Urteilskopf
129 I 381
34. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public dans la cause Comité d'initiative 119, Marie-Paule Blanchard-Queloz, René Ecuyer et Pierre Vanek contre Grand Conseil du canton de Genčve (recours de droit public)1P.40/2003 du 25 septembre 2003
Regeste
Art. 85 lit. a OG; Einheit der Materie. Im Fall der offensichtlichen Verletzung des Prinzips der Einheit der Materie (E. 2), kann die Aufteilung einer Volksinitiative - und die Unterstellung jedes ihrer Teile unter die Volksabstimmung - nicht gefordert werden, selbst wenn das kantonale Recht diese vorsieht (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 381
BGE 129 I 381 S. 381 Le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve a constaté l'aboutissement de l'initiative populaire intitulée "Pour une caisse-maladie publique ŕ but social et la défense du service public" (ci-aprčs: IN 119). Munie de plus de 12'000 signatures, cette initiative tend ŕ l'adjonction de deux articles dans la Constitution genevoise (Cst./GE), dont le texte est ainsi libellé:Titre XIIIAArt. 170C Caisse cantonale d'assurance-maladie (nouveau)>1. Le canton est doté d'une caisse d'assurance-maladie et accidents au sens du droit fédéral, ayant pour mission de garantir aux habitant-e-s du canton et aux personnes qui y travaillent, une couverture de soins complčte. Cette caisse ŕ but social est constituée sous forme d'établissement public autonome dans le cadre des limites fixées par la loi.2. Elle a pour dénomination "caisse cantonale d'assurance-maladie" et elle offre comme prestations l'assurance-maladie et accidents de base et l'assurance individuelle d'indemnités perte de gain, conformément aux dispositions du droit fédéral, sous forme d'assurance individuelle ou collective. L'assurance maternité cantonale est réservée.3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domiciliée dans le canton qui en fait la demande; elle est également ouverte aux BGE 129 I 381 S. 382personnes domiciliées hors du canton, mais qui y exercent une activité lucrative ou y paient leurs impôts.4. Elle fixe ses primes de maničre ŕ ce qu'elles soient au moins 10% inférieures ŕ la moyenne des primes des autres caisses-maladie exerçant leur activité sur le territoire du canton. Elle soumet toute augmentation de celles-ci ŕ l'approbation du Conseil d'Etat.5. Elle doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser directement les factures de soins, d'hospitalisation, de médicaments et de rééducation.6. La caisse est gérée par un conseil formé de six membres désignés par le Conseil d'Etat et d'un membre par parti représenté au Grand Conseil, élus par lui.7. Elle est soumise au contrôle financier et de gestion de l'Etat. Elle soumet ses comptes, qui sont rendus publics, ŕ un organe de contrôle indépendant désigné par le Conseil d'Etat.8. Elle bénéficie d'un fonds de réserve constitué par l'Etat, d'une garantie financičre de celui-ci et de subventions destinées ŕ diminuer progressivement les primes des personnes seules ou de couples dont le revenu annuel net imposable est inférieur ŕ 50 000 fr., respectivement 75 000 fr., ou ayant plus d'un enfant mineur ŕ charge. Les limites de revenus sont réadaptées chaque année en fonction de l'évolution de l'indice genevois des prix ŕ la consommation.9. Les personnes dont le canton prend en charge les primes d'assurance-maladie dans le cadre de ses lois de prestations sociales sont tenues de s'affilier ŕ la caisse-maladie publique pour bénéficier de cette prise en charge financičre.Titre XIIIBArt. 170D Sauvegarde des services publics (nouveau)Aucune privatisation, transfert ou sous-traitance d'une activité relevant de l'Etat, d'un service public, d'un établissement, d'une fondation ou d'une autre institution de droit public ŕ une entreprise ou une institution de droit privé ne peut ętre effectué sans avoir fait l'objet d'une loi votée par le Grand Conseil soumise au référendum obligatoire. Il en est de męme pour toute cessation d'activité ou transfert d'actifs ŕ un établissement public autonome ou ŕ une entreprise ou une institution de droit privé.Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a considéré que l'initiative ne respectait pas le principe d'unité de la matičre puisqu'elle visait d'une part ŕ créer un établissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part ŕ assurer la sauvegarde BGE 129 I 381 S. 383des services publics. L'initiative pouvait toutefois ętre scindée en deux volets, conformément ŕ l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir été signée pour elle-męme, et soit en outre valide au regard du droit supérieur.Se fondant sur l'avis exprimé le 11 avril 2002 par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que, sur plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal (RS 832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure oů les assurés peuvent ętre domiciliés dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il prévoit une assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art. 170C al. 4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des coűts; l'art. 170C al. 5, qui impose le systčme du tiers payant aux assureurs et aux prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant substituer son contrôle ŕ celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure oů la caisse cantonale ne serait pas gérée de façon autonome; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige ŕ s'affilier ŕ la caisse cantonale pour bénéficier du subside intégral. Męme si, avec l'annulation de ces dispositions, l'initiative perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de soumettre au peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, soumise aux męmes contraintes légales et économiques que les autres caisses pratiquant ŕ Genčve.S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable, tout en se demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent également été pour ce seul objet. Le Conseil d'Etat proposait également le rejet de cette partie de l'initiative, ou éventuellement la formulation d'un contre-projet.Par décision du 13 décembre 2002, publiée sans motivation dans la Feuille d'Avis Officielle du 18 décembre suivant, le Grand Conseil genevois a déclaré nulle l'IN 119.Par acte du 16 janvier 2003, le Comité d'initiative, ainsi que ses membres agissant ŕ titre personnel, forment un recours de droit public par lequel ils concluent ŕ l'annulation de cette derničre décision.Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Rappelant que le but de la réforme de la constitution genevoise de 1992 était de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unité de la matičre devrait ętre appliqué de maničre plus souple pour une modification partielle de la Constitution.BGE 129 I 381 S. 384 L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait ętre possible de proposer simultanément plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexité suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de créer une caisse publique, et d'en assurer la pérennité ainsi que celle des autres services publics, par égalité de traitement. La présentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, était claire. En définitive, le Grand Conseil aurait violé l'obligation, imposée par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.1 L'exigence d'unité de la matičre découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit ŕ la libre formation de l'opinion des citoyens et ŕ l'expression fidčle et sűre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de męler, dans un męme objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen ŕ une approbation ou ŕ une opposition globales, alors qu'il pourrait n'ętre d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsčque ainsi qu'une unité de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231; ATF 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arręts cités), c'est-ŕ-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; ATF 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier).Ce principe est rappelé ŕ l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsčque" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait ętre appliqué de maničre plus souple, notamment compte tenu des buts de la révision de la constitution genevoise de 1992. Le libellé de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interprétation: la notion de "rapport intrinsčque" est commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter de la męme maničre: le principe d'unité de la matičre est inhérent ŕ la notion męme d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le critčre déterminant est donc de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la véritable volonté des citoyens (GRISEL, Initiative et référendum populaires, Berne 1997, p. 250-251).BGE 129 I 381 S. 385
2.2 L'exigence d'unité de la matičre est plus contraignante ŕ l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur une révision totale de la constitution, soumise ŕ une procédure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer plus sévčre pour une initiative rédigée de toutes pičces que pour une initiative non formulée: cette derničre contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arręts cités). Contrairement ŕ ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une révision partielle de la constitution genevoise et rédigée de toutes pičces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unité de la matičre est la plus élevée (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795).
2.3 L'unité de la matičre est une notion relative qui doit ętre appréciée en fonction des circonstances concrčtes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un męme but (dans l'arręt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la rčgle de l'unité de la matičre (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent ętre rattachés sans artifice ŕ l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de matičre peut ainsi faire défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, ou encore lorsque les différentes clauses de l'initiative sont réunies de maničre artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée).
2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif ŕ la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de maničre générale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont présentés, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature différente. Le premier est une action ponctuelle en réaction ŕ l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage ŕ un programme politique plus général, visant ŕ lutter contre le démantčlement du service public. Pour les initiants, ce second élément tendrait ŕ assurer la pérennité de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie.BGE 129 I 381 S. 386 Comme le relčve avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif était de toute façon réalisé puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au référendum. La disposition relative ŕ la protection du service public était par conséquent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection ŕ l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'égalité de traitement. Il s'agit toutefois, lŕ aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une nécessité juridique en relation avec le premier objet.Force est par conséquent d'admettre qu'il n'existe pas un lien objectif suffisant entre, d'une part, les dispositions relatives ŕ la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, comportant des rčgles détaillées de gestion de la caisse et, d'autre part, la soumission au référendum facultatif de toute décision relative ŕ la privatisation ou au transfert de l'ensemble des activités de l'Etat. Il n'y a pas en l'occurrence une idée centrale que viendraient concrétiser diverses propositions, mais bien deux projets de nature totalement distincte.Le principe d'unité de la matičre n'est donc manifestement pas respecté, de sorte qu'il convient d'examiner si l'annulation totale prononcée par le Grand Conseil constitue une sanction conforme aux droits politiques, et en particulier ŕ l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
3. Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou déclare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matičre, selon que ses différentes parties sont en elles-męmes valides ou non; ŕ défaut, il déclare l'initiative nulle".
3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait pour conséquence de vider de sa substance le principe d'unité de la matičre, puisque sa violation pourrait ainsi toujours ętre réparée. Une scission serait en outre impossible ŕ réaliser car, pour l'essentiel, l'art. 170C serait contraire au droit supérieur, l'art. 170D n'ayant qu'une portée accessoire. L'initiative se trouverait ainsi privée de son objet principal, et il serait douteux que les citoyens l'eussent signée s'il s'agissait uniquement de défendre le service public. Il ne serait pas non plus envisageable d'inviter les électeurs ŕ se prononcer sur le seul principe d'une caisse cantonale, comme le préconisait le Conseil d'Etat. La démarche consistant ŕ faire signer une initiative juxtaposant deux objets distincts et ŕ tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de droit.BGE 129 I 381 S. 387
3.2 Pour les recourants, l'irrecevabilité ne devrait pas sanctionner la violation du principe d'unité de la matičre lorsque le droit cantonal prévoit, comme c'est le cas ŕ Genčve, une solution moins radicale. Le Grand Conseil aurait ainsi l'obligation de rechercher une solution permettant de sauver l'initiative.En réplique, les recourants soutiennent que le texte de l'initiative pourrait faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral, compte tenu de la loi cantonale d'application qui devrait ętre adoptée, ainsi que des diverses réformes que la LAMal pourrait subir. L'adaptation du texte de l'initiative, par la suppression de certains passages, serait possible, ce qui permettrait de soumettre au peuple les trois premiers alinéas de l'art. 170C: l'expression "ou collective" pourrait ętre supprimée ŕ l'al. 2, ainsi que la mention de l'al. 3 selon laquelle la caisse "est également ouverte aux personnes hors du canton, mais qui y exercent une activité lucrative ou y paient leurs impôts". Le principe du tiers payant (al. 5) devrait ętre interprété conformément au droit fédéral, ce qui sous-entendrait la conclusion d'accords préalables avec les fournisseurs de prestations. Les alinéas 6 et 7 ne seraient pas contestés, et l'alinéa 8 pourrait ętre supprimé, le cas échéant, en maintenant l'appui financier de l'Etat. Męme amputée des dispositions controversées, notamment ses alinéas 4 et 9, l'initiative garderait un contenu cohérent et pourrait ętre soumise au peuple. Si tel n'était pas le cas, l'art. 170C devrait ętre annulé, mais l'art. 170D devrait en tout cas ętre soumis au peuple. Les recourants se plaignent enfin d'une inégalité de traitement par rapport ŕ de précédentes initiatives (IN 114 "Pour le libre choix du moyen de transport", IN 113 "Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices", et IN 116 "Pour un toit ŕ soi"), qui ont fait l'objet de diverses scissions de la part du Grand Conseil.
4. Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matičre, elle doit en principe ętre annulée. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises ŕ des votes distincts, peut ętre prévue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; ATF 81 I 192 consid. 6 p. 201).
4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matičre, pour autant que ses différentes parties soient en elles-męmes valides (ŕ savoir lorsque BGE 129 I 381 S. 388les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette rčgle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives ŕ l'initiative cantonale (art. 64 ŕ 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le systčme de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspirée d'un avis de droit du Professeur AUER, de la réglementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arręt du Tribunal fédéral P.312/84 / P.422/84 du 18 décembre 1984, concernant l'initiative "L'énergie - notre affaire", dans lequel la possibilité d'une scission avait été réservée.
4.2 Le Grand Conseil tente de limiter la portée de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, en l'interprétant de maničre conforme - selon lui - ŕ l'art. 34 Cst. L'obligation de scinder ne s'appliquerait pas lorsqu'il n'y a pas de lien entre les différents volets de l'initiative, le vice entachant également, de maničre irrémédiable, la récolte de signatures.La rčgle d'unité de la matičre ne tend pas uniquement ŕ une libre manifestation de la volonté des citoyens au moment de la votation au sujet de l'initiative: elle s'applique également au moment de la récolte des signatures (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471), et tend ŕ éviter en particulier que la juxtaposition de réformes différentes ne permette d'atteindre plus facilement le nombre de signatures requises (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72). On peut en effet concevoir que des citoyens signent une initiative lorsqu'ils en approuvent certains aspects qu'ils jugent importants, męme s'ils sont opposés aux autres propositions. La manifestation de volonté s'en trouve faussée (ATF 81 I 192 consid. 5 p. 198-199). Sous cet aspect, le vice entachant l'initiative ne serait pas réparable par une scission puisqu'il affecterait aussi la validité de la récolte de signatures (arręt du 18 décembre 1984 précité, consid. 9d).En dépit de cette objection, le droit fédéral n'impose pas la nullité d'une initiative non conforme au principe d'unité de la matičre: la sanction ŕ prendre en pareil cas peut ętre définie, de maničre plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois prévoit la scission de l'initiative en différentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilité de scinder présuppose que le vice qui peut affecter la récolte de signatures n'est BGE 129 I 381 S. 389pas considéré comme rédhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en réparant le défaut d'unité de la matičre, cette réparation doit nécessairement s'étendre ŕ la phase préalable de récolte de signatures. Le défaut d'unité de la matičre peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi ętre tenu, car il est possible que la réunion d'éléments hétérogčnes rende la récolte de signatures plus difficile, les facteurs de désaccord étant alors plus nombreux.Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la męme portée que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adhésion de principe, soit sa volonté de voir un objet débattu, puis soumis au scrutin; la récolte de signatures n'est en général précédée d'aucun débat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arręter définitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa décision sur le fond, en connaissance de cause, notamment aprčs avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas échéant, de l'autorité. En définitive, le droit fédéral exige que le principe d'unité de la matičre soit respecté au moment de la votation, mais n'empęche pas le droit cantonal de réparer une violation de ce principe au stade de la récolte de signatures, l'essentiel restant la liberté de vote au moment du scrutin (AUER, Problčmes et perspectives du droit d'initiative ŕ Genčve, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est déjŕ implicitement retenu dans l' ATF 123 I 63. L'interprétation du Grand Conseil, qui consiste ŕ refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unité de la matičre, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de procéder permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matičre, et de contourner systématiquement les rčgles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matičre ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, ŕ n'importe quelles conditions (cf. KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insensée des institutions BGE 129 I 381 S. 390démocratiques n'est pas protégé (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe ętre sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. WILDHABER, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; SAMELI, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; GRISEL, op. cit., p. 162, 194; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilité de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (AUER, op. cit., p. 29).La scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise comportant un grand nombre de propositions différentes s'apparentant au programme d'un parti politique; la démarche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'était pas possible, pour des raisons pratiques et de clarté, de séparer les différents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74). L'irrecevabilité peut aussi ętre prononcée ŕ l'encontre d'une initiative comportant un nombre plus restreint de propositions, lorsqu'il apparaît que la volonté des opposants a été délibérément de profiter de la possibilité d'une scission, en créant par exemple un lien artificiel entre les diverses propositions.Certes, tel qu'il est rédigé, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne se présente pas comme une norme potestative. On ne saurait toutefois considérer que le Grand Conseil a l'obligation d'opérer la scission de l'initiative ŕ la seule condition que ses différentes parties soient valides. Compte tenu des principes rappelés ci-dessus, le Grand Conseil peut aussi refuser la scission lorsque cela présente des difficultés pratiques insurmontables, ou lorsque le principe d'unité de la matičre est violé d'une façon si flagrante que la démarche des initiants ne mérite pas protection. L'autorité cantonale dispose ainsi d'une marge dans l'appréciation de ces critčres, et le Tribunal fédéral doit pour sa part s'imposer une certaine retenue dans son contrôle.
4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient réuni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'étudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est présenté dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la création de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-męme de l'initiative est suffisamment clair ŕ ce propos; il apparaît aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, męme si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets BGE 129 I 381 S. 391qui leur étaient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne recčle rien de trompeur.
4.3.2 Le Grand Conseil soutient également qu'une scission serait matériellement impossible compte tenu des nombreux éléments de l'art. 170C qui apparaissent contraires au droit fédéral, et du fait que l'art. 170D aurait un caractčre accessoire. Toutefois, comme l'a relevé le Conseil d'Etat, on ne voit pas ce qui empęcherait de soumettre au peuple une disposition, męme largement expurgée, prévoyant le principe de la création d'une caisse publique cantonale d'assurance-maladie dont les détails devraient ętre réglés dans une loi. Les ambitions des initiants s'en trouveraient certes réduites, mais non complčtement dénaturées. La disposition sur la sauvegarde du service public ne saurait par ailleurs ętre qualifiée d'accessoire; il s'agit au contraire d'un élément distinct conservant pour lui-męme une signification propre. Il n'y a donc pas d'obstacle pratique ŕ la scission.
4.3.3 En revanche, c'est ŕ juste titre que le Grand Conseil a voulu sanctionner le procédé consistant ŕ réunir dans un męme texte deux objets fondamentalement différents, et ŕ essayer par la suite d'en obtenir la scission.Comme cela est relevé ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement différentes quant ŕ leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limité, soit la réalisation d'une institution publique déterminée, l'autre pouvant ętre assimilée ŕ une partie de programme politique, soit la lutte contre le démantčlement du service public. Ces deux propositions sont ŕ ce point différentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adhésion ŕ la premičre implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relevé ci-dessus, il était inutile de prévoir une disposition particuličre pour soumettre au référendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant ŕ l'utilité de l'art. 170D par rapport ŕ l'art. 170C sont dépourvues de toute pertinence. Cela étant, force est de constater que le lien allégué entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'emblée que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unité de la matičre est violé de maničre particuličrement évidente, et la sanction ŕ apporter pouvait, conformément au principe de la proportionnalité, ętre ŕ la mesure de cette violation. Dans ces conditions, BGE 129 I 381 S. 392le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.4 Les recourants reprochent aussi - en réplique - au Grand Conseil de ne pas avoir envisagé la possibilité d'une annulation partielle fondée sur l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Ils évoquent la nécessité de soumettre au peuple la partie de l'initiative dont la conformité au droit fédéral n'est pas contestée, soit l'art. 170D Cst. Cet argument ne répond toutefois pas ŕ l'objection soulevée ci-dessus: l'impossibilité de scinder en deux l'initiative empęche également de n'en retenir qu'une partie: la juxtaposition de deux objets distincts ne permet pas de déterminer celui qui, aux yeux des initiants et des signataires, revętirait un caractčre principal. Les recourants eux-męmes n'expliquent pas pourquoi la disposition sur le maintien du service public devrait ętre préférée ŕ celle qui concerne la caisse publique cantonale d'assurance-maladie, le cas échéant amputée de ses parties contraires au droit fédéral, voire męme réduite ŕ un alinéa unique. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de se livrer ŕ de telles hypothčses, au demeurant invérifiables.
4.5 Les recourants se plaignent enfin - en réplique également - d'une inégalité de traitement en relevant que le Grand Conseil a, ŕ plusieurs reprises, scindé en différentes parties des initiatives qui lui étaient précédemment soumises. Toutefois, conformément ŕ l'art. 90 al. 1 let. b OJ, il leur appartenait de démontrer en quoi ces initiatives présentaient des similitudes telles qu'un traitement identique s'imposait en l'espčce. Cette démonstration fait totalement défaut, ce qui entraîne l'irrecevabilité du grief.