Urteilskopf
123 V 25
6. Urteil vom 7. März 1997 i.S. Fürsorgeamt der Stadt Zürich gegen Ausgleichskasse des Kantons Zürich und AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich betreffend L.
Regeste
Art. 85bis IVV, Art. 104 lit. a OG, Art. 4 Abs. 1 BV - Art. 85bis IVV, der bevorschussenden Institutionen einen Anspruch auf Drittauszahlung von Rentennachzahlungen einräumt, ist gesetzes- und verfassungskonform. - Diese Bestimmung ist intertemporalrechtlich auf alle im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens (1. Januar 1994) hängigen Fälle anwendbar. - Die im Rahmen vorfrageweiser Prüfung vertretene Auffassung der kantonalen Instanz, wonach das zürcherische Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe vom 14. Juni 1981 (Sozialhilfegesetz) kein eindeutiges Rückforderungsrecht im Sinne von Art. 85bis Abs. 2 lit. b IVV enthalte, ist nicht willkürlich und verletzt daher Bundesrecht nicht.
Sachverhalt ab Seite 26
BGE 123 V 25 S. 26
A.- Die 1930 geborene, am 1. Juli 1992 verstorbene L., geschiedene E., meldete sich am 15. Oktober 1985 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. Mit drei Verfügungen vom 6. April 1994 sprach die Zweigstelle Zürich der kantonalen AHV-Ausgleichskasse gestützt auf einen entsprechenden Beschluss der Invalidenversicherungs-Kommission vom 19. Juli 1993 für sie ab 1. September 1986 eine halbe und ab 1. April 1988 bis 31. Juli 1992 eine ganze Invalidenrente zu. Gleichzeitig lehnte sie die Begehren des Fürsorgeamtes der Stadt Zürich vom 15. Oktober 1985 und 12. August 1993, wonach die Rentennachzahlungen zwecks Verrechnung mit erbrachten Sozialhilfeleistungen ihm zu überweisen seien, ab, dies obschon die Versicherte anlässlich der Anmeldung bei der Invalidenversicherung auf dem Formular "Gesuch um Rentenauszahlung an eine Drittperson oder Behörde" unterschriftlich ihre Zustimmung dazu erteilt hatte, dass eine allfällig zur Ausrichtung gelangende Invalidenrente wegen der vorschussweisen Unterstützung durch das Fürsorgeamt diesem auszuzahlen sei.
B.- Die hiegegen vom Fürsorgeamt der Stadt Zürich erhobene Beschwerde mit dem Begehren um Drittauszahlung der Rentennachzahlung wies die BGE 123 V 25 S. 27AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich mit Entscheid vom 29. November 1994 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneuert das Fürsorgeamt seinen im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Antrag.Die Zweigstelle Zürich der kantonalen Ausgleichskasse und die Ausgleichskasse des Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV), das sich gegenüber dem Fürsorgeamt bereits mit Schreiben vom 3. Juni 1994 zur Sache geäussert hatte, und die als Mitinteressierte zur Stellungnahme eingeladenen Erben der Versicherten haben sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss der durch BGE 118 V 92 Erw. 2b eingeleiteten und seither wiederholt bestätigten Rechtsprechung kann die Zustimmung zur Auszahlung der Invalidenrente an eine Drittperson oder Behörde erst rechtswirksam erteilt werden, wenn der Beschluss der Invalidenversicherungs-Kommission über den Rentenanspruch ergangen ist. Damit wird dem rechtlichen Umstand Rechnung getragen, dass die Invalidenrentenberechtigung in den gesetzlich nicht abtretbaren Grundanspruch einerseits und das Anrecht auf die einzelnen Rentenraten anderseits unterteilt werden kann. Der Grundanspruch als solcher ist unabtretbar (Art. 50 IVG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 AHVG); das Anrecht auf die einzelne Rentenzahlung dagegen ist einer Disposition des Versicherten zugänglich.Im Lichte der Rechtsprechung gemäss BGE 118 V 88 ist das Drittauszahlungsbegehren des beschwerdeführenden Fürsorgeamtes unbegründet. Denn unbestrittenermassen liegt keine erst nach der Beschlussfassung durch die Invalidenversicherungs-Kommission erteilte Zustimmung zur Drittauszahlung der Rentenbetreffnisse vor.
2. Die kantonale Rekurskommission hat die streitige Drittauszahlung indessen auch aufgrund des auf den 1. Januar 1994 in Kraft gesetzten Art. 85bis IVV geprüft, welcher den Randtitel "Nachzahlungen an bevorschussende Dritte" trägt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung können Arbeitgeber, Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, Krankenversicherungen, öffentliche und private Fürsorgestellen oder Haftpflichtversicherungen mit Sitz in der Schweiz, welche im Hinblick auf eine Rente der Invalidenversicherung Vorschussleistungen erbracht haben, verlangen, dass die Verrechnung der BGE 123 V 25 S. 28Nachzahlung dieser Rente bis zur Höhe ihrer Vorschussleistung an sie ausbezahlt wird (Satz 1); vorbehalten bleibt die Verrechnung nach Art. 20 AHVG (Satz 2); die bevorschussenden Stellen haben ihren Anspruch mit besonderem Formular frühestens bei der Rentenanmeldung und spätestens im Zeitpunkt des Beschlusses der IV-Stelle geltend zu machen (Satz 3). Laut Abs. 2 derselben Norm gelten als Vorschussleistungen freiwillige Leistungen, sofern die versicherte Person zu deren Rückerstattung verpflichtet ist und sie der Auszahlung der Rentennachzahlung an die bevorschussende Stelle schriftlich zugestimmt hat (lit. a), sowie vertraglich oder aufgrund eines Gesetzes erbrachte Leistungen, soweit aus dem Vertrag oder dem Gesetz ein eindeutiges Rückforderungsrecht infolge der Rentennachzahlung abgeleitet werden kann (lit. b). Art. 85bis Abs. 3 IVV schliesslich sieht vor, dass die Nachzahlung der bevorschussenden Stelle höchstens im Betrag der Vorschussleistung und für den Zeitraum, in welchem diese erbracht worden ist, ausbezahlt werden darf.
3. Zunächst stellt sich die von der Vorinstanz verneinte Frage, ob diese ab 1. Januar 1994 geltende Verordnungsnorm im vorliegenden Fall intertemporalrechtlich überhaupt anwendbar ist.a) Das Eidg. Versicherungsgericht hat in seiner Rechtsprechung - in Übereinstimmung mit jener des Bundesgerichts und der Doktrin - immer wieder den intertemporalen Grundsatz bestätigt, dass der Beurteilung einer Sache jene Rechtsnormen zugrunde zu legen sind, die in Geltung standen, als sich der zu den materiellen Rechtsfolgen führende und somit rechtserhebliche Sachverhalt verwirklichte (vgl. BGE 122 V 36 Erw. 1 mit Hinweis).Bei zusammengesetzten Tatbeständen, d.h. bei Rechtsnormen, welche den Eintritt der in ihr vorgesehenen Rechtsfolge von der Verwirklichung mehrerer subsumtionsrelevanter Sachverhaltselemente abhängig machen, hat die Rechtsprechung erkannt, dass für die Entscheidung der intertemporalrechtlichen Anwendbarkeit massgeblich ist, unter der Herrschaft welcher Norm sich der Sachverhaltskomplex schwergewichtig, überwiegend ereignet hat (vgl. AHI 1995 S. 3 ff., 1994 S. 140 f. Erw. 5, je mit Hinweisen).Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die kantonale Rekurskommission im angefochtenen Entscheid zum Schluss gelangt, dass Art. 85bis IVV vorliegend intertemporalrechtlich nicht anwendbar sei, nachdem sich die streitigen Nachzahlungen vollumfänglich auf Zeitabschnitte bezögen, in denen die fragliche Verordnungsbestimmung noch nicht in Kraft stand. Das BGE 123 V 25 S. 29beschwerdeführende Fürsorgeamt beruft sich demgegenüber auf den Grundsatz, dass die Verwaltung und die Rechtsmittelinstanzen bei der Beurteilung eines Tatbestandes vom aktuell geltenden Rechtszustand auszugehen haben; die neuen Normen seien daher auf alle künftigen, aber auch auf alle im Zeitpunkt der Änderung hängigen Fälle anzuwenden. Das zur Begründung dieser Betrachtungsweise angeführte Urteil in ZAK 1990 S. 255 betrifft indessen nicht das Inkrafttreten einer neuen Norm (Änderung des objektiven Rechts), sondern eine Praxisänderung (Änderung der Rechtspraxis, der Rechtsprechung), was intertemporalrechtlich nicht dasselbe ist.b) Bei den wiedergegebenen intertemporalrechtlichen Regeln handelt es sich um Richtlinien, die nicht stereotyp anzuwenden sind. Vielmehr entscheidet sich auch die Frage nach der intertemporalrechtlichen Geltung einer Norm primär nach den allgemeinen, anerkannten Auslegungsgrundsätzen. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass Regelungsgegenstand des Art. 85bis IVV die Drittauszahlung als solche darstellt, nicht das ihr zugrunde liegende Substrat, nämlich die nachzuzahlende Invalidenrente. Ab 1. Januar 1994 können die in Art. 85bis Abs. 1 IVV erwähnten Berechtigten, welche Vorschussleistungen erbracht haben, verlangen, dass die Rentennachzahlung bis zur Höhe ihrer Vorschussleistungen verrechnungsweise an sie ausbezahlt wird. Art. 85bis IVV ist die Antwort des Verordnungsgebers auf BGE 118 V 88, worin das Eidg. Versicherungsgericht auf die fehlende gesetzliche Grundlage einer allein auf die zum voraus erteilte Einwilligung abstellenden Drittauszahlung gemäss damaliger Verwaltungspraxis hinwies (BGE 118 V 92 Erw. 2b). Der Wille des Verordnungsgebers ist klar feststellbar (AHI 1994 S. 59 f. mit Hinweis auf AHI 1993 S. 87 = BGE 118 V 88) und geht dahin, Drittauszahlungsgesuchen von den in Art. 85bis Abs. 1 IVV erwähnten Institutionen die erforderliche materiellrechtliche Grundlage zu verleihen. Dieses Ziel der Verordnungsnovelle würde auf Jahre hinaus vereitelt, wenn für die intertemporalrechtliche Anwendbarkeit nicht auf das Drittauszahlungsbegehren und den Entscheid darüber, sondern darauf abgestellt würde, auf welche (zurückliegenden) Zeitabschnitte sich die nachzuzahlenden Rentenbetreffnisse beziehen.c) Selbst wenn man in dieser intertemporalrechtlichen Anwendung von Art. 85bis IVV eine echte Rückwirkung erblicken wollte, wäre eine solche im vorliegenden Zusammenhang als zulässig zu erachten (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 62 f., N. 268 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Indem den in Abs. 1 BGE 123 V 25 S. 30erwähnten Instanzen ab 1. Januar 1994 ein Drittauszahlungsanspruch eingeräumt wird, liegt - sinngemäss, jedoch klar feststellbar - eine ausdrückliche Anordnung vor. Die Anwendung von Art. 85bis IVV auf Rentennachzahlungen vor dem 1. Januar 1994 beschränkt sich auf hängige Anmeldungen und ist daher in zeitlicher Hinsicht nicht übermässig. Auch können ihr nach dem Gesagten triftige Gründe zugemessen werden. Von einer schweren Beeinträchtigung der Rechtsstellung im Sinne einer Ungleichbehandlung oder einer Verletzung wohlerworbener Rechte kann sicherlich nicht gesprochen werden, weil es sich bei Art. 85bis IVV letztlich um eine Koordinationsnorm der Invalidenversicherung (erste Säule) zu den Leistungen der Sozialhilfe handelt. Durch die Drittauszahlung der Invalidenrente wird ein Vermögensvorteil ausgeglichen, welchen der Versicherte durch den Bezug der vorschussweise ausgerichteten Fürsorgeleistungen bereits einmal erhalten hat. Ferner spricht auch ein öffentliches Interesse daran, die nunmehr geschaffene materiellrechtliche Grundlage dem Anliegen eines sparsamen, gegenseitig abgestimmten und insofern haushälterischen Umganges mit Steuergeldern im Verhältnis zu Versicherungsleistungen dienstbar zu machen, für diese Lösung.Art. 85bis IVV ist demnach im vorliegenden Verfahren, entgegen der vorinstanzlichen Auffassung, intertemporalrechtlich anwendbar.
4. Normenkontrollrechtlich ist Art. 85bis IVV als rechtsbeständig, d.h. als gesetzes- und verfassungskonform zu betrachten. Die BGE 118 V 88 zugrunde liegende Verwaltungspraxis konnte nur deswegen nicht vollumfänglich als rechtmässig bestätigt werden, weil sie auf keiner (materiellrechtlichen) Grundlage beruhte. Die Drittauszahlung gemäss dargelegter Praxis bestand zwar nicht contra, aber doch praeter legem (BGE 118 V 92 Erw. 2b), da sie sich nicht auf eine Gesetzesgrundlage zu stützen vermochte, die sie von der formellgesetzlich vorgesehenen Unabtretbarkeit gemäss Art. 50 IVG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 AHVG ausgenommen hätte (in der bis 31. Dezember 1996 gültig gewesenen Fassung; vgl. nunmehr den mit Wirkung ab 1. Januar 1997 [10. AHV-Revision] eingefügten Abs. 2, welcher die Nachzahlung bei Vorschussleistungen generell vom Abtretungsverbot des Art. 20 Abs. 1 AHVG ausnimmt). Nun behält aber Art. 20 Abs. 1 Satz 3 AHVG die Vorschriften über die Gewährleistung zweckentsprechender Rentenverwendung vor (im AHV-Bereich Art. 45 AHVG, für BGE 123 V 25 S. 31die Invalidenversicherung massgeblich gemäss Art. 50 IVG). Damit wird dem Bundesrat - nicht dem BSV auf dem Weisungsweg - im Rahmen von Art. 45 AHVG eine Kompetenz zur Rechtsetzung eingeräumt. Bisher galt auch im Invalidenversicherungsbereich bloss der gemäss Art. 84 IVV für Taggelder, Renten und Hilflosenentschädigungen der Invalidenversicherung sinngemäss anwendbare Art. 76 AHVV, welcher die einzige vom Bundesrat gestützt auf Art. 45 AHVG erlassene Gewährleistungsnorm darstellte, eine Vorschrift, welche Direktzahlungen wie die hier im Streit liegenden nicht begründete (BGE 118 V 91 Erw. 1b). Indem nun der Verordnungsgeber, für die Belange der Invalidenversicherung, die zweckentsprechende Leistungsverwendung zusätzlich dadurch gewährleistet, dass unter gewissen Umständen Nachzahlungen an bevorschussende Dritte erfolgen dürfen, liegt Art. 85bis IVV im Rahmen des weiten Delegationsspielraumes, welcher dem Bundesrat durch Art. 45 AHVG in Verbindung mit Art. 50 IVG eröffnet worden ist.
5. Damit bleibt die Frage der materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 85bis IVV zu prüfen.a) Der bevorschussende Charakter der während Jahren zugesprochenen Sozialhilfeleistungen ist in Anbetracht der von der Versicherten am 4. Mai 1983 und 15. Oktober 1985 unterzeichneten Drittauszahlungsgesuche eindeutig erstellt.b) Dass das Fürsorgeamt das Formular 318.182 "Gesuch um Rentenauszahlung an eine Drittperson oder Behörde" verwendet hat, lässt sich entgegen der vorinstanzlichen Auffassung ebenfalls nicht beanstanden.c) Fraglich ist, ob infolge der Rentennachzahlung ein eindeutiges Rückforderungsrecht abgeleitet werden kann, wie es Art. 85bis Abs. 2 lit. b IVV verlangt, eine Voraussetzung, hinsichtlich welcher sich der Verordnungsgeber augenscheinlich an BGE 118 V 94 Erw. 5 orientiert hat. Freiwillige Leistungen nach Art. 85bis Abs. 2 lit. a IVV scheiden aus, ebenso vertraglich erbrachte Leistungen, handelt es sich doch bei der Sozialhilfe um eine öffentlichrechtliche Leistung. Es fragt sich also einzig noch, ob die zürcherische Sozialgesetzgebung ein eindeutiges Rückforderungsrecht enthält.aa) Gemäss § 19 des zürcherischen Gesetzes über die öffentliche Sozialhilfe vom 14. Juni 1981 (Sozialhilfegesetz; SHG) kann die Leistung wirtschaftlicher Hilfe davon abhängig gemacht werden, dass der Hilfesuchende vermögensrechtliche Ansprüche gegenüber Dritten an die Fürsorgebehörde abtritt, soweit sie nicht von Gesetzes wegen übergehen. Hat ein Hilfesuchender Grundeigentum oder andere Vermögenswerte in erheblichem BGE 123 V 25 S. 32Umfang, deren Realisierung ihm nicht möglich oder nicht zumutbar ist, wird nach § 20 Abs. 1 SHG in der Regel die Unterzeichnung einer Rückerstattungsverpflichtung verlangt (Satz 1); darin verpflichtet sich der Hilfesuchende, die Leistungen ganz oder teilweise zurückzuerstatten, wenn diese Vermögenswerte realisierbar werden (Satz 2). Laut § 27 Abs. 1 SHG ist rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe u.a. zurückzuerstatten, wenn der Hilfeempfänger aus Erbschaft, Lotteriegewinn oder andern nicht auf eigene Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse gelangt. Stirbt der Hilfeempfänger, entsteht aufgrund von § 28 Abs. 1 SHG ein Anspruch auf Rückerstattung der wirtschaftlichen Hilfe gegenüber seinem Nachlass.bb) Das BSV hat in seiner Stellungnahme vom 3. Juni 1994 zuhanden des Fürsorgeamtes ausgeführt, dass die Formulierungen von § 19 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich den formellen Voraussetzungen zur Verrechnung der Nachzahlung der Rente mit erbrachten Vorschussleistungen des Fürsorgeamtes nicht genügen; wohl räume das Sozialhilfegesetz den Fürsorgebehörden unter bestimmten Voraussetzungen ein Rückforderungsrecht ein; dieses richte sich indessen ausschliesslich gegen die fürsorgerisch unterstützten Personen und nicht gegen die Ausgleichskassen.Dem hält das Fürsorgeamt in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegen, die Ansicht der Vorinstanz, wonach ihm gestützt auf das Sozialhilfegesetz als Ergebnis vorfrageweiser Prüfung kein eindeutiges Rückforderungsrecht zukomme, so dass Art. 85bis Abs. 2 lit. b IVV nicht zur Anwendung gelange, müsse ebenfalls bestritten werden. Nach Auffassung des Fürsorgeamtes begründet § 19 des Sozialhilfegesetzes, für sich allein gesehen, eine solche Rückerstattungspflicht der Unterstützten nicht; die wirtschaftliche Hilfe könne aber von der Unterzeichnung einer Abtretung zu seinen Gunsten abhängig gemacht werden; der Begriff "Abtretung" in § 19 SHG sei gemäss den Materialien nicht im rechtlichen Sinn von Art. 164 ff. OR zu verstehen; da Invalidenrenten unabtretbar und unverpfändbar seien (Art. 20 Abs. 1 AHVG), erfolge in der Praxis der Sozialberatungen die "Abtretung" durch die Unterzeichnung der Rentendrittauszahlungsformulare; damit gäben die Unterstützten eine eindeutige Willenserklärung ab, dass sie mit der Verrechnung der Nachzahlungen mit den im selben Zeitraum entstandenen Unterstützungsauslagen einverstanden sind; dies sei auch im Fall der Frau L. erfolgt, habe sie sich doch durch die Unterzeichnung des BGE 123 V 25 S. 33Drittauszahlungsformulares im Sinne von § 20 SHG vertraglich verpflichtet, dass, wenn eine Rentennachzahlung erfolgen sollte, diese dem Fürsorgeamt zustehe; da Frau L. mittlerweile verstorben sei, habe das Amt aber auch einen Rückerstattungsanspruch gestützt auf § 28 SHG; gemäss Ausgleichskasse und Vorinstanz falle die Nachzahlung der Invalidenversicherung in den Nachlass der Verstorbenen, so dass dem Fürsorgeamt ein Rückerstattungsanspruch gegenüber diesem Nachlassaktivum zustehe.Die kantonale Rekurskommission ist demgegenüber, allerdings ohne nähere Begründung, davon ausgegangen, dass § 19 SHG kein eindeutiges Rückforderungsrecht infolge der Rentennachzahlung enthalte.cc) Wie diese Kontroverse über die Tragweite des kantonalen Rechts zu entscheiden ist, kann offenbleiben. Art. 85bis Abs. 2 lit. b in fine IVV macht die Anwendung dieser Bestimmung und der sich aus ihr ergebenden bundesrechtlichen Rechtsfolge (Drittauszahlung nach Massgabe des Art. 85bis Abs. 3 IVV) von der Beantwortung einer kantonalrechtlichen Vorfrage abhängig, eben davon, ob das einschlägige kantonale Sozialhilfegesetz ein "eindeutiges" Rückforderungsrecht enthält. Diese Pflicht zur vorfrageweisen Prüfung einer kantonalrechtlichen Norm, welche solange stattfinden kann, als nicht ein als Tatbestand wirkender Entscheid der hauptfrageweise zuständigen kantonalen Behörde vorliegt, entspricht ständiger Rechtsprechung und Doktrin (BGE 120 V 382 Erw. 3a, BGE 117 V 250 Erw. 3, BGE 115 V 437 ff.; GRISEL, Traité de droit administratif, Band I, S. 187 ff.). Das ändert aber nichts daran, dass mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur die fehlerhafte Anwendung von Bundesrecht gerügt werden kann (Art. 104 lit. a OG). Der einfache Rechtsfehler, begangen in der Anwendung kantonalen Rechts, bildet als solcher keine Bundesrechtsverletzung. Eine solche liegt erst vor, wenn das kantonale Recht in willkürlicher Weise angewendet wird (BGE 110 V 362 f. Erw. 1b in fine mit Hinweisen). Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein. Die Verneinung eines eindeutigen kantonalen Rückforderungsrechtes gemäss zürcherischem Sozialhilfegesetz durch die Rekurskommission mag zwar diskutabel sein. Eine schlechthin unhaltbare, damit willkürliche und deshalb bundesrechtswidrige Rechtsauffassung kann darin aber nicht erblickt werden.
6. Ist somit ein eindeutiges Rückforderungsrecht im Sinne von Art. 85bis Abs. 2 lit. b IVV nicht dargetan, sind die Voraussetzungen für eine Drittauszahlung gestützt auf Art. 85bis IVV nicht erfüllt. Der angefochtene BGE 123 V 25 S. 34Entscheid hält demnach im Ergebnis stand. Ob dem Fürsorgeamt gegenüber dem Nachlass der verstorbenen Versicherten eine Forderung zusteht, ist nicht in diesem sozialversicherungsrechtlichen Verfahren zu prüfen.