20% (art. 18 de l'arręté AOC).
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Société des encaveurs de vins suisses et l'Union des négociants en vins du Valais notamment ont conclu ŕ l'annulation de l'art. 11 al. 7 de l'arręté du 7 juillet 1993 sur les appellations des vins du Valais (arręté AOC). Invoquant les art. 4 et 31 Cst., ainsi que l'art. 2 Disp. trans. Cst., les recourantes font valoir, en substance, que la disposition critiquée est dépourvue de base légale, celle-ci ne pouvant se trouver ni dans l'arręté fédéral sur la viticulture, ni dans la loi cantonale sur la viticulture; de plus, la prescription critiquée serait contraire ŕ l'ordonnance sur les denrées alimentaires, car elle interdirait un procédé autorisé par le droit fédéral, sans que celui-ci laisse place ŕ une réglementation cantonale plus restrictive. L'art. 11 al. 7 de l'arręté AOC ne répondrait pas ŕ un intéręt public suffisant, car il interdit un procédé qui a pour but d'améliorer la qualité du vin. A tout le moins, la mesure incriminée serait contraire au principe de proportionnalité, en ce sens qu'un délai transitoire aurait dű ętre laissé aux intéressés pour qu'ils puissent planter les cépages de remplacement, permettant lors de l'assemblage des vins d'en assurer l'équilibre et la coloration voulue.Le Tribunal fédéral a rejeté les recours dans la mesure oů ils étaient recevables.
Erwägungen
Extrait des considérants:
4. a) Les recourantes soutiennent d'abord que, sur le point incriminé, l'arręté cantonal attaqué ne repose pas sur une base légale suffisante.Contrairement ŕ cette affirmation, l'art. 11 al. 7 de l'arręté AOC peut se fonder sur l'art. 18 al. 1 lettre f de l'arręté fédéral sur la viticulture, car le coupage et l'ouillage, soit ici leur interdiction, rentrent dans les procédés de vinification au sens de cette derničre disposition. Il est exact que le systčme des appellations d'origine contrôlée a notamment pour but d'améliorer la qualité des vins. Toutefois, il est inutile d'examiner si les procédés en cause sont propres ŕ promouvoir la qualité; les recourantes prétendent ŕ cet égard que l'interdiction incriminée irait ŕ l'encontre du but recherché, sans pour autant nier que les autres mesures adoptées par ailleurs aillent dans le sens d'une amélioration de la qualité (limitation du rendement ŕ la surface, teneurs minimales en sucre naturel, ...). En BGE 120 Ia 74 S. 78effet, l'art. 18 de l'arręté fédéral sur la viticulture se trouve dans la section 5 consacré ŕ la récolte, ŕ la promotion de la qualité et aux appellations. Il rentre tout ŕ fait dans le but visé par les appellations d'origine contrôlée, soit la promotion de produits de qualité d'une région déterminée. Cette disposition permet donc aux cantons de fixer des exigences relatives ŕ la seule utilisation de raisins cultivés dans une certaine région pour garantir l'authenticité du produit (ou de préciser les cépages qui peuvent ętre utilisés pour produire un vin d'une certaine dénomination). L'art. 22 al. 1 lettres a et c de la loi valaisanne sur la viticulture peut également ętre interprété dans le męme sens. On peut encore relever que l'interdiction critiquée s'insčre aussi dans le systčme de limitation quantitative de la production (au maximum 1,4 kg/m2 pour les raisins blancs et 1,2 kg/m2 pour les raisons rouges destinés ŕ l'élaboration de moűts de la catégorie I selon l'art. 20 al. 1 de l'arręté fédéral, étant précisé que le Valais s'en est pratiquement tenu ŕ ce maximum selon les art. 6 et 8 de l'arręté AOC). En effet, les vins ajoutés en cave lors du coupage ou de l'ouillage contribueraient ŕ augmenter les quantités mises sur le marché, alors męme que la production ŕ la vigne est limitée.Il est dčs lors inutile de rechercher si la disposition attaquée trouve ou non une base légale dans l'ordonnance fédérale sur les denrées alimentaires, ce que contestent les recourantes.b) En revanche, il convient d'examiner si, comme elles le soutiennent, l'art. 11 al. 7 de l'arręté cantonal AOC viole l'art. 2 Disp. trans. Cst. parce qu'il serait contraire au droit fédéral, et plus spécialement aux art. 337 al. 6 et 343 ODA. Selon les recourantes, ces derničres dispositions autoriseraient le coupage sans déclaration et l'ouillage, sans que les cantons puissent interdire ces procédés. A tout le moins, ce raisonnement devrait ętre suivi pour l'ouillage, la possibilité d'autoriser le coupage sans déclaration devant cependant ętre conservée, mais uniquement pour les années de récolte qualitativement défavorable selon l'art. 337 al. 6 ODA.La question posée ne saurait ętre résolue en examinant le droit cantonal uniquement sous l'angle de l'ordonnance sur les denrées alimentaires puisque, comme on l'a vu, une autre rčgle de droit fédéral, soit l'art. 18 de l'arręté fédéral sur la viticulture, permet aux cantons d'ordonner des mesures restrictives propres ŕ promouvoir l'authenticité des vins d'appellation d'origine contrôlée et qu'on peut en principe y ranger l'interdiction du coupage sans déclaration et de l'ouillage. En fait, selon l'art. 54 al. 1 de la loi fédérale du 8 décembre 1905 sur le commerce des denrées alimentaires et de divers objets BGE 120 Ia 74 S. 79usuels (LCDA; RS 817.0), le Conseil fédéral édicte les dispositions propres ŕ sauvegarder la santé publique et ŕ prévenir toute fraude dans le commerce des marchandises et objets soumis au contrôle institué par la loi. C'est sur cette base notamment qu'a été édictée l'ordonnance sur les denrées alimentaires, qui fixe les exigences propres ŕ garantir la santé du consommateur et ŕ éviter qu'il ne soit trompé. Dčs lors, dans le domaine des appellations d'origine contrôlée, les cantons peuvent (et parfois męme doivent) aller au-delŕ pour améliorer la qualité du produit ou faire en sorte qu'il soit complčtement issu du terroir. Il s'agit de buts particuliers découlant de l'arręté fédéral sur la viticulture, qui ne sont pas en contradiction avec l'ordonnance sur les denrées alimentaires. La disposition incriminée n'est en conséquence pas contraire ŕ ladite ordonnance et repose du reste sur d'autres bases que celle-ci. Le grief que les recourantes voudraient tirer du fait que l'arręté cantonal n'a pas été approuvé par le Conseil fédéral conformément ŕ l'ordonnance sur les denrées alimentaires tombe donc ŕ faux, indépendamment du fait que ce moyen n'est pas motivé conformément aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.
5. Les recourantes soutiennent ensuite que l'interdiction de l'ouillage ne répond pas ŕ un intéręt public suffisant et violerait le principe de proportionnalité (le grief n'est pas suffisamment motivé au regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ pour ce qui concerne le coupage sans déclaration, de sorte qu'il est irrecevable). Le Tribunal fédéral examine librement si une limitation ŕ la liberté du commerce et de l'industrie remplit ces deux conditions; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 118 Ia 175 consid. 3a p. 181; ATF 116 Ia 118 consid. 5 p. 123).a) Selon les recourantes, l'interdiction de l'ouillage viserait ŕ favoriser l'utilisation exclusive de produits du pays au détriment de la qualité. En effet, l'ouillage permettrait une amélioration qualitative et serait nécessaire pour obtenir une coloration suffisante du vin, tout en abaissant son prix. Il faut d'abord relever que l'ouillage n'assure pas en lui-męme une amélioration de la qualité. Les recourantes reconnaissent que ce procédé doit de toute façon ętre utilisé avec mesure et discernement. Sauf ŕ en contrôler la mise en oeuvre, il pourrait męme selon les circonstances aller ŕ l'encontre d'une amélioration qualitative. L'autorité cantonale remarque que cette recherche de la qualité peut déjŕ ętre atteinte par les autres mesures BGE 120 Ia 74 S. 80adoptées, qui ne sont du reste pas contestées par les recourants (limitation du rendement ŕ la surface, teneurs minimales en sucre naturel...). Par ailleurs, une coloration convenable devrait ętre également atteinte grâce aux progrčs des méthodes de vinification. L'authenticité du produit peut aussi ętre considérée comme un élément positif ŕ prendre en considération dans l'appréciation d'ensemble de la situation; ce facteur est du reste maintenant mis en évidence par certains producteurs comme élément de publicité. Le Conseil d'Etat relčve encore que l'équilibre de la Dôle pourra ętre assuré par la possibilité d'y inclure jusqu'ŕ 20% de cépages cultivés en Valais autres que le Pinot noir et le Gamay. Compte tenu de la marge qui doit ętre reconnue au Conseil d'Etat sur une question qui relčve en partie en tout cas de l'appréciation, la condition d'un intéręt public suffisant est remplie.b) Les recourantes prétendent que le principe de proportionnalité serait en tout cas violé dans la mesure oů l'interdiction de l'ouillage a été introduite sans délai transitoire. Pour l'équilibre et la coloration des vins rouges et notamment de la Dôle, il est certes concevable de recourir ŕ d'autres cépages. Ceux-ci ne sont cependant actuellement cultivés qu'en faible quantité et un délai de 5 ans serait indispensable pour atteindre une production suffisante.Le Conseil d'Etat peut cependant invoquer la nécessité de mettre en place rapidement un ensemble de mesures cohérentes. Le secteur vini-viticole a connu ces derničres années des difficultés certaines et l'on peut comprendre que le Conseil d'Etat ne veuille pas attendre pour appliquer les dispositions propres ŕ prévenir des problčmes. Comme le relčve l'autorité intimée, les mesures concernant les vignerons, notamment la limitation quantitative du rendement, sont déjŕ applicables. Il y a une certaine logique ŕ mettre simultanément en oeuvre les prescriptions applicables ŕ la cave. Il faut relever que les avis étaient partagés sur l'application immédiate de l'art. 11 al. 7 de l'arręté AOC. La majorité de la commission consultée par le Conseil d'Etat allait dans ce sens, alors que l'Office de la viticulture avait admis une période transitoire. Compte tenu de la marge d'appréciation qui doit ętre reconnue au Conseil d'Etat, l'application immédiate de l'interdiction de l'ouillage ne viole pas le principe de proportionnalité, d'autant que les autres mesures en vigueur sont de nature ŕ permettre de résoudre les problčmes évoqués par les recourants. En ce qui concerne notamment la coloration des vins, le consommateur devrait admettre certaines variations selon les années de production.BGE 120 Ia 74 S. 81
6. Męme si d'autres cantons n'ont apparemment pas adopté une rčgle comparable ŕ l'art. 11 al. 7 de l'arręté attaqué, les recourants ne sont pas victimes d'une inégalité de traitement. Cette différence est due ŕ la marge laissée aux cantons par le droit fédéral. Il faut du reste relever que d'autres cantons ont parfois pris des mesures de limitation de rendement ŕ la surface plus restrictives que celles retenues par le canton du Valais.