Urteilskopf
129 V 258
38. Arręt dans la cause H. contre Confédération Suisse, représentée par la Caisse fédérale de pensions et Tribunal administratif de la République et canton de GenčveB 2/03 du 29 avril 2003
Regeste
Art. 39 PKB-Statuten; Abs. 2 Schlussbestimmungen BO 1; Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über den versicherten Verdienst des Bundespersonals: Massgebender versicherter Verdienst für die Bemessung der Invalidenrente. Auch wenn die Reduktion des Ortszuschlags keine Verringerung des versicherten Verdienstes bei Eintritt eines versicherten Ereignisses (Invalidität, Tod, Alter) bewirkt, wird diese Garantie dennoch verhältnismässig vermindert bis sie durch die nachfolgenden Erhöhungen des massgebenden Lohnes vollständig ausgeglichen ist.
Sachverhalt ab Seite 259
BGE 129 V 258 S. 259
A.- H., a travaillé comme fonctionnaire au service de la Centrale X. A ce titre, il a été affilié ŕ la Caisse fédérale d'assurance (CFA) devenue, ŕ partir du 1er décembre 1987, la Caisse fédérale de pensions (CFP). Conformément aux dispositions du statut des fonctionnaires qui étaient alors en vigueur, son traitement se composait d'un salaire de base et d'une indemnité de résidence fixée en fonction du coűt de la vie au lieu de service du fonctionnaire. Pour le calcul de cette indemnité de résidence, les localités étaient réparties en treize zones. La Ville Y. se trouvait dans la zone 13.Dans le cadre de mesures d'économie, le Conseil fédéral, par une modification du 19 décembre 1997 du rčglement des fonctionnaires (1) (ci-aprčs: RF 1), a adopté diverses dérogations valables pour 1998 dans le domaine des traitements (RO 1998 726). C'est ainsi que selon l'alinéa 2 des dispositions finales du rčglement, l'indemnité de résidence prévue fut réduite du montant correspondant ŕ une zone (369 fr.) ŕ partir de la zone 6. Il était précisé, ŕ la męme disposition, que, pour la caisse de pensions, "ce sont les montants non réduits qui sont déterminants".Ce régime a été maintenu jusqu'en 2001 (RO 1999 577, 2000 257, 2000 2953). Le montant correspondant ŕ une zone était de 370 fr. pour 1999, 374 fr. pour 2000 et 381 fr. pour 2001.
B.- Le 29 aoűt 2001, la CFP a communiqué ŕ H. qu'il aurait droit ŕ une rente d'invalidité ŕ partir du 1er janvier 2001. La rente annuelle s'élevait ŕ 60 pour cent du salaire assuré de base de 67'036 fr., soit BGE 129 V 258 S. 26040'221 fr. 60, montant auquel s'ajoutait une indemnité de renchérissement de 804 fr. 45.Par écriture du 21 mai 2001, H. a contesté le montant du salaire assuré de 67'036 fr. Selon lui, ce montant devait ętre porté ŕ 67'374 fr. En effet, son dernier salaire annuel, pour l'année 2000, s'était élevé ŕ 91'120 fr. (salaire de base plus indemnité de résidence). Sans la réduction de l'indemnité de résidence d'un montant correspondant ŕ une zone (374 fr. pour l'année 2000), la rémunération totale se serait élevée ŕ 91'494 fr. Aprčs la déduction de coordination (24'120 fr.) le salaire assuré s'élevait ŕ 67'374 fr., donnant droit ŕ une rente de 40'424 fr. 40 (au lieu de 40'221 fr. 60).Par lettre du 2 juillet 2001, la CFP a répondu que, selon les dispositions de l'ordonnance concernant le gain assuré du personnel fédéral, si le gain assuré était réduit par suite de la diminution de l'indemnité de résidence, le gain assuré était maintenu tel quel; le montant ŕ proportion duquel le gain assuré devait ętre réduit était toutefois pris en considération lors de la prochaine augmentation du gain assuré. En 1998, l'indemnité de résidence avait été réduite du montant correspondant ŕ une zone ŕ partir de la zone 6. Cette réduction n'entraînait toutefois aucune diminution du gain assuré, conformément aux dispositions finales du RF 1. Mais cette garantie de la situation acquise n'était pas durable en ce sens "qu'elle diminue ŕ chaque augmentation de salaire". Dčs le 1er janvier 1999, le salaire de base de l'assuré avait notablement augmenté et, de ce fait, la garantie avait été "presque totalement consommée". Dčs le 1er janvier 2000, le gain assuré s'élevait bien, en l'espčce, ŕ 67'036 fr., selon le décompte suivant: salaire de base 86'632 fr. indemnité de résidence 4'488 fr. garantie 36 fr. déduction de coordination 24'120 fr. gain assuré pour l'année 2000 67'036 fr.
C.- Par écriture du 5 mars 2002, H. a assigné la CFP en paiement, ŕ partir du 1er janvier 2001, d'une rente d'invalidité fondée sur un traitement assuré de 67'374 fr., soit une rente annuelle de 40'424 fr. 40, renchérissement non compris.La défenderesse a conclu au rejet de la demande.Statuant le 19 novembre 2002, le Tribunal administratif du canton de Genčve a rejeté la demande. BGE 129 V 258 S. 261
D.- H. interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut ŕ l'annulation du jugement cantonal et ŕ l'admission de sa demande.La Confédération suisse, représentée par la Caisse fédérale de pensions (CFP), conclut au rejet du recours. Quant ŕ l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce ŕ se déterminer.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les statuts de la CFP ont été formellement abrogés par l'art. 30 de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions (loi sur la CFP) du 23 juin 2000 (RS 172.222.0). Cette loi est entrée en vigueur le 1er mars 2001. Elle prévoit notamment la création d'une caisse fédérale de pensions dotée de la personnalité juridique (art. 28) - soit la Caisse fédérale de pensions PUBLICA (ordonnance relative ŕ l'assurance dans le plan de base de la Caisse fédérale de pensions [OCFP 1; RS 172.222.034.1]).Conformément ŕ l'art. 29 al. 1 de la loi sur la CFP, le Conseil fédéral détermine la date du transfert des différents employeurs de l'ancienne caisse ŕ la Caisse fédérale de pensions; jusqu'ŕ la date du transfert ŕ la Caisse fédérale de pensions ou ŕ une autre caisse de pensions, les assurés restent soumis aux statuts de l'ancienne caisse. Dans le cas particulier, ce transfert n'a pas encore eu lieu pour l'ensemble des assurés. Aussi longtemps que les rapports de prévoyance ne sont pas transférés ŕ PUBLICA, les employés de la Confédération restent affiliés auprčs de l'ancienne caisse (art. 29 al. 1 précité). Celle-ci ne constitue pas une branche indépendante de l'administration fédérale et ne dispose pas de la personnalité juridique (ATF 109 Ib 84 consid. 1b, ATF 93 I 660 consid.1). L'action ayant pour objet des prestations d'assurance doit donc ętre dirigée contre la Confédération suisse; il en va de męme de la représentation devant le Tribunal fédéral des assurances. Il appartient ŕ l'Administration fédérale des finances de représenter la Confédération devant les tribunaux (art. 35 al. 5 de la loi fédérale sur les finances de la Confédération [LFC; RS 611.0]). Cette administration a toutefois délégué ŕ la caisse intimée, pour la présente cause, la compétence de représenter la Confédération.
2. Est litigieux le montant du salaire assuré pour la fixation de celui de la rente d'invalidité allouée au recourant. BGE 129 V 258 S. 262
3. D'aprčs l'art. 39 de l'ordonnance régissant la Caisse fédérale de pensions (Statuts de la CFP) du 24 aoűt 1994 (RS 172.222.1), la rente d'invalidité s'élčve ŕ 60 pour cent du gain assuré au moment oů les rapports de service ou de travail ont été résiliés ou modifiés pour cause d'invalidité (premičre phrase).Aux termes de l'art. 23 des męmes statuts, le gain assuré se compose:a) du traitement fixé ŕ l'art. 36 du statut des fonctionnaires;b) des rétributions ci-aprčs déclarées assurables par le Conseil fédéral:1. indemnité de résidence,2. allocations de renchérissement,3. suppléments fixes;c) défalcation faite:1. de la déduction de coordination équivalant ŕ la rente simple maximale de vieillesse définie ŕ l'art. 34 de la LAVS, et2. du cinquičme de la part de la rétribution selon les lettres a et b, chiffres 2 et 3, qui dépasse le plafond de la classe supérieure de traitement fixé ŕ l'art. 36, premier alinéa, du statut des fonctionnaires.Sous le titre "Cas spéciaux", l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance concernant le gain assuré du personnel fédéral du 19 décembre 1988 (ci-aprčs: ordonnance sur le gain assuré [RS 172.222.101]) prévoit ce qui suit:"S'il ne devait ętre réduit que par suite de la diminution de l'indemnité de résidence, le gain assuré sera maintenu tel quel. Le montant ŕ proportion duquel le gain assuré devait ętre réduit sera toutefois pris en considération lors de la prochaine augmentation du gain assuré".
4.
4.1 Les premiers juges considčrent que l'application combinée des dispositions du RF 1 sur la réduction de l'indemnité de résidence introduites en 1998 et maintenues jusqu'en 2001 d'une part, et, d'autre part, de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur le gain assuré, doit ętre comprise de la maničre suivante: la diminution du montant de l'indemnité de résidence des années 1998 ŕ 2001 n'a pas entraîné de diminution du gain assuré. Toutefois, cette garantie ne pouvait ętre que provisoire. En effet, ŕ chaque augmentation de salaire de l'agent concerné, la garantie pouvait ętre diminuée en proportion jusqu'ŕ ce qu'elle soit entičrement absorbée par les augmentations supérieures et qu'un nouveau gain assuré puisse ensuite ętre retenu. Un tel mécanisme est le seul adéquat pour maintenir le gain assuré sans pour autant augmenter de maničre artificielle et permanente les gains assurés BGE 129 V 258 S. 263en y ajoutant un élément de revenu qui avait disparu du fait de la volonté d'économie du législateur fédéral.En l'espčce, constatent les premiers juges, le gain assuré du demandeur correspondait ŕ la somme des traitements de base et de l'indemnité de résidence non réduite, aprčs imputation du montant de coordination. Ce gain assuré s'élevait ŕ 67'036 fr. Tant et aussi longtemps que le gain assuré consécutif ŕ des augmentations de salaire n'était pas supérieur au gain assuré ainsi défini, le montant de ce dernier subsiste. Toutefois, sa quotité diminue de sorte qu'ŕ terme, la garantie est entičrement absorbée par un gain assuré nouveau.
4.2 Le recourant objecte que l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur le gain assuré s'applique principalement dans les cas oů, en raison d'un changement de lieu de service, le montant de l'indemnité de résidence est réduit. Toutefois, l'alinéa 2, deuxičme phrase des dispositions finales RF 1 prévoit expressément et sans ambiguďté, dans toutes ses versions pour les années 1998 ŕ 2001, que cette diminution de l'indemnité de résidence est sans conséquence sur le salaire assuré auprčs de la Caisse fédérale de pensions. Selon le texte clair de cette disposition réglementaire, la Caisse fédérale de pensions devait en l'espčce procéder comme s'il n'y avait pas eu de diminution de l'indemnité de résidence. En d'autres termes, il existait, pendant la période 1998 ŕ 2001, une différence entre le salaire effectif payé par la Confédération (qui avait fait l'objet d'une réduction temporaire) et le salaire assuré par la Caisse fédérale de pensions, qui ne prenait pas en compte cette réduction temporaire. En conséquence, le gain assuré déterminant pour le calcul de la prestation d'invalidité doit ętre établi comme il suit: salaire de base 2000: 86'632 fr. indemnité de résidence non-réduite 2000 4'862 fr. déduction de coordination 2000 24'120 fr. gain assuré 2000 67'374 fr. Dčs lors que la rente d'invalidité se monte ŕ 60 pour cent du gain assuré, le montant annuel de la rente est de 40'424 fr. 40, renchérissement non-compris.
5.
5.1 Dans la mesure oů l'application des dispositions du droit public fédéral régissant une institution de prévoyance est en cause, le sens et la portée de ces dispositions doivent ętre déterminés selon les rčgles usuelles d'interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation BGE 129 V 258 S. 264littérale). Si le texte de cette derničre n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singuličrement de l'intéręt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 128 II 347 consid. 3.5, 128 V 105 consid. 5, 207 consid. 5b, ATF 125 II 484 consid. 4).
5.2 En l'espčce, on est en présence de deux normes de męme rang (ordonnances du Conseil fédéral), en apparence contradictoires, de sorte qu'une interprétation littérale ne fournit pas de réponse immédiate ŕ la question posée. Par ailleurs, l'al. 2 des dispositions finales RF 1 ne peut pas ętre considéré comme une rčgle spéciale par rapport ŕ l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur le gain assuré, vu la place respective de ces dispositions dans l'ordre juridique (réglementation sur le gain assuré d'une part et dispositions concernant des mesures d'économie d'autre part). Du reste l'adage selon lequel la rčgle spéciale déroge ŕ la rčgle générale n'a pas une portée absolue; il s'inscrit dans le cadre des méthodes usuelles d'interprétation en ce sens qu'il ne s'applique que dans la mesure oů ces méthodes en vérifient la justesse (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I: Les fondements généraux, 2čme édition, Berne 1994, p. 145; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 135), ce qui n'est de toute façon pas le cas en l'espčce, comme on le verra.Le texte de l'alinéa 2 des dispositions finales RF 1 dispose, sans autre précision, que "pour la caisse de pensions, les montants non réduits sont déterminants" ("für die Pensionskasse gelten die ungekürzten Betreffnisse" et "per la cassa pensioni si applicano le quote non ridotte", selon les versions allemande et italienne). Il confčre au fonctionnaire une protection de sa situation acquise en ce sens que la réduction de l'indemnité de résidence n'entraîne pas de diminution du gain considéré, en cas de survenance de l'une des éventualités assurées (invalidité, décčs, vieillesse). Mais il ne rčgle pas la situation découlant d'augmentations ultérieures de traitement. Cette situation est en revanche envisagée ŕ l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur le gain assuré en ce sens que le montant ŕ proportion duquel le gain assuré devait ętre réduit sera toutefois pris en considération lors de la prochaine augmentation du gain assuré. L'application combinée de ces deux dispositions de męme rang n'est donc pas incompatible, BGE 129 V 258 S. 265dans la mesure oů la réduction de l'indemnité de résidence ne doit pas entraîner, comme telle, une diminution du traitement assuré.L'adoption de la thčse du recourant ouvrirait en outre une brčche dans la cohérence męme du régime de la caisse de pensions et, également, de la prévoyance professionnelle en général:Comme le souligne l'intimée, l'art. 24 al. 3 des statuts de la CFP prévoit que le gain assuré n'est pas abaissé si la déduction de coordination est seulement augmentée ŕ la suite d'une adaptation des rentes AVS; le montant dont il aurait fallu abaisser le gain assuré sera néanmoins pris en compte lors d'une augmentation ultérieure du gain assuré. A l'instar de la disposition incriminée du Conseil fédéral, cette norme a pour objet, également, de maintenir le fonctionnaire dans la situation acquise jusqu'alors, relativement au gain assuré. L'application combinée de l'al. 2 des dispositions finales RF 1 et de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance sur le gain assuré aboutit ŕ une solution conforme ŕ une rčgle de rang supérieur, dans la mesure oů les statuts de la CFP, bien qu'établis par le Conseil fédéral, ont été approuvés par l'Assemblée fédérale dans un arręté fédéral simple (cf. ATF 109 Ib 85 consid. 3).Par ailleurs, sauf disposition contraire du législateur, le gain assuré en matičre de prévoyance professionnelle est calculé en fonction d'un gain effectivement réalisé par l'affilié. C'est ainsi que les statuts de la CFP prévoient des dérogations en cas de réduction du traitement consécutif ŕ une modification du taux d'occupation ou d'un changement d'activité. Dans l'une ou l'autre de ces éventualités, l'affilié peut garder le gain assuré antérieur s'il prend ŕ sa charge aussi bien ses cotisations que celles de l'employeur sur la différence entre le gain assuré antérieur et l'actuel (art. 25 al. 3 statuts de la CFP). En l'occurrence, s'il est vrai que la réduction de l'indemnité de résidence pour les années 1998 ŕ 2001 est assortie d'une dérogation visant au maintien du gain assuré, elle ne prévoit aucune réglementation particuličre sur la prise en charge des cotisations. Cette dérogation s'inscrit dans la volonté du Conseil fédéral de maintenir l'assuré dans sa situation acquise jusqu'alors, sans que l'on puisse y voir un maintien inconditionnel de cette garantie en cas d'augmentation ultérieure du traitement. Comme le relčvent avec raison les premiers juges, un tel maintien conduirait ŕ augmenter de maničre artificielle et durable le gain assuré en y ajoutant fictivement un élément de revenu, sans réglementation adéquate ou financement de cette mesure. Ainsi, dans le cas particulier, si l'on suivait le recourant, BGE 129 V 258 S. 266le gain de référence pour le calcul du gain assuré, serait supérieur de 374 fr. au gain effectivement obtenu au moment de la résiliation pour cause d'invalidité. Selon le calcul de la caisse, cette différence positive par rapport au gain effectif est de 36 fr. compte tenu de l'augmentation du traitement intervenue depuis la réduction de l'indemnité de résidence. C'est dans cette mesure seulement que la garantie de la situation acquise de l'assuré est protégée.
6. Dans ces conditions, le calcul de l'intimée n'apparaît pas critiquable. Le recours de droit administratif se révčle ainsi mal fondé.