Urteilskopf
127 V 484
70. Extrait de l'arręt du 23 novembre 2001 dans la cause Secrétariat d'Etat ŕ l'économie contre F. et Tribunal administratif du canton de Fribourg
Regeste
Art. 15 Abs. 2, Art. 94, 95 und 99 AVIG; Art. 15 Abs. 3 und Art. 124 AVIV: Rückerstattung von Arbeitslosenentschädigungen im Anschluss an die rückwirkende Zusprechung einer Invalidenrente. Richtet die Arbeitslosenkasse vorschussweise Taggelder aus und spricht die Invalidenversicherung dem Versicherten später rückwirkend für dieselbe Zeitspanne eine Rente zu, fordert die Arbeitslosenkasse die ausbezahlten Entschädigungen zurück. Sie verrechnet alsdann ihre Rückforderung mit der Rentennachzahlung und erlässt, sofern ihre Forderung durch die Verrechnung nicht vollständig getilgt wird, für den Rest eine gegen den Versicherten gerichtete Rückerstattungsverfügung. Die in Art. 95 Abs. 4 AVIG vorgesehene fünfjährige Verwirkungsfrist beginnt in solchen Fällen erst zu laufen, wenn die Rentenverfügung der Invalidenversicherung rechtskräftig geworden ist. Auslegung dieser Bestimmung im Sinne einer teleologischen Reduktion.
Sachverhalt ab Seite 485
BGE 127 V 484 S. 485
A.- Du 1er novembre 1993 au 31 octobre 1998, F. a perçu des indemnités de chômage de la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-aprčs: la caisse publique). Le 9 aoűt 1993, il avait déposé une demande de prestations auprčs de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg. A la suite de la décision du 8 mars 2000 de l'office de l'assurance-invalidité lui reconnaissant un taux d'invalidité de 68 pour cent ŕ compter du 1er novembre 1993, la Caisse de compensation interprofessionnelle AVS de la Fédération romande des syndicats patronaux (FRSP-CIFA) a communiqué ŕ la caisse publique le montant des arrérages de rentes en faveur de F. (164'784 francs).Par décision du 26 mai 2000, la caisse publique a réclamé ŕ l'assuré la restitution, jusqu'ŕ concurrence de 66'502 fr. 65, des indemnités versées du 1er novembre 1993 au 31 octobre 1998. Le montant soumis ŕ restitution était proportionnel au degré de l'incapacité de gain retenu par l'assurance-invalidité (68 pour cent). Le męme jour, la caisse publique a requis de la FRSP-CIFA la compensation avec des paiements rétroactifs de l'assurance-invalidité de 65'542 fr. 20, montant qui lui a été versé. La différence, par 960 fr. 45, devait ętre remboursée directement par l'assuré.
B.- F. a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Fribourg. Il concluait ŕ son annulation, subsidiairement ŕ sa modification pour tenir compte de la péremption et/ou de la prescription partielle de la créance en restitution.Dans sa réponse au recours, la caisse publique a accepté de ramener ŕ 163 fr. 60 (au lieu de 960 fr. 45) le montant ŕ restituer directement par l'assuré, pour cause de péremption partielle.Statuant le 25 janvier 2001, le tribunal administratif a admis le recours. Il a pris acte de la réduction de la prétention de la caisse publique en ce qui concerne le montant ŕ rembourser directement par l'assuré. Il a en outre condamné la caisse publique ŕ restituer ŕ ce dernier 19'448 fr. 10. Enfin, il a accordé ŕ l'assuré une indemnité de dépens de 2152 francs. Le tribunal a considéré que le remboursement, par compensation, des prestations versées pour la période antérieure au 25 mai 1995 (19'448 fr. 10) ne pouvait plus ętre exigé, en raison de l'écoulement du délai de péremption de cinq ans.
C.- Le Secrétariat d'Etat ŕ l'économie (seco) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande principalement l'annulation. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause ŕ la caisse publique pour examiner la question de la surindemnisation. BGE 127 V 484 S. 486 F. conclut au rejet du recours avec suite de dépens. Il demande en outre au tribunal de lui accorder des intéręts moratoires sur les montants de 19'448 fr. 10 et de 2152 francs. Quant ŕ la caisse publique, elle se rallie aux conclusions du seco.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) En vertu de l'art. 15 al. 2 LACI, le handicapé physique ou mental est réputé apte ŕ ętre placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothčse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui ętre procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral rčgle la coordination avec l'assurance-invalidité. D'aprčs l'art. 15 al. 3 premičre phrase OACI, lorsque, dans l'hypothčse d'une situation équilibrée sur le marché du travail, un handicapé n'est pas manifestement inapte au placement et qu'il s'est annoncé ŕ l'assurance-invalidité ou ŕ une autre assurance selon l'art. 15 al. 2 OACI, il est réputé apte au placement jusqu'ŕ la décision de l'autre assurance.La présomption légale instituée par cette réglementation entraîne, pour l'assurance-chômage, une obligation d'avancer les prestations ŕ l'assuré, cela par rapport aux autres assurances sociales. Il s'agit d'un cas de prise en charge provisoire (ou préalable) des prestations. Quand l'assuré au chômage s'annonce ŕ l'assurance-invalidité, cette prise en charge provisoire vise ŕ éviter qu'il se trouve privé de prestations d'assurance pendant la période de carence d'une année selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI et plus généralement pendant le temps nécessaire ŕ l'assurance-invalidité pour statuer sur la demande dont elle est saisie (THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 228; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, note 99 ad art. 15 LACI; voir aussi UELI KIESER, Die Taggeldkoordination im Sozialversicherungsrecht, in: PJA 2000 p. 256).b) Lorsque, par la suite, l'autre assureur social requis octroie des prestations, la correction intervient selon les art. 94 al. 2 LACI (compensation) et 95 LACI (restitution des prestations). Ainsi, l'assuré qui reçoit des indemnités de chômage pour une certaine période et qui, ultérieurement, est mis au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité pour la męme période est tenu de restituer les indemnités perçues; lorsque l'assuré, malgré le versement d'une rente, disposait d'une capacité résiduelle de gain susceptible d'ętre mise BGE 127 V 484 S. 487ŕ profit, le montant soumis ŕ restitution est proportionnel au degré de l'incapacité de gain (DTA 1998 no 15 p. 82 consid. 5, 1988 no 5 p. 38 consid. 4c et d).La restitution s'opčre, en tout ou partie, par compensation avec des arriérés de rentes de l'assurance-invalidité. A cet égard, l'art. 124 OACI prévoit en effet que lorsqu'une caisse verse des indemnités de chômage et qu'ultérieurement une autre assurance sociale fournisse, pour la męme période, des prestations qui ont pour effet d'entraîner le remboursement de l'indemnité de chômage, la caisse exige la compensation en s'adressant ŕ l'assureur compétent. Conformément au principe de la concordance temporelle exprimé par cette disposition réglementaire, seuls les jours pour lesquels l'assuré a été indemnisé par l'assurance-chômage peuvent ętre pris en considération pour la compensation et non pas toute la période de chômage coďncidant avec celle pendant laquelle la rente de l'assurance-invalidité a été versée (DTA 1999 no 39 p. 231 consid. 3a). Si la créance en restitution n'est pas entičrement éteinte par la compensation, la caisse de chômage est fondée ŕ rendre ŕ l'endroit de l'assuré une décision de restitution pour le solde, aux conditions de l'art. 95 al. 1 LACI et sous réserve d'une remise prévue ŕ l'art. 95 al. 2 LACI.
3. a) Dans le cas particulier, l'assuré a requis l'octroi d'allocations de chômage, peu de temps aprčs avoir déposé une demande de prestations auprčs de l'assurance-invalidité. Dčs lors, conformément ŕ l'art. 15 al. 3 OACI, les indemnités de chômage versées depuis le 1er novembre 1993 doivent ętre considérées comme des avances de la caisse publique jusqu'ŕ droit connu sur la demande de prestations de l'assurance-invalidité. Ce n'est qu'ŕ la suite de la décision du 8 mars 2000 de l'office de l'assurance-invalidité reconnaissant un taux d'invalidité donnant droit ŕ une rente entičre et portant effet rétroactif au 1er novembre 1993 que la caisse publique a demandé la restitution ŕ due concurrence des prestations qu'elle avait avancées.Les premiers juges ont fait application de l'art. 95 al. 4 LACI et considéré que - pour partie - la créance de la caisse publique était périmée en raison de l'écoulement du délai de plus longue durée de cinq ans. Le recourant soutient que durant la procédure devant les organes de l'assurance-invalidité, le délai de cinq ans est interrompu; subsidiairement, il invoque, selon ses termes, l'"exception de surindemnisation" en cas de concours de prestations de deux assurances sociales. BGE 127 V 484 S. 488 Pour l'essentiel l'intimé se rallie aux considérants des juges cantonaux.b) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LACI, premičre phrase, la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance auxquelles il n'avait pas droit. Le droit de répétition se prescrit une année aprčs que l'organe qui a payé a eu connaissance des faits, mais au plus tard cinq ans aprčs le versement de la prestation (art. 95 al. 4 LACI, premičre phrase). Le texte de cette disposition est, quant au fond, analogue ŕ la disposition correspondante de la LAVS si bien que la jurisprudence rendue ŕ propos de l'art. 47 al. 1 LAVS s'applique par analogie ŕ la restitution d'indemnités indűment touchées dans l'assurance-chômage (cf. ATF 124 V 382 consid. 1 et les références).bb) La loi s'interprčte en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments ŕ considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la rčgle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 127 V 92 consid. 1d, ATF 126 II 80 consid. 6d, ATF 126 III 104 consid. 2c, ATF 126 V 58 consid. 3). Pour rendre la décision répondant de maničre optimale au systčme et au but de la loi, le Tribunal fédéral utilise, de maničre pragmatique, une pluralité de méthodes, sans fixer entre elles un ordre de priorité (ATF 125 II 244 consid. 5a et les arręts cités). Au besoin, une norme dont le texte est ŕ premičre vue clair se verra étendre par analogie ŕ une situation qu'elle ne vise pas ou au contraire ne sera pas appliquée ŕ une situation visée par une interprétation téléologique restrictive. Une interprétation de ce type constitue, selon les conceptions actuelles, un acte de création du droit par le juge et non une ingérence inadmissible dans la compétence du législateur (ATF 123 III 218 consid. 5b, ATF 121 III 224 consid. 1d/aa; ERNST A. KRAMER, Teleologische Reduktion - Plädoyer für einen Akt methodentheoretischer Rezeption, in: Rechtsanwendung in Theorie und Praxis, Symposium zum 70. Geburtstag von Arthur Meier-Hayoz [RDS, supplément 15], Bâle 1993, p. 65 ss et p. 73 ss).cc) Si l'on s'attache au texte męme de l'art. 95 al. 4 LACI, le délai de péremption de cinq ans commence ŕ courir ŕ la date du versement de la prestation. L'art. 95 LACI - de męme que l'art. 47 LAVS - vise typiquement des situations oů le caractčre indu des prestations existe déjŕ au moment de leur paiement, que ce soit au moment BGE 127 V 484 S. 489de leur octroi initial ou - s'agissant de prestations périodiques - ŕ une date ultérieure, ŕ la suite d'un changement de circonstances, comme par exemple le remariage d'une personne au bénéfice d'une rente de veuve ou de veuf (cf. MEYER-BLASER, Die Rückerstattung von Sozialversicherungsleistungen, in: RJB 1995 p. 477). Dans de telles situations, le Tribunal fédéral des assurances a toujours interprété de maničre littérale la notion de versement, en jugeant par exemple que le délai de péremption de plus longue durée de cinq ans prévu ŕ l'art. 47 al. 2 LAVS commençait ŕ courir dčs le moment oů la prestation a été effectivement versée et non pas celui oů elle aurait dű ętre payée selon la loi (ATF 112 V 182 consid. 4a, ATF 111 V 17 consid. 3 in fine, ATF 108 V 4).En revanche, quand c'est le paiement de prestations arriérées par une assurance sociale qui justifie la restitution de prestations d'une autre assurance - en application des rčgles légales de coordination - le caractčre indu des prestations sujettes ŕ remboursement n'apparaît qu'aprčs coup. Ainsi, dans le cas présent, aussi longtemps que l'assurance-invalidité n'avait pas pris sa décision, les prestations allouées par l'assurance-chômage n'étaient pas indues, bien au contraire, puisqu'il s'agissait d'avances auxquelles l'assuré avait droit. Jusqu'au moment de la décision de l'assurance-invalidité, la caisse d'assurance-chômage n'avait aucune base juridique pour fonder une décision en restitution. D'un point de vue littéral, l'art. 95 al. 4 LACI ne tient pas compte de ce cas de figure particulier.dd) Les prétentions découlant du droit public sont soumises ŕ prescription ou ŕ péremption afin d'assurer - comme en droit privé - une stabilité juridique et d'empęcher la remise en cause de situations qui ont duré pendant une certaine période (voir ANDREA BRACONI, Prescription et péremption dans l'assurance sociale, in: Droit privé et assurances sociales, Fribourg 1990, p. 215). En interprétant l'art. 95 al. 4 LACI selon la méthode téléologique restrictive, il convient de constater que si le législateur a voulu instaurer un délai de péremption absolue de cinq ans, pour mettre - passé ce délai - un point final ŕ un rapport d'obligation entre l'assurance et le débiteur, il n'a assurément pas voulu que ce délai commence ŕ courir ŕ partir d'un quelconque versement de prestations, mais seulement dčs l'instant oů l'on est en présence d'un paiement opéré ŕ tort et oů les conditions d'une restitution sont susceptibles d'ętre remplies. En ce sens, il y a corrélation nécessaire entre les alinéas 1 et 4 de l'art. 95 LACI, le point de départ du délai de péremption étant subordonné ŕ la naissance d'une obligation de restituer l'indu. Une application BGE 127 V 484 S. 490indifférenciée de la notion de versement ŕ tous les cas de restitution, comme le préconisent en fait les premiers juges, est de nature ŕ paralyser de maničre inadmissible les objectifs de coordination entre l'assurance-chômage et l'assurance-invalidité. Elle aurait de surcroît comme conséquence absurde de fixer le point de départ du délai de cinq ans ŕ une date oů le paiement n'était pas indu.Il convient ainsi de limiter la teneur littérale de l'art. 95 al. 4 LACI en ce sens que le mot "versement" dont use cette disposition doit ętre compris comme exigeant le paiement d'une prestation ŕ laquelle le bénéficiaire n'avait pas droit. Par conséquent, lorsque la restitution d'indemnités de chômage est justifiée par l'allocation avec effet rétroactif d'une rente de l'assurance-invalidité, le délai de cinq ans ne peut commencer ŕ courir qu'ŕ partir du moment oů il apparaît que ces indemnités sont indues et donc sujettes ŕ restitution, c'est-ŕ-dire au moment de l'entrée en force de la décision de rente.c) En l'espčce, la décision de l'office de l'assurance-invalidité date du 8 mars 2000. La créance de la caisse publique n'était donc pas - męme partiellement - éteinte par la péremption. Partant, la caisse était en droit de compenser sa créance avec des arriérés de rentes et de réclamer directement ŕ l'assuré la restitution du solde non compensable.S'agissant du montant soumis ŕ restitution, il n'est pas contesté et il n'apparaît du reste pas sujet ŕ discussion; il en va de męme en ce qui concerne les modalités de la compensation (voir ŕ ce sujet DTA 1999 no 39 p. 227). C'est dire, en conclusion, que la compensation pouvait s'opérer sur la totalité du montant de 65'542 fr. 20 et que la caisse était fondée ŕ rendre ŕ l'endroit de l'assuré une décision de restitution pour le solde de sa créance, par 960 fr. 45.Le recours de droit administratif est dčs lors bien fondé.