Urteilskopf
125 I 166
17. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public du 3 mars 1999 dans la cause G. et consorts contre Tribunal administratif du canton de Genčve (recours de droit public)
Regeste
Art. 4 BV und Art. 9 Abs. 1 des Genfer Verwaltungsverfahrensgesetzes; überspitzter Formalismus; Ungültigkeit eines von einem beruflich ungenügend qualifizierten Vertreter eingereichten Rekurses. Es ist nicht willkürlich, einen patentierten Geschäftsagenten, welcher über keinerlei Erfahrung im Baupolizeiwesen und in der Raumplanung verfügt, nicht als beruflich zur Vertretung von Parteien in diesen Rechtsgebieten qualifizierten Vertreter zuzulassen (E. 2b/bb). Eine Norm des kantonalen Verfahrensrechts, welche die Parteivertretung im Verwaltungsverfahren Anwälten und anderen, für die zu vertretende Sache beruflich qualifizierten Vertretern vorbehält, ist nicht überspitzt formalistisch (E. 3b). Aus dem Verbot des überspitzten Formalismus lässt sich im Prinzip nicht ableiten, dass einem Rechtssuchenden, der einen zur Parteivertretung nicht Befugten mit der Wahrung seiner Interessen beauftragt hat, eine Nachfrist zur Behebung des Mangels eingeräumt werden muss. Es ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass sich unter besonderen Umständen ein solcher Anspruch ergeben kann (E. 3d).
Sachverhalt ab Seite 167
BGE 125 I 166 S. 167 Agissant par l'intermédiaire de l'agent d'affaires breveté B., G. et consorts ont recouru sans succčs auprčs de la Commission cantonale de recours en matičre d'installations diverses contre la décision prise le 6 octobre 1997 par le Département cantonal des travaux publics octroyant ŕ la société en nom collectif J. l'autorisation préalable de construire un immeuble de cinq logements avec places de parc sur les parcelles nos xxx de la commune de C.G. et consorts, représentés par l'agent d'affaires breveté X., ont recouru contre la décision de cette autorité auprčs du Tribunal administratif du canton de Genčve. Invité ŕ se déterminer sur sa qualité de Ťmandataire professionnellement qualifié pour la cause dont il s'agitť, au sens de l'art. 9 al. 1 de la loi genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA/GE), X. a transmis au Tribunal administratif les informations relatives ŕ sa formation professionnelle.Considérant que, de par sa formation et ses compétences, X. ne disposait pas des qualifications requises pour agir comme mandataire professionnellement qualifié dans une cause relevant de la police des constructions et de l'aménagement du territoire, le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable par arręt du 3 novembre 1998.BGE 125 I 166 S. 168 Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours de droit public formé par G. et consorts, dans la mesure oů il était recevable.
Erwägungen
Extraits des considérants:
2. Les recourants prétendent qu'en considérant qu'ils n'étaient pas représentés par un mandataire professionnellement qualifié, l'autorité intimée aurait fait preuve d'arbitraire et violé, par rapport aux autres justiciables assistés d'un avocat, leur droit ŕ l'égalité de traitement dans le choix de leur mandataire.a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une rčgle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une maničre choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de derničre instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain; par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 124 I 247 consid. 5 p. 250 et les arręts cités).Il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables ŕ des rčgles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement ętre identiques en tous points, mais leur similitude doit ętre établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision ŕ prendre. Le droit ŕ l'égalité de traitement découlant de l'art. 4 Cst. consiste donc ŕ traiter de maničre identique ce qui est semblable et de maničre différente ce qui est dissemblable (ATF 124 II 193 consid. 8d/aa p. 213; ATF 123 I 1 consid. 6a p. 7, 19 consid. 3b p. 23, 112 consid. 10b p. 141 et les arręts cités).b) L'art. 9 al. 1 LPA/GE dispose que les parties, ŕ moins qu'elles ne doivent agir personnellement ou que l'urgence ne le permette pas, peuvent se faire représenter par un conjoint, un ascendant ou un descendant majeur, respectivement par un avocat ou par un autre mandataire professionnellement qualifié pour la cause dont il s'agit.aa) Les avocats bénéficient ainsi de par la loi d'une présomption de fait quant ŕ leur aptitude ŕ représenter efficacement les intéręts des parties dans les procédures administratives; tel n'est pas le cas en revanche des agents d'affaires qui ne disposent pas d'une formation juridique aussi complčte et qui doivent établir leurs connaissances dans le domaine en cause pour ętre admis ŕ BGE 125 I 166 S. 169procéder, sans que la différence de traitement réservée entre ces deux professions constitue une inégalité prohibée par l'art. 4 Cst. (cf. ATF 43 I 34 consid. 3 p. 40). Le grief émis ŕ ce titre est donc infondé.bb) L'arręt attaqué échappe au surplus au grief d'arbitraire en tant qu'il dénie ŕ X. le droit de représenter les recourants.L'aptitude ŕ agir comme mandataire professionnellement qualifié devant le Tribunal administratif doit ętre examinée de cas en cas, au regard de la cause dont il s'agit, ainsi que de la formation et de la pratique de celui qui entend représenter une partie ŕ la procédure (cf. Archives 53 p. 165 consid. 1c/bb p. 168; ATF 114 Ia 34 consid. 2c p. 38; ATF 105 Ia 67 consid. 7 p. 76).Dans le cas présent, X. a agi au nom des recourants en qualité d'agent d'affaires, par quoi l'on entend avant tout celui qui, par profession, agit en qualité de mandataire des parties auprčs des offices des poursuites ou des faillites au sens de l'art. 3 de la loi genevoise du 2 novembre 1927 réglementant la profession d'agents d'affaires. S'il déclare avoir déjŕ procédé devant les commissions cantonales de recours en matičre fiscale et en matičre de séjour et d'établissement des étrangers, il ne prétend pas bénéficier d'une formation ou d'une pratique quelconque dans le domaine de la police des constructions et de l'aménagement du territoire qui permettrait de le tenir pour un mandataire professionnellement qualifié, au sens de l'art. 9 al. 1 LPA/GE. Męme si l'affaire ne soulevait apparemment pas de questions de procédure complexes ou de problčmes particuliers du point de vue de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement, qui auraient justifié le recours ŕ un avocat, on ne saurait reprocher au Tribunal administratif de se montrer exigeant quant ŕ la preuve de la qualification requise d'un mandataire aux fins de représenter une partie devant lui, dans l'intéręt bien compris de celle-ci et de la bonne administration de la justice (cf. ATF 114 Ia 34 consid. 2c p. 38).Sur le vu des indications fournies par X., le Tribunal administratif n'a pas versé dans l'arbitraire en lui déniant la qualité de mandataire professionnellement qualifié dans les causes relevant de la police des constructions et de l'aménagement du territoire.
3. Les recourants reprochent également au Tribunal administratif d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif et violé leur droit ŕ la protection de la bonne foi en déclarant leur recours irrecevable parce qu'il aurait été formé par une personne inapte ŕ les représenter, sans leur avoir donné l'occasion de corriger le vice.BGE 125 I 166 S. 170 a) Selon la jurisprudence, il y a formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 Cst., lorsque la stricte application des rčgles de procédure ne se justifie par aucun intéręt digne de protection, devient une fin en soi et complique de maničre insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de maničre inadmissible l'accčs aux tribunaux. L'excčs de formalisme peut résider soit dans la rčgle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. Le Tribunal fédéral examine librement ce grief (ATF 121 I 177 consid. 2b/aa p. 179 et les références citées). En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le męme but que le principe de la bonne foi déduit de l'art. 4 Cst. A cet égard, il commande ŕ l'autorité d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure aisément reconnaissables qui auraient pu ętre redressés ŕ temps, lorsqu'elle pouvait s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF ATF 124 II 265 consid. 4a p. 270; ATF 120 V 413 consid. 5a p. 417/418 et la jurisprudence citée).b) Le justiciable qui n'a pas de connaissances juridiques suffisantes doit s'en remettre entičrement ŕ son mandataire, sans pouvoir véritablement le contrôler; il existe ainsi un intéręt public certain ŕ le protéger contre le risque de mandater une personne incompétente qui, notamment par des erreurs procédurales, pourrait le priver de la possibilité de faire valoir ses droits en justice (ATF 114 Ia 34 consid. 2b et c p. 37 et la jurisprudence citée). L'art. 9 al. 1 LPA/GE, qui réserve la représentation des parties en procédure administrative aux avocats et aux Ťautres mandataires professionnellement qualifiés pour la cause dont il s'agitť, vise précisément ŕ protéger le justiciable contre un tel risque et ne consacre donc pas un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. (ATF 114 Ia 34 consid. 3 p. 40; ATF 99 V 120 consid. 3c p. 124). Cela n'exclut toutefois pas que la sanction de l'irrecevabilité du recours attachée ŕ la violation de cette exigence tombe sous le coup de cette interdiction.c) Se fondant sur sa pratique relative ŕ l'art. 29 al. 2 OJ (cf. ATF 107 IV 68 consid. 1 et 2 p. 69/70), le Tribunal fédéral a considéré qu'un recours déposé par une personne qui n'avait pas qualité pour représenter une partie n'était pas entaché d'un vice de forme susceptible d'ętre réparé aprčs l'échéance du délai de recours, mais qu'il devait plutôt ętre considéré comme nul, de sorte que les tribunaux cantonaux étaient en principe libres, sous l'angle restreint de l'interdiction du formalisme excessif déduit de l'art. 4 Cst., de ne pas BGE 125 I 166 S. 171accorder au justiciable qui mandate une personne non habilitée ŕ le représenter aux fins de déposer un recours un délai supplémentaire aprčs l'expiration du délai de recours pour corriger le vice (Archives 55 p. 609 consid. 5c p. 616 et l'arręt non publié du 26 mars 1981 dans la cause Keusch, cité aux Archives 53 p. 165 consid. 1c/aa p. 167).Il n'y a pas lieu de remettre en cause cette jurisprudence que le Tribunal fédéral a confirmée dans un arręt du 5 février 1988 paru aux ATF 114 Ia 34 consid. 3 p. 40, concernant l'irrecevabilité d'un recours formé par une fiduciaire devant le Tribunal administratif bernois contre une décision de la Commission des recours en matičre fiscale du canton de Berne.d) Le principe selon lequel l'interdiction du formalisme excessif ne comprend pas l'obligation d'octroyer un délai supplémentaire au justiciable qui a mandaté une personne non habilitée ŕ le représenter pour lui permettre de corriger le vice n'exclut cependant pas qu'un tel délai soit imparti en présence de circonstances particuličres.C'est ainsi que le Tribunal fédéral des assurances a considéré que, dans une procédure cantonale en matičre d'assurances sociales que le législateur a voulue la plus simple possible pour les parties, l'intéręt du recourant ŕ ne pas ętre privé d'une voie de droit l'emportait manifestement sur l'intéręt ŕ éviter la légčre prolongation de la procédure qu'impliquait l'octroi d'un bref délai supplémentaire pour lui permettre de réparer le vice entachant un recours introduit par un représentant qui n'était pas titulaire du brevet d'avocat, comme l'exigeait en principe le code de procédure civile applicable ŕ titre subsidiaire; il a par conséquent admis le recours pour formalisme excessif et renvoyé la cause ŕ l'autorité inférieure afin qu'elle impartisse un bref délai au recourant pour corriger ce vice (ATF 99 V 120 consid. 3c p. 124).Le Tribunal fédéral a pour sa part vu une circonstance propre ŕ renoncer ŕ sanctionner le vice tenant ŕ une représentation inadéquate du justiciable par l'irrecevabilité du recours dans le fait que le droit cantonal ne définissait pas clairement le cercle des personnes habilitées ŕ représenter un contribuable en qualité de conseiller fiscal devant l'autorité cantonale de recours dans les litiges en matičre fiscale; il a considéré que l'on ne pouvait raisonnablement contraindre le recourant ŕ faire appel ŕ un autre mandataire autorisé afin de parer au risque que les qualifications professionnelles requises soient déniées ŕ son conseiller fiscal et que le recours soit déclaré irrecevable pour ce motif; si l'autorité cantonale de recours entendait BGE 125 I 166 S. 172limiter la représentation aux conseillers fiscaux Ťparticuličrement qualifiésť, elle devait alors impartir un bref délai au recourant pour choisir un représentant répondant ŕ ces exigences (Archives 53 p. 165 consid. 1c/cc p. 168/169). De męme, il a tenu pour choquant le refus d'entrer en matičre sur un recours émanant d'un conseiller fiscal qui n'était pas titulaire du brevet d'avocat et qui s'était fié de bonne foi ŕ une pratique constante des autorités fiscales et partagée par la doctrine dominante, selon laquelle les cantons n'étaient pas fondés ŕ réserver aux avocats brevetés le droit de représenter le contribuable dans les procédures de recours relatives ŕ l'impôt fédéral direct, dont il n'avait pas lieu de supputer la modification (Archives 55 p. 609 consid. 5d p. 616). Enfin, dans un arręt non publié du 16 mai 1986 dans la cause T. contre Tribunal administratif du canton des Grisons, il a vu un comportement contraire ŕ la bonne foi dans le refus de l'autorité de recours de voir un mandataire qualifié dans le conseiller fiscal choisi par le contribuable alors que l'autorité de réclamation n'avait émis aucun doute sur la capacité ŕ le représenter.On se trouve précisément dans ce dernier cas de figure en l'espčce. La Commission cantonale de recours a en effet admis que les recourants soient représentés devant elle par un agent d'affaires breveté sans exiger de ce dernier qu'il fasse la preuve de ses connaissances particuličres dans le domaine considéré; dans la mesure oů la représentation des parties devant le Tribunal administratif est soumise aux męmes conditions, les recourants pouvaient de bonne foi considérer que la qualité de mandataire professionnellement qualifié serait reconnue ŕ X. L'irrecevabilité du recours formé par G. et consorts consacre ainsi, dans les circonstances particuličres du cas, un formalisme excessif qu'aucun intéręt ne justifie. L'arręt attaqué doit dčs lors ętre annulé pour ce motif, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs tirés d'une application arbitraire du droit cantonal de procédure. La cause sera renvoyée au Tribunal administratif pour qu'il impartisse un bref délai aux recourants afin qu'ils procčdent personnellement ou par l'intermédiaire d'un avocat ou d'un autre mandataire professionnellement qualifié, conformément d'ailleurs ŕ la pratique de la Cour de justice du canton de Genčve en matičre de baux et loyers (cf. BERTOSSA/GAILLARD/GUYET/SCHMIDT, Commentaire de la loi de procédure civile genevoise, vol. III, n. 2 ad art. 429 et n. 3 ad art. 430).