Urteilskopf
129 II 63
6. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public dans la cause Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature contre Société Télé Champéry-Crosets Portes du Soleil SA, Commune de Champéry, Commission cantonale des constructions du canton du Valais et Conseil d'Etat du canton du Valais ainsi que Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public (recours de droit administratif)1A.55/2002 du 25 novembre 2002
Regeste
Art. 2 und 24 RPG; Art. 23 WaG; Lawinenauslösesystem zur Sicherung einer Skipiste. Das Vorhaben bedarf keiner speziellen Nutzungsplanung (E. 2). Die entscheidende Behörde durfte nicht davon ausgehen, dass sich die vorgesehene Installation zur Auslösung von Lawinen durch ihre Zweckbestimmung am geplanten Ort aufdrängt, ohne die vorgeschlagenen Alternativen (andere Lawinenschutzsysteme, Änderung des Pistenverlaufs, zeitweise Sperrung der Piste; E. 3) zu prüfen, namentlich mit Blick auf die Verpflichtung zur Wiederaufforstung (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 64
BGE 129 II 63 S. 64 Le 10 aoűt 2000, la société Télé Champéry-Crosets Portes du Soleil SA (ci-aprčs: TCC) a requis l'autorisation d'installer, sur la parcelle n. 636 de la commune de Champéry, un systčme de déclenchement d'avalanches, au lieu-dit "aręte de Barmaz", en zone forestičre. Le systčme est constitué de cinq exploseurs ŕ gaz implantés en versant nord-est, ŕ une altitude d'environ 1500 m, au sommet de couloirs avalancheux, et d'une station de contrôle légčrement en amont. Il est destiné ŕ sécuriser le bas de la piste de ski "Ripaille-Grand Paradis", qui emprunte dans ce secteur la route reliant Champéry ŕ Barme.Mis ŕ l'enquęte le 1er septembre 2000, le projet a notamment fait l'objet d'une opposition de Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (ŕ Bâle, ci-aprčs: Pro Natura), qui demandait une planification d'ensemble de l'aménagement du domaine skiable de Champéry, et invoquait les nuisances sonores susceptibles de terrifier les animaux. D'autres mesures, comme le reboisement des couloirs et la pose de filets, seraient moins dommageables pour la nature.Le 8 novembre 2000, la Commission cantonale des constructions (ci-aprčs: la CCC) a accordé l'autorisation de construire et écarté les oppositions. Le 27 juin 2001, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé contre cette décision. L'implantation des exploseurs au sommet des couloirs d'avalanches était imposée par la destination des ouvrages, et l'intéręt lié ŕ la sécurité des skieurs et du personnel chargé de l'entretien des pistes était prépondérant. La pose de claies métalliques impliquait une dépense supplémentaire d'un million de francs. Le reboisement des vides forestiers n'était pas possible compte tenu de la nature du terrain.Par arręt du 11 janvier 2002, le Tribunal administratif valaisan a partiellement admis le recours formé par Pro Natura contre cette derničre décision. La nécessité de sécuriser la piste de ski n'était pas contestée; le systčme actuel de déclenchement d'avalanches n'était pas satisfaisant, et les installations projetées étaient prévues aux endroits adéquats, de sorte que l'art. 24 let. a LAT (RS 700) était respecté. Un reboisement au sens de l'art. 23 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les foręts (LFo; RS 921.0) n'était pas possible. Le systčme d'exploseurs permettrait la régénération de la foręt en aval des couloirs, la purge systématique évitant l'accumulation de trop grandes masses de neige. En dépit des vides forestiers, l'implantation des exploseurs nécessitait une autorisation de défricher. Or, les conditions d'une telle autorisation, en particulier la pesée des intéręts, le respect de la loi fédérale sur la chasse et une étude de BGE 129 II 63 S. 65bruit, n'avaient pas été examinées, de sorte que l'art. 24 let. b LAT était violé. La cause était renvoyée ŕ la CCC afin qu'elle procčde ŕ l'examen coordonné de tous les paramčtres.Pro Natura forme un recours de droit administratif contre cet arręt, en invoquant l'exigence de coordination (art. 25a LAT): l'étude de solutions alternatives, l'impact sur l'environnement et l'application de l'art. 23 LFo devraient ętre examinés dans le cadre de l'application de l'art. 24 let. a LAT. L'art. 23 LFo serait en outre applicable car les couloirs proprement dits seraient propices ŕ un reboisement.Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arręt attaqué en tant qu'il admettait la conformité de l'installation aux art. 24 let. a LAT et 23 LFo.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante renonce, dans son recours de droit administratif, ŕ invoquer les défauts qui, selon elle, entacheraient la planification du domaine skiable dans son ensemble. Elle ne prétend plus, par ailleurs, que l'installation contestée nécessiterait l'adoption d'une planification spéciale. L'Office fédéral du développement territorial (ci-aprčs: OFDT) reprend toutefois ces griefs dans ses déterminations: il relčve que si le plan général d'affectation approuvé en 1995 définit une "zone sportive - domaine skiable", le rčglement y relatif ne précise pas quels types de constructions y sont autorisés. Le plan du 21 juillet 2001, relatif au domaine skiable des Portes du Soleil, ne serait pas un plan au sens de la LAT. La fiche de coordination évoquée par les autorités cantonales, approuvée sous réserve par l'office, ne serait pas non plus d'une clarté suffisante. Les installations litigieuses ne sauraient, en définitive, ętre autorisées si la piste de ski ŕ sécuriser ne fait pas l'objet d'une planification suffisante. Par son impact sur l'environnement, l'installation pourrait d'ailleurs en elle-męme exiger une mesure de planification spéciale.
2.1 Certains projets non conformes ŕ l'affectation de la zone non constructible peuvent avoir des effets importants sur l'organisation du territoire et la protection de l'environnement. Dans ce cas, l'obligation de planifier (art. 2 LAT) impose que la pesée des intéręts se fasse dans le cadre de la procédure de planification, avec la participation de la population, et non dans le cadre d'une autorisation exceptionnelle (ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212). Il en va ainsi notamment des installations soumises ŕ l'étude d'impact sur l'environnement (ATF 124 II 252 consid. 3 p. 255), des ouvrages s'étendant sur une vaste surface (gravičres, ATF 123 II 88; installations de gestion des BGE 129 II 63 S. 66déchets, ATF 124 II 252; centres sportifs, ATF 114 Ib 180 consid. 3c/b p. 186; installations d'enneigement artificiel, arręt 1A.23/1994 du 21 décembre 1994, publié in RDAT 1995 II n. 63 p. 165), ou d'ouvrages de moindre surface, mais ayant des effets importants sur l'environnement (augmentation du trafic, ATF 116 Ib 50 consid. 3b p. 54).
2.2 Le projet litigieux comporte cinq exploseurs. Ceux-ci se présentent, selon les plans figurant au dossier, sous la forme d'un tube de 4 m 30 ŕ 4 m 95 de long pour un diamčtre de 50 ŕ 80 cm, dont l'extrémité recourbée vers le bas est reliée au sol par des barres d'ancrage ou par un contrepoids articulé. La base du tube est scellée dans un socle en béton. Les exploseurs sont reliés ŕ un abri rond en polyester de 2,3 m de diamčtre et de 2,35 m de haut, posé sur un socle en bois, contenant les bouteilles de propane et l'unité de réception dans le cas d'une commande par radio. L'oxygčne est stocké ŕ l'extérieur de l'abri, la surface totale au sol étant d'environ 3 m sur 3,5 m. Les gaz sont acheminés vers les exploseurs au moyen de tubes d'acier fixés au rocher ou de tubes en polyéthylčne enterrés ŕ 40 cm de profondeur. Les exploseurs sont répartis sur une distance d'environ 300 m.Par ses dimensions, le projet ne nécessite pas l'adoption d'une planification spéciale. Les exploseurs et l'abri ont une emprise au sol réduite, de quelques dizaines de mčtres carrés. Il s'agit de constructions de surface reliées entre elles par des conduites de faible diamčtre, ne nécessitant pas de travaux d'envergure. L'emprise sur le paysage et l'environnement est, elle aussi, limitée. Outre son aspect, l'installation aura certes un impact sous l'angle de la protection de la faune et de la foręt, ainsi que contre le bruit. Toutefois, on ne saurait perdre de vue qu'actuellement déjŕ, des minages ont lieu aux męmes emplacements, et il n'est pas établi que le bruit occasionné par les exploseurs soit supérieur ŕ celui des charges utilisées jusqu'ŕ présent, męme si le systčme d'exploseurs semble impliquer des minages plus fréquents, ce qu'il appartiendra ŕ la CCC d'examiner sous l'angle du respect de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Par ailleurs, l'effet des installations sur la faune et la foręt est limité aux couloirs ŕ purger et, de ce point de vue également, les minages actuels ne paraissent pas plus avantageux. Si les déclenchements d'avalanches ont, comme le soutient la recourante, pour effet d'empęcher une repousse de la foręt - ce qui est contesté, notamment dans l'arręt attaqué, selon lequel la purge réguličre des couloirs évitera l'accumulation BGE 129 II 63 S. 67de trop grandes masses de neige -, il peut en aller de męme tant pour les minages effectués actuellement, que pour les déclenchements naturels qui auraient lieu en l'absence de toute intervention. Le projet contesté n'a rien ŕ voir, en particulier, avec les installations d'enneigement artificiel visées dans l'arręt du 21 décembre 1994 précité, qui comportaient une prise d'eau, des réservoirs, des bassins de réfrigération, des stations de pompage, une station de contrôle et 93 canons ŕ neige, répartis sur plusieurs kilomčtres, et présentant notamment des problčmes de protection des eaux. Mis ŕ part leur caractčre permanent, les installations contestées par la recourante n'auront pas de répercussions sur l'environnement plus importantes que la situation actuelle.
2.3 Dčs lors qu'elle est en soi admissible, la procédure d'autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT ne saurait conduire ŕ l'examen de l'ensemble de la planification du domaine skiable. Il ressort clairement du plan d'affectation des zones, approuvé le 25 mai 1995 par le Conseil d'Etat, que la piste de ski Ripaille-Grand Paradis emprunte, dans le secteur ŕ assainir, la route de Barme. L'OFDT prétend que l'utilisation de cette piste serait rendue possible par une installation d'enneigement artificiel existant depuis plusieurs années. Selon les derničres déterminations de TCC, ces installations seraient situées bien en amont de la piste ŕ sécuriser et seraient sans incidences sur la pratique du ski dans ce secteur, situé ŕ l'ombre et dont les conditions d'enneigement seraient idéales. L'admissibilité des installations d'enneigement n'a donc pas ŕ ętre examinée, męme indirectement, dans le présent cadre. Quant ŕ la question de savoir si l'installation litigieuse est nécessaire ŕ l'exploitation de la piste de ski, elle pourra - et devra - ętre résolue dans le cadre de la procédure d'autorisation selon l'art. 24 LAT (cf. ATF 117 Ib 266).
3. La recourante invoque l'art. 24 let. a LAT. Pour admettre que l'implantation de l'installation est "imposée par sa destination", au sens de cette disposition, il fallait aussi examiner si les variantes proposées étaient envisageables. La recourante préconisait la pose de filets ou de claies métalliques paravalanches, dont la réalisation avait été écartée par le Conseil d'Etat en raison d'un coűt supérieur d'environ 1'000'000 fr. Devant la cour cantonale, la recourante avait relevé qu'il fallait tenir compte, pour comparer les coűts, des frais d'exploitation et d'entretien du systčme d'exploseurs. La comparaison devait aussi se faire en tenant compte du bruit et des possibilités de reboiser. En retenant que les conditions de l'art. 24 let. a BGE 129 II 63 S. 68LAT étaient réunies, la cour cantonale aurait en tout cas constaté les faits de maničre inexacte ou incomplčte.
3.1 Selon l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut ętre accordée pour des constructions hors de la zone ŕ bâtir lorsque l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a) et lorsqu'aucun intéręt prépondérant ne s'y oppose (let. b).Pour que l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit ętre adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée ŕ l'endroit prévu: une nécessité particuličre, tenant ŕ la technique, ŕ l'exploitation ou ŕ la nature du sol, doit exiger de construire ŕ cet endroit et selon les dimensions projetées; seuls des critčres objectifs sont déterminants, ŕ l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 255; ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation d'un ouvrage peut aussi ętre imposée par sa destination en raison des nuisances qu'elle provoque, incompatibles avec la zone ŕ bâtir (cf. par exemple ATF 118 Ib 17).La pesée des intéręts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intéręts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit évidemment d'abord des intéręts poursuivis par la LAT elle-męme (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et foręts - art. 3 al. 2 LAT -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intéręts protégés dans les lois spéciales (LPE [RS 814.01], loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB, ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intéręts privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces intéręts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intéręts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intéręts en présence, et doit ętre motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).
3.2 La protection de la foręt, le respect de l'OPB et de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifčres et oiseaux sauvages (LChP; RS 922.0) sont en principe ŕ prendre en compte dans le cadre de la pesée d'intéręts prévue ŕ l'art. 24 let. b LAT. En revanche, l'existence de variantes au projet de construction doit ętre examinée en relation avec l'art. 24 let. a LAT. Il s'agit en effet de BGE 129 II 63 S. 69déterminer si le projet doit ętre réalisé ŕ l'emplacement et selon les dimensions prévus.Le Tribunal administratif a retenu, ŕ juste titre, que l'emplacement des exploseurs était imposé par leur destination, dans la mesure oů ce type d'installation doit naturellement ętre positionné au sommet des couloirs qu'il s'agit d'assainir. La cour cantonale s'est toutefois contentée d'affirmer qu'"il n'existe gučre d'autre alternative que celle consistant ŕ implanter l'abri et les exploseurs litigieux aux endroits prévus". La recourante préconisait ŕ ce sujet la pose de claies métalliques ou de filets paravalanches, ce qui permettrait, selon elle, une repousse de la foręt, rendue impossible par la purge réguličre des couloirs, et éviterait les nuisances de bruit et les effets néfastes sur la faune. Elle relevait également que l'accčs par la route de Barme permettait aux pisteurs de miner efficacement et sans danger les couloirs en question.
3.3 L'arręt attaqué est muet sur ces questions. On ignore ainsi de quelle maničre se font actuellement les minages destinés ŕ sécuriser la piste de ski (les pičces du dossier évoquent tour ŕ tour un accčs ŕ ski et en ratrac par la route de Barme, ou en hélicoptčre), et, par conséquent, en quoi consistent les dangers encourus par le personnel chargé de ces opérations. La cour cantonale a ensuite écarté les variantes proposées par la recourante, sans motiver cette appréciation. Pour sa part, le Conseil d'Etat estimait que le coűt de claies métalliques serait d'un million de francs plus élevé. La recourante relčve que les frais d'exploitation de l'installation gaz-ex n'ont pas été pris en compte dans cette estimation. Par ailleurs, pour autant qu'une différence de prix importante soit avérée, cet argument n'est en principe pas décisif, dčs lors qu'il relčve plutôt des éléments subjectifs, proches de la convenance personnelle de l'exploitant, et doit céder le pas face aux autres critčres qu'il conviendra d'examiner (protection de la foręt et de la faune, protection contre le bruit). Dans le cadre de la protection contre les catastrophes naturelles, les cantons doivent assurer les zones de rupture d'avalanches par des méthodes aussi respectueuses que possible de la nature (art. 19 LFo). Selon l'art. 17 al. 1 let. b de l'ordonnance sur les foręts (OFo; RS 921.01), les installations pour le déclenchement préventif d'avalanches sont envisagées ŕ titre d'exception, subsidiairement aux constructions de protection.L'arręt attaqué n'examine ainsi ni la nécessité de l'installation du point de vue de la gestion du domaine skiable (soit la possibilité de changer le tracé de la piste, voire de la fermer temporairement), ni BGE 129 II 63 S. 70la possibilité de solutions de remplacement. Cette derničre question ne peut ętre examinée indépendamment des considérations relatives ŕ la protection de la foręt et de la faune, ainsi qu'ŕ l'esthétique et ŕ l'intégration dans le site. Dans ces circonstances, l'affirmation de la conformité du projet ŕ l'art. 24 let. a LAT apparaît prématurée. L'arręt attaqué doit donc ętre annulé sur ce point.
4. Appliquant l'art. 23 al. 1 LFo, le Tribunal administratif a considéré que le reboisement était impossible au sommet des couloirs oů doivent ętre implantés les exploseurs. En aval de ceux-ci, la régénération de la foręt serait favorisée par les installations, car la purge réguličre des couloirs empęcherait l'accumulation de neige.La recourante admet que le sommet des couloirs est formé de caillasse, peu propice ŕ un reboisement naturel. En revanche, un tel reboisement serait possible dans les couloirs proprement dits, ce que la cour cantonale aurait omis de considérer. Par ailleurs, le renvoi de la cause ŕ la CCC pour effectuer la pesée des intéręts prévue ŕ l'art. 24 let. b LAT, tout en excluant l'application de l'art. 23 LFo, violerait l'obligation de coordination posée aux art. 25a LAT et 11 al. 2 LFo.
4.1 Selon l'art. 23 LFo, les vides occasionnés par les atteintes de l'homme ou de la nature doivent ętre reboisés s'ils compromettent la stabilité ou la fonction protectrice des foręts (al. 1). Lorsque le reboisement ne peut pas ętre assuré par régénération naturelle, des arbres et des buissons adaptés ŕ la station doivent ętre plantés (al. 2). Si les parties semblent s'accorder sur la nature du terrain au sommet des couloirs, oů les exploseurs doivent ętre installés, elles divergent en revanche sur la nature du sol en aval, ainsi que sur les possibilités d'un reboisement. L'arręt cantonal exclut la possibilité d'un reboisement des couloirs, sans toutefois motiver cette appréciation.
4.2 Les rapports produits par TCC, en particulier l'expertise du 24 juillet 2002, fournissent des données nouvelles sous l'angle de la LFo et proposent une approche dont la pertinence et le bien-fondé n'ont pas encore pu ętre discutés par les parties. Il en ressort notamment que les couloirs principaux auraient toujours existé, et ne seraient pas le résultat de différentes tempętes. A propos du risque d'avalanches, le rapport du 24 juillet 2002 relčve que la pose de barričres afin de stabiliser le manteau neigeux est envisageable lorsque la reconstitution de la foręt permet de garantir ŕ long terme une protection efficace des objets menacés, "pour autant que cette protection soit plus importante que le maintien du couloir ŕ avalanches".BGE 129 II 63 S. 71 Dans le cas des Forgnons, les objets menacés, soit la piste de ski et une grange transformée en bordure d'un couloir, ne justifieraient pas une telle protection; d'autre part, "le maintien de la valeur biologique et paysagčre du massif avec sa biodiversité est plus important que le rôle de protection". Le rapport fournit en effet une motivation détaillée sur l'état de la flore et l'évolution de la foręt depuis 1957. Il relčve en particulier que les couloirs ouverts contribuent au maintien de la biodiversité, une généralisation du couvert forestier n'étant pas souhaitable. Le déclenchement d'événements avalancheux importants permettrait le maintien de ces ouvertures. A propos de la faune, le rapport relčve la présence de toutes les espčces d'ongulés connues en Suisse (cerfs, chevreuils, chamois, bouquetins), ainsi que d'autres espčces rares ou sensibles (lynx, martre, tétras lyre, etc.). Le projet n'apporterait pas de changement ŕ la situation actuelle, le gibier étant toujours présent malgré les minages et les dérangements liés ŕ l'accčs en ratrac et ŕ ski. La pose de barričres constituerait un obstacle pour les déplacements de la faune, ainsi qu'une diminution des zones de nourrissage. L'expert recommande certaines mesures d'intégration des installations (déplacement de l'abri prčs des accčs, camouflage des exploseurs), ainsi que d'autres mesures, tels notamment le déplacement ou la fermeture de la piste.
4.3 Ce rapport n'était pas connu de la cour cantonale. S'il répond au problčme du reboisement en considérant - alors que cela n'était pas envisagé antérieurement - que la stabilité et la fonction protectrice de la foręt ne sont pas essentielles aux endroits considérés (art. 23 LAT), il envisage néanmoins diverses mesures qui ont une incidence sur la question de la "Standortgebundenheit", qu'il s'agisse de l'éventualité de solutions de remplacement, d'une fermeture ou d'un déplacement de la piste de ski, ce qui n'a nullement été examiné par les instances inférieures. De ce point de vue également, la LFo fait partie des intéręts ŕ prendre en compte, non seulement au titre de l'art. 24 let. b LAT, mais aussi pour évaluer les solutions de remplacement préconisées par la recourante. Cela étant, force est de constater que la question de la protection de la foręt n'a pas, elle non plus, fait l'objet d'un examen suffisant de la part des instances inférieures.
5. Le recours doit, enfin, ętre également admis au regard de l'art. 25a LAT. L'autorité ne pouvait admettre la réalisation des conditions posées par l'art. 24 let. a LAT, tout en exigeant, notamment, une étude de bruit et en réservant la décision relative ŕ l'application de la LFo. L'art. 11 al. 2 LFo impose lui aussi une telle coordination, qui n'a pas eu lieu en l'occurrence.