Υπόθεση C-84/03
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας
«Παράβαση κράτους μέλους – Οδηγίες 93/36/ΕΟΚ και 93/37/ΕΟΚ – Δημόσιες συμβάσεις – Διαδικασία συνάψεως συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων – Πεδίο εφαρμογής – Έννοια της “αναθέτουσας αρχής” – Συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του δημοσίου και των λοιπών προσώπων δημοσίου δικαίου – Έννοια της “συμβάσεως” – Προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία»
Απόφαση του Δικαστηρίου (δεύτερο τμήμα) της 13ης Ιανουαρίου 2005
Περίληψη της αποφάσεως
1. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων – Οδηγίες 93/36 και 93/37 – Αναθέτουσες αρχές – Οργανισμός δημοσίου δικαίου – Έννοια – Εθνική κανονιστική ρύθμιση αποκλείουσα τους φορείς ιδιωτικού δικαίου που πληρούν τις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στις οδηγίες – Δεν επιτρέπεται
(Οδηγίες του Συμβουλίου 93/36, άρθρο 1, στοιχ. β΄, και 93/37, άρθρο 1, στοιχ. β΄)
2. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων – Οδηγίες 93/36 και 93/37 – Δημόσια σύμβαση – Έννοια – Εθνική κανονιστική ρύθμιση αποκλείουσα τις συμφωνίες συνεργασίας που συνήφθησαν μεταξύ των φορέων δημοσίου δικαίου – Δεν επιτρέπεται
(Οδηγίες του Συμβουλίου 93/36, άρθρο 1, στοιχ. α΄, και 93/37, άρθρο 1, στοιχ. a΄)
3. Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων – Οδηγίες 93/36 και 93/37 – Εξαιρέσεις από τους κοινούς κανόνες – Στενή ερμηνεία – Προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση – Όρια
(Οδηγίες του Συμβουλίου 93/36 και 93/37)
1. Εθνική ρύθμιση αφορώσα τις δημόσιες συμβάσεις η οποία αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τους φορείς ιδιωτικού δικαίου ακόμη και αν αυτοί πληρούν τις σωρευτικές προϋποθέσεις έναντι των οποίων ορίζεται η έννοια του «οργανισμού δημοσίου δικαίου» και οι οποίες διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, των οδηγιών 93/36, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών, και 93/37, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, συνιστά εσφαλμένη μεταφορά της εν λόγω εννοίας του «οργανισμού δημοσίου δικαίου» και επομένως αυτής της «αναθέτουσας αρχής» που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο της εν λόγω διατάξεως.
Συγκεκριμένα, προκειμένου να επιλυθεί το ζήτημα του ενδεχομένου χαρακτηρισμού ως οργανισμού δημοσίου δικαίου ενός φορέα ιδιωτικού δικαίου, πρέπει να εξετασθεί μόνον αν ο φορέας αυτός πληροί τις εν λόγω προϋποθέσεις, δεδομένου ότι το καθεστώς ιδιωτικού δικαίου του φορέα αυτού δεν συνιστά κριτήριο ικανό να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό του ως αναθέτουσας αρχής υπό την έννοια των εν λόγω οδηγιών.
(βλ. σκέψεις 27-28, 31 και διατακτ.)
2. Συνιστά εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών 93/36, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών, και 93/37, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, εθνική κανονιστική ρύθμιση στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων η οποία αποκλείει a priori από το πεδίο εφαρμογής της τις συμφωνίες συνεργασίας που συνάπτονται μεταξύ των δημοσίων διοικητικών αρχών και των λοιπών δημοσίων φορέων και, συνεπώς, επίσης τις συμφωνίες που αποτελούν δημόσιες συμβάσεις υπό την έννοια των εν λόγω οδηγιών.
Πράγματι, για να υπάρχει σύμβαση δημόσιων προμηθειών ή δημόσιων έργων υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο α΄, των εν λόγω οδηγιών, αρκεί, κατ’ αρχήν, η σύμβαση να έχει συναφθεί μεταξύ, αφενός, οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως και, αφετέρου, ενός προσώπου το οποίο διακρίνεται νομικώς από τον οργανισμό αυτό. Διαφορετική περίπτωση συντρέχει μόνον αν, συγχρόνως, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως ασκεί επί του εν λόγω προσώπου έλεγχο ανάλογο προς εκείνον που ασκεί επί των δικών του υπηρεσιών και αν το πρόσωπο αυτό πραγματοποιεί το ουσιώδες της δραστηριότητάς του με τον ή τους οργανισμούς που το ελέγχουν.
(βλ. σκέψεις 38, 40 και διατακτ.)
3. Οι εξαιρέσεις από τους κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αναγνωριζομένων από τη Συνθήκη δικαιωμάτων στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων πρέπει να αποτελούν αντικείμενο στενής ερμηνείας. Με τον κίνδυνο να στερηθούν της πρακτικής αποτελεσματικότητάς τους οι οδηγίες 93/36, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών, και 93/37, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, επομένως, να προβλέπουν περιπτώσεις προσφυγής στη διαδικασία με διαπραγμάτευση που δεν προβλέπονται από τις εν λόγω οδηγίες ή να συνοδεύουν τις ρητώς προβλεπόμενες από τις οδηγίες αυτές περιπτώσεις με νέους όρους που έχουν ως αποτέλεσμα να καθιστούν ευκολότερη την προσφυγή στην εν λόγω διαδικασία.
(βλ. σκέψεις 48, 58 και διατακτ.)
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 13ης Ιανουαρίου 2005 (*)
«Παράβαση κράτους – Οδηγίες 93/36/ΕΟΚ και 93/37/ΕΟΚ – Δημόσιες συμβάσεις – Διαδικασία συνάψεως συμβάσεων δημοσίων προμηθειών και δημοσίων έργων – Πεδίο εφαρμογής – Έννοια της “αναθέτουσας αρχής” – Συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του δημοσίου και των λοιπών προσώπων δημοσίου δικαίου – Έννοια της “συμβάσεως” – Προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία»
Στην υπόθεση C-84/03,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, ασκηθείσα στις 26 Φεβρουαρίου 2003,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένη από τους K. Wiedner και G. Valero Jordana, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας, εκπροσωπουμένου από τον S. Ortiz Vaamonde, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθού,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο τμήματος, R. Schintgen, J. Makarczyk (εισηγητή), Γ. Αρέστη και J. Klučka, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: J. Kokott
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
έχοντας υπόψη την απόφαση που ελήφθη, κατόπιν ακροάσεως της γενικής εισαγγελέα, να κριθεί η υπόθεση χωρίς την ανάπτυξη προτάσεων εκ μέρους της,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με το δικόγραφό της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, παραλείποντας να μεταφέρει ορθώς στην εσωτερική του έννομη τάξη τις οδηγίες 93/36/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών (ΕΕ L 199, σ. 1), και 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ L 199, σ. 54), και, ειδικότερα,
– αποκλείοντας από το πεδίο εφαρμογής του Ley de Contractos de las Administraciones Públicas (νόμου περί δημοσίων συμβάσεων), της 16ης Ιουνίου 2000, όπως κωδικοποιήθηκε και κυρώθηκε με το Real Decreto Legislativo 2/2000, της 16ης Ιουνίου 2000 (BOE αριθ. 148, της 21ης Ιουνίου 2000, σ. 21775, στο εξής: κωδικοποιημένος νόμος), συγκεκριμένα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κωδικοποιημένου νόμου, τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, εκάστης των εν λόγω οδηγιών,
– αποκλείοντας εντελώς από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου, με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο c, αυτού, τις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του Δημοσίου και των λοιπών προσώπων δημοσίου δικαίου και, κατά συνέπεια, και τις συμφωνίες που αποτελούν δημόσιες συμβάσεις υπό την έννοια των εν λόγω οδηγιών, και
– επιτρέποντας, με τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχεία a και g, του κωδικοποιημένου νόμου, την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε δύο περιπτώσεις που δεν περιλαμβάνονται στις ως άνω οδηγίες,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ και τις εν λόγω οδηγίες.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
2 Το άρθρο 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας 93/37 ορίζει τα εξής:
«ως “αναθέτουσες αρχές” νοούνται το κράτος, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις που συγκροτούνται από έναν ή περισσότερους από τους προαναφερόμενους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
Ως “οργανισμός δημοσίου δικαίου” νοείται κάθε οργανισμός:
– που δημιουργήθηκε ειδικά για να ικανοποιήσει ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα
και
– που έχει νομική προσωπικότητα
και
– του οποίου, είτε η δραστηριότητα χρηματοδοτείται κατά πλειοψηφία από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείριση υπόκειται σε έλεγχο από το κράτος ή τους οργανισμούς αυτούς, είτε άνω του ημίσεος του αριθμού των μελών του οργάνου διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας ορίζεται από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
[...]»
3 Οι διατάξεις του άρθρου 1, στοιχείο β΄, της οδηγίας 93/36 είναι κατ’ ουσίαν πανομοιότυπες.
4 Κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 4, της οδηγίας 93/36:
«2. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις προμηθειών προσφεύγοντας στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε περίπτωση υποβολής αντικανονικών προσφορών στα πλαίσια ανοικτής ή κλειστής διαδικασίας ή σε περίπτωση προσφορών οι οποίες, βάσει εθνικών διατάξεων σύμφωνων προς τις διατάξεις του τίτλου IV, δεν είναι αποδεκτές, εφόσον οι αρχικοί όροι της σύμβασης δεν έχουν τροποποιηθεί ουσιωδώς. Στις περιπτώσεις αυτές, οι αναθέτουσες αρχές δημοσιεύουν προκήρυξη, εκτός εάν στις εν λόγω διαδικασίες με διαπραγμάτευση περιλαμβάνονται όλες οι επιχειρήσεις οι οποίες πληρούν τα κριτήρια που αναφέρονται στα άρθρα 20 έως 24 και οι οποίες, κατά την προηγηθείσα ανοικτή ή κλειστή διαδικασία, είχαν υποβάλει προσφορές σύμφωνα με τις τυπικές προϋποθέσεις της διαδικασίας του διαγωνισμού.
3. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν επίσης να συνάπτουν τις συμβάσεις προμηθειών προσφεύγοντας στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, στις ακόλουθες περιπτώσεις:
α) όταν δεν έχει υποβληθεί καμία προσφορά ή καμία κατάλληλη προσφορά μετά από πρόσκληση σε ανοιχτή ή κλειστή διαδικασία, στο μέτρο που οι αρχικοί όροι της σύμβασης δεν έχουν τροποποιηθεί ουσιωδώς και εφόσον διαβιβάζεται σχετική έκθεση στην Επιτροπή·
β) όταν τα σχετικά προϊόντα κατασκευάζονται αποκλειστικά για σκοπούς ερευνητικούς, πειραματικούς, μελετητικούς ή αναπτυξιακούς, η διάταξη αυτή δεν καλύπτει την παραγωγή ποσοτήτων ικανών να εξασφαλίσουν εμπορική βιωσιμότητα στο προϊόν ή την απόσβεση των δαπανών έρευνας και ανάπτυξης·
γ) όταν, λόγω της τεχνικής ή καλλιτεχνικής ιδιαιτερότητάς τους ή για λόγους που αφορούν την προστασία δικαιωμάτων αποκλειστικότητας, τα προς προμήθεια προϊόντα μπορούν να κατασκευαστούν ή να παραδοθούν μόνο από ορισμένο προμηθευτή·
δ) στον βαθμό που είναι απόλυτα αναγκαίο όταν, λόγω του κατεπείγοντος χαρακτήρα της προμήθειας που προκύπτει από γεγονότα απρόβλεπτα για τις εν λόγω αναθέτουσες αρχές, η προθεσμία που απαιτείται για τις ανοικτές, κλειστές ή με διαπραγμάτευση διαδικασίες που αναφέρονται στην παράγραφο 2 δεν είναι δυνατόν να τηρηθεί. Οι περιστάσεις που επικαλούνται οι αναθέτουσες αρχές για να δικαιολογήσουν τον επείγοντα αυτό χαρακτήρα δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να απορρέουν από δική τους ευθύνη·
ε) για τις συμπληρωματικές παραδόσεις που πραγματοποιούνται από τον αρχικό προμηθευτή και προορίζονται είτε για τη μερική ανανέωση προμηθειών ή εγκαταστάσεων τρέχουσας χρήσης είτε για επέκταση υφιστάμενων προμηθειών ή εγκαταστάσεων, εφόσον η αλλαγή προμηθευτή θα υποχρέωνε ενδεχομένως την αναθέτουσα αρχή να προμηθευτεί υλικό με διαφορετικά τεχνικά χαρακτηριστικά τα οποία είναι ασυμβίβαστα ή προκαλούν δυσανάλογες τεχνικές δυσχέρειες ως προς τη χρήση και συντήρηση. Η διάρκεια αυτών των συμβάσεων καθώς και των ανανεώσιμων συμβάσεων δεν επιτρέπεται, κατά κανόνα, να υπερβαίνει τα τρία έτη.
4. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, οι αναθέτουσες αρχές συνάπτουν τις συμβάσεις τους προσφεύγοντας είτε στην ανοικτή είτε στην κλειστή διαδικασία.»
5 Κατά το άρθρο 7, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 93/37:
«3. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να συνάπτουν συμβάσεις έργων προσφεύγοντας στη διαδικασία με διαπραγμάτευση, χωρίς να προηγηθεί δημοσίευση προκήρυξης διαγωνισμού, στις ακόλουθες περιπτώσεις:
α) όταν δεν έχει υποβληθεί καμία προσφορά ή καμία κατάλληλη προσφορά σε προκηρυχθέντα διαγωνισμό ανοικτής ή κλειστής διαδικασίας, εφόσον οι αρχικοί όροι της σύμβασης δεν τροποποιούνται ουσιωδώς. Στην Επιτροπή διαβιβάζεται σχετική έκθεση ύστερα από αίτησή της·
β) για τα έργα, η εκτέλεση των οποίων, για λόγους τεχνικούς, καλλιτεχνικούς ή σχετικούς με την προστασία δικαιωμάτων αποκλειστικότητας, είναι δυνατόν να ανατεθεί μόνο σε συγκεκριμένο εργολήπτη·
γ) στα απόλυτα αναγκαία πλαίσια, όταν ο κατεπείγων χαρακτήρας, ο οποίος προκύπτει από γεγονότα απρόβλεπτα για τις ενδιαφερόμενες αναθέτουσες αρχές, δεν συμβιβάζεται με τις προθεσμίες που απαιτούνται για τις ανοικτές, κλειστές ή με διαπραγμάτευση διαδικασίες που αναφέρονται στην παράγραφο 2. Οι περιστάσεις που επικαλούνται οι αναθέτουσες αρχές για την αιτιολόγηση του κατεπείγοντος δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να απορρέουν από δική τους ευθύνη·
δ) για τις συμπληρωματικές εργασίες που δεν περιλαμβάνονται στο αρχικά ανατεθέν έργο ούτε στην πρώτη συναφθείσα σύμβαση και οι οποίες κατέστησαν αναγκαίες, λόγω απρόβλεπτων περιστάσεων, για την εκτέλεση του έργου όπως αυτό περιγράφεται στην αρχική σύμβαση, υπό την προϋπόθεση ότι η ανάθεση γίνεται στον εργολήπτη που εκτελεί το αρχικό έργο:
– όταν αυτές οι εργασίες δεν μπορούν τεχνικά ή οικονομικά να διαχωρισθούν από την κύρια σύμβαση χωρίς να δημιουργήσουν μείζονα προβλήματα για τις αναθέτουσες αρχές,
ή
– όταν αυτές οι εργασίες, μολονότι μπορούν να διαχωρισθούν από την εκτέλεση της αρχικής σύμβασης, είναι απόλυτα αναγκαίες για την τελειοποίησή της.
Ωστόσο, το συνολικό ποσό των συναπτομένων συμβάσεων συμπληρωματικών εργασιών δεν πρέπει να υπερβαίνει το 50 % του ποσού της κύριας σύμβασης·
ε) για τα νέα έργα που συνίστανται στην επανάληψη άλλων παρομοίων που ανατέθηκαν στην ίδια επιχείρηση, ανάδοχο μιας πρώτης σύμβασης που συνήφθη με την ίδια αναθέτουσα αρχή, υπό την προϋπόθεση ότι αυτά τα έργα είναι σύμφωνα με ένα βασικό σχέδιο και ότι αυτό το σχέδιο έχει αποτελέσει το αντικείμενο μιας πρώτης σύμβασης που συνήφθη σύμφωνα με τις διαδικασίες της παραγράφου 4.
Η δυνατότητα προσφυγής σ’ αυτή τη διαδικασία πρέπει να επισημαίνεται ήδη κατά την προκήρυξη του πρώτου διαγωνισμού, το δε συνολικό προβλεπόμενο ποσό για τα νέα έργα λαμβάνεται υπόψη από τις αναθέτουσες αρχές για την εφαρμογή του άρθρου 6. Προσφυγή στη διαδικασία αυτή μπορεί να γίνει μόνο επί μια τριετία από τη σύναψη της αρχικής σύμβασης.
4. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, οι αναθέτουσες αρχές συνάπτουν τις συμβάσεις τους προσφεύγοντας είτε στην ανοικτή είτε στην κλειστή διαδικασία.»
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
6 Το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της ισπανικής ρυθμίσεως σχετικά με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων ορίζεται από το άρθρο 1 του κωδικοποιημένου νόμου. Αυτό αφορά όλη την περιφερειακή δημόσια διοίκηση, είτε πρόκειται για την κρατική διοίκηση είτε για τη διοίκηση των αυτόνομων κοινοτήτων και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.
7 Το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κωδικοποιημένου νόμου προσθέτει:
«Σύμφωνα με τον παρόντα νόμο πρέπει επίσης να συνάπτουν δημόσιες συμβάσεις οι αυτόνομοι οργανισμοί σε όλες τις περιπτώσεις και οι διαθέτοντες ίδια νομική προσωπικότητα λοιποί φορείς δημοσίου δικαίου, οι οποίοι συνδέονται με δημόσια διοικητική αρχή ή εξαρτώνται από αυτή και πληρούν τα ακόλουθα κριτήρια:
α) έχουν συσταθεί με συγκεκριμένο σκοπό την κάλυψη αναγκών γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα·
β) είναι φορείς η δραστηριότητα των οποίων χρηματοδοτείται κατά το μεγαλύτερο μέρος από τις διοικητικές αρχές ή άλλους φορείς δημοσίου δικαίου, ή η διαχείρισή τους υπόκειται στον έλεγχο των οργανισμών αυτών ή διοικούνται, διευθύνονται ή εποπτεύονται από όργανο του οποίου περισσότερα από τα μισά μέλη διορίζονται από τις διοικητικές αρχές και άλλους φορείς δημοσίου δικαίου».
8 Σύμφωνα με την έκτη πρόσθετη διάταξη του κωδικοποιημένου νόμου, υπό τον τίτλο «Αρχές συνάψεως συμβάσεων στον δημόσιο τομέα», «οι εμπορικές εταιρίες, την πλειοψηφία του κεφαλαίου των οποίων ελέγχουν, άμεσα ή έμμεσα, η δημόσια διοίκηση ή οι αυτόνομοι οργανισμοί της ή οι φορείς δημοσίου δικαίου, τηρούν, κατά τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, τις αρχές της δημοσιότητας και του ανταγωνισμού, εκτός εάν η φύση της πραγματοποιούμενης πράξεως δεν συμβιβάζεται με τις αρχές αυτές».
9 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο c, του κωδικοποιημένου νόμου αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής αυτού «τις συμφωνίες συνεργασίας που συνήφθησαν μεταξύ της κεντρικής διοικήσεως του κράτους, αφενός, και της κοινωνικής πρόνοιας, των αυτόνομων κοινοτήτων, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των αυτόνομων οργανισμών τους και οποιουδήποτε άλλου δημοσίου φορέα, αφετέρου, είτε μεταξύ των ιδίων αυτών οργανισμών».
10 Τα άρθρα 141, στοιχείο a (που αφορά τις συμβάσεις έργων), και 182, στοιχείο a (που αφορά τις συμβάσεις προμηθειών), του κωδικοποιημένου νόμου ορίζουν ότι είναι δυνατή η προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγουμένη δημοσιότητα αν η σύμβαση δεν κατέστη δυνατόν να ανατεθεί στο πλαίσιο ανοικτής ή κλειστής διαδικασίας ή διαδικασίας κατά την οποία οι υποψήφιοι δεν έγιναν δεκτοί για την αναδοχή, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υπήρξαν τροποποιήσεις των αρχικών όρων της συμβάσεως εκτός της τιμής η οποία δεν μπορεί να αυξηθεί άνω του 10 %.
11 Το άρθρο 182, στοιχείο g, του κωδικοποιημένου νόμου αναφέρει ότι είναι δυνατή η προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγουμένη δημοσιότητα στο πλαίσιο των διαδικασιών που αφορούν αγαθά των οποίων η ομοιομορφία έχει δηλωθεί ότι είναι αναγκαία για την κοινή τους χρήση από τη διοίκηση, αρκεί η επιλογή του είδους των αγαθών για τα οποία πρόκειται να πραγματοποιήθηκε προηγουμένως και κατ’ απολύτως ανεξάρτητο τρόπο, βάσει προκηρύξεως μειοδοτικού διαγωνισμού, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος τίτλου.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12 Εκτιμώντας ότι τα διαδοχικά νομοθετικά κείμενα για τη μεταφορά στο ισπανικό δίκαιο των οδηγιών 93/36 και 93/37 ήσαν εν μέρει ασυμβίβαστα προς τις εν λόγω οδηγίες, η Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο της Ισπανίας έγγραφο οχλήσεως, με ημερομηνία 17 Σεπτεμβρίου 1997, και συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως, με ημερομηνία 24 Ιουλίου 2000.
13 Μετά την εκ μέρους των ισπανικών αρχών κοινοποίηση του κωδικοποιημένου νόμου στην Επιτροπή, αυτή θεώρησε ότι δόθηκε λύση ως προς ορισμένες επίμαχες πτυχές της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο.
14 Εντούτοις, εκτιμώντας ότι οι οδηγίες 93/36 και 93/37 εξακολουθούν να αποτελούν αντικείμενο μη ορθής μεταφοράς στο ισπανικό δίκαιο, η Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο της Ισπανίας αιτιολογημένη γνώμη, με ημερομηνία 24 Ιανουαρίου 2001, και συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη, με ημερομηνία 31 Ιανουαρίου 2002, και το κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί με αυτήν εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της τελευταίας αυτής γνώμης.
15 Επειδή η απάντηση του Βασιλείου της Ισπανίας στη συμπληρωματική αιτιολογημένη γνώμη κρίθηκε από την Επιτροπή ανεπαρκής, η τελευταία αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της προσφυγής
16 Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει τρεις λόγους.
17 Με τον πρώτο της λόγο, η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι απέκλεισε a priori από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ενώ αυτά μπορούν να αποτελούν οργανισμούς δημοσίου δικαίου υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, των οδηγιών 93/36 και 93/37.
18 Με τον δεύτερο λόγο της προσφυγής της, η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι απέκλεισε από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου τις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ των φορέων δημοσίου δικαίου, παρόλον ότι οι συμφωνίες αυτές μπορούν να αποτελούν δημόσιες συμβάσεις υπό την έννοια των οδηγιών 93/36 και 93/37.
19 Με τον τρίτο της λόγο, η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Ισπανίας ότι επέτρεψε την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε δύο περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις οδηγίες 93/36 και 93/37, δηλαδή τη σύναψη συμβάσεων εν συνεχεία διαδικασιών που κρίθηκαν άκαρπες και τη σύναψη συμβάσεων προμηθειών ομοιόμορφων αγαθών.
Επί του πρώτου λόγου, που αντλείται από τον αποκλεισμό από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου των φορέων ιδιωτικού δικαίου που πληρούν τις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, των οδηγιών 93/36 και 93/37
Επιχειρήματα των διαδίκων
20 Κατά την Επιτροπή, το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου δεν συμπίπτει με αυτό των οδηγιών 93/36 και 93/37 στο μέτρο που η εθνική νομοθεσία εφαρμόζεται αποκλειστικά στους φορείς που διέπονται από ένα καθεστώς δημοσίου δικαίου υπό την έννοια του ισπανικού δικαίου, ενώ η νομική μορφή του οικείου φορέα είναι ξένη προς τον ορισμό του «οργανισμού δημοσίου δικαίου» που χρησιμοποιείται στις εν λόγω οδηγίες.
21 Επικαλούμενη την απόφαση της 15ης Ιανουαρίου 1998, C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. Ι-73, σκέψεις 17 έως 35), η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι ως «οργανισμός δημοσίου δικαίου», πρέπει να νοείται ένας οργανισμός που πληροί σωρευτικώς τις τρεις προϋποθέσεις που διατυπώνει το άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/37.
22 Βασιζόμενη σε αποφάσεις του Δικαστηρίου (μεταξύ άλλων στις αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 31/87, Beentjes, Συλλογή 1988, σ. 4635, και της 10ης Νοεμβρίου 1998, C-360/96, BFI Holding, Συλλογή 1998, σ. I-6821), η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ερμηνεία της εννοίας της αναθέτουσας αρχής, που ορίζει το άρθρο 1 των οδηγιών 93/36 και 93/37, πρέπει να είναι λειτουργική.
23 Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι η δοθείσα από την Ισπανική Κυβέρνηση ερμηνεία στην έννοια του «οργανισμού δημοσίου δικαίου» συνεπάγεται απώλεια αυτονομίας μιας κοινοτικής έννοιας η οποία πρέπει να ερμηνεύεται ομοιόμορφα εντός ολόκληρης της Κοινότητας.
24 Η Ισπανική Κυβέρνηση τάσσεται υπέρ μιας κατά λέξη ερμηνείας της εννοίας του «οργανισμού δημοσίου δικαίου». Υποστηρίζει ότι οι οδηγίες 93/36 και 93/37 δεν περιλαμβάνουν στην έννοια αυτή τις ελεγχόμενες από το Δημόσιο εμπορικές εταιρίες. Προς στήριξη της επιχειρηματολογίας της, επικαλείται την οδηγία 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ L 199, σ. 84), η οποία προβαίνει σε διάκριση μεταξύ της εννοίας του «οργανισμού δημοσίου δικαίου», πανομοιότυπης στις οδηγίες περί των δημοσίων συμβάσεων, και αυτής της «δημόσιας επιχειρήσεως», της οποίας ο ορισμός αντιστοιχεί με αυτόν της δημόσιας εμπορικής εταιρίας.
25 Επιπλέον, η Ισπανική Κυβέρνηση αρνείται οποιαδήποτε λύση γενικού χαρακτήρα. Υποστηρίζει ότι η έννοια του «οργανισμού δημοσίου δικαίου» μπορεί πράγματι να προσδιοριστεί μόνον αφού ορισθεί η έννοια των «αναγκών γενικού συμφέροντος», και, κυρίως, αυτή «του μη βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα», των ιδίων αυτών αναγκών, μέσω λεπτομερούς εξετάσεως κάθε φορέα.
26 Η Επιτροπή απαντά ότι η οδηγία 93/38 αποτελεί ειδική ρύθμιση και ότι ο χαρακτήρας της ως κανόνα εξαιρέσεως απαγορεύει να χρησιμοποιείται για την ερμηνεία γενικών διατάξεων, εν προκειμένω των οδηγιών 93/36 και 93/37.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
27 Πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η έννοια του «οργανισμού δημοσίου δικαίου», έννοια του κοινοτικού δικαίου που πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο αυτόνομο και ενιαίο σε ολόκληρη την Κοινότητα, ορίζεται βάσει λειτουργικών κριτηρίων έναντι αποκλειστικώς των τριών σωρευτικών προϋποθέσεων που διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, των οδηγιών 93/36 και 93/37 (βλ., υπό την έννοια αυτή, τις αποφάσεις Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ., προπαρατέθηκε, σκέψεις 20 και 21· της 12ης Δεκεμβρίου 2002, C-470/99, Universale-Bau κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-11617, σκέψεις 51 έως 53· της 15ης Μαΐου 2003, C-214/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2003, σ. I-4667, σκέψεις 52 και 53, και της 16ης Οκτωβρίου 2003, C‑283/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2003, σ. I-11697, σκέψη 69).
28 Συνεπώς, προκειμένου να επιλυθεί το ζήτημα του ενδεχομένου χαρακτηρισμού ως οργανισμού δημοσίου δικαίου ενός φορέα ιδιωτικού δικαίου, πρέπει να εξετασθεί μόνον αν ο φορέας αυτός πληροί τις τρεις σωρευτικές προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, των οδηγιών 93/36 και 93/37, δεδομένου ότι το καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ενός φορέα δεν συνιστά κριτήριο ικανό να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό του ως αναθέτουσας αρχής υπό την έννοια των οδηγιών αυτών (προπαρατεθείσα απόφαση της 15ης Μαΐου 2003, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψεις 54, 55 και 60).
29 Το Δικαστήριο διευκρίνισε επιπλέον ότι η ερμηνεία αυτή, δεν έχει ως αποτέλεσμα να παραβλέπεται ο βιομηχανικός ή εμπορικός χαρακτήρας των αναγκών γενικού συμφέροντος, την ικανοποίηση των οποίων εξασφαλίζει ο οικείος φορέας, δεδομένου ότι το στοιχείο αυτό λαμβάνεται κατ’ ανάγκην υπόψη για να καθοριστεί εάν ο εν λόγω φορέας πληροί ή όχι την προϋπόθεση που τίθεται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, των οδηγιών 93/36 και 93/37 (βλ., υπό την έννοια αυτή, την προπαρατεθείσα απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2003, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 75).
30 Εξάλλου, το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί κατά μείζονα λόγο να ανασκευάζεται λόγω μη ρητής αναφοράς, στις οδηγίες 93/36 και 93/37, της ειδικής κατηγορίας των «δημοσίων επιχειρήσεων», η οποία αναφέρεται ωστόσο στην οδηγία 93/38 (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση της 16ης Οκτωβρίου 2003, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 76).
31 Επομένως, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η ισπανική ρύθμιση συνιστά εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της εννοίας της «αναθέτουσας αρχής» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, των οδηγιών 93/36 και 93/37, στο μέτρο που αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τους φορείς ιδιωτικού δικαίου ακόμη και αν αυτοί μπορούν να πληρούν τις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, των εν λόγω οδηγιών.
32 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο πρώτος λόγος της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτός.
Επί του δευτέρου λόγου που αντλείται από τον αποκλεισμό από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου των συμφωνιών συνεργασίας που συνήφθησαν μεταξύ των φορέων δημοσίου δικαίου
Επιχειρήματα των διαδίκων
33 Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο κωδικοποιημένος νόμος αποκλείει από το πεδίο εφαρμογής της τις συμφωνίες συνεργασίας που συνήφθησαν, είτε μεταξύ της κεντρικής διοικήσεως του κράτους, αφενός, και της κοινωνικής πρόνοιας, των αυτόνομων κοινοτήτων, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των αυτόνομων οργανισμών τους και οποιουδήποτε άλλου δημόσιου φορέα, αφετέρου, είτε μεταξύ των ιδίων αυτών οργανισμών. Κατ’ αυτήν, ο απόλυτος αυτός αποκλεισμός συνιστά εσφαλμένη μεταφορά των οδηγιών 93/36 και 93/37 στο εσωτερικό δίκαιο, εφόσον ορισμένες από τις συμφωνίες αυτές μπορούν να είναι της αυτής φύσεως με τις δημόσιες συμβάσεις που διέπονται από αυτές.
34 Υποστηρίζει ότι πρόκειται για αποκλεισμό που δεν προβλέπεται από τις οδηγίες 93/36 και 93/37.
35 Η Επιτροπή επικαλείται τον ορισμό της συμβάσεως του άρθρου 1, στοιχείο α΄, των οδηγιών 93/36 και 93/37 και τη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία, για να αποδειχθεί η ύπαρξη συμβάσεως, πρέπει να εξακριβωθεί αν υπήρξε σύμβαση μεταξύ δύο διακεκριμένων προσώπων (απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 1999, C-107/98, Teckal, Συλλογή 1999, σ. I-8121, σκέψη 49). Θεωρεί συνεπώς ότι, ενόψει των προαναφερθέντων στοιχείων, οι συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ διοικητικών φορέων μπορούν επομένως να αποτελούν συμβάσεις υπό την έννοια των οδηγιών 93/36 και 93/37.
36 Η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει ότι οι συμβάσεις αποτελούν για τους φορείς δημοσίου δικαίου τον συνήθη τρόπο να συνάπτουν σχέσεις μεταξύ τους. Ισχυρίζεται ότι οι σχέσεις αυτές βρίσκονται στο περιθώριο της συμβάσεως. Επιπλέον, διερωτάται ως προς το βάσιμο της αποφάσεως Teckal και υποστηρίζει ότι η αρχή που διατυπώνεται στο άρθρο 6 της οδηγίας 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών (ΕΕ 1992, L 209, σ. 1), περιλαμβάνεται σιωπηρώς στις λοιπές οδηγίες περί των δημοσίων συμβάσεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
37 Σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 1, στοιχείο α΄, των οδηγιών 93/36 και 93/37, οι συμβάσεις δημόσιων προμηθειών ή έργων προϋποθέτουν την ύπαρξη συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας, συναφθείσας εγγράφως μεταξύ, αφενός, ενός προμηθευτή ή ενός εργολάβου και, αφετέρου, μιας αναθέτουσας αρχής υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο β΄, των εν λόγω οδηγιών, και η οποία έχει ως αντικείμενο την αγορά προϊόντων ή την εκτέλεση ορισμένου είδους έργων.
38 Σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/36, αρκεί, καταρχήν, η σύμβαση να έχει συναφθεί μεταξύ, αφενός, ενός οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως και, αφετέρου, ενός προσώπου το οποίο νομικώς διακρίνεται από τον οργανισμό αυτό. Διαφορετική περίπτωση συντρέχει μόνον αν, συγχρόνως, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως ασκεί επί του εν λόγω προσώπου έλεγχο ανάλογο προς εκείνον που ασκεί επί των δικών του υπηρεσιών και αν το πρόσωπο αυτό πραγματοποιεί το ουσιώδες της δραστηριότητάς του με τον ή τους οργανισμούς που το ελέγχουν (προπαρατεθείσα απόφαση Teckal, σκέψη 50).
39 Ενόψει της ταυτότητας των στοιχείων που συνιστούν τον ορισμό μιας συμβάσεως στις οδηγίες 93/36 και 93/37, εκτός του αντικειμένου της οικείας συμβάσεως, πρέπει να εφαρμοσθεί η λύση που έγινε, επομένως, δεκτή με την προπαρατεθείσα απόφαση Teckal στις συμφωνίες μεταξύ διοικητικών φορέων που καλύπτονται από την οδηγία 93/37.
40 Συνεπώς, στο μέτρο που αυτή αποκλείει a priori από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου τις σχέσεις που συνάπτονται μεταξύ των δημοσίων διοικητικών φορέων, των δημοσίων οργανισμών τους και, εν γένει, των φορέων δημοσίου δικαίου που δεν έχουν εμπορικό χαρακτήρα, όποια και αν είναι η φύση των σχέσεων αυτών, η αμφισβητουμένη εν προκειμένω ισπανική ρύθμιση συνιστά εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των οδηγιών 93/36 και 93/37.
41 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο δεύτερος λόγος της προσφυγής της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτός.
Επί του τρίτου λόγου που αντλείται από την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση που προβλέπει ο κωδικοποιημένος νόμος σε δύο περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις οδηγίες 93/36 και 93/37
42 Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κωδικοποιημένος νόμος επιτρέπει την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε δύο περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις οδηγίες 93/36 και 93/37: κατά τη σύναψη συμβάσεων μετά από διαδικασίες που κρίθηκαν άκαρπες και κατά τη σύναψη συμβάσεων προμηθειών ομοιόμορφων αγαθών.
Επί του πρώτου σκέλους του τρίτου λόγου σχετικά με τη σύναψη συμβάσεων μετά από άκαρπες διαδικασίες
Επιχειρήματα των διαδίκων
43 Η Επιτροπή θεωρεί ότι, επιτρέποντας αύξηση της τιμής εκκινήσεως για την υποβολή προσφορών δυναμένη να φθάσει το 10 % σε σχέση με την προηγούμενη ανοικτή ή κλειστή διαδικασία, τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχείο a, του κωδικοποιημένου νόμου αντιβαίνουν προς τις οδηγίες 93/36 και 93/37 εφόσον επιτρέπουν ουσιώδη τροποποίηση μιας από τις αρχικές προϋποθέσεις της συμβάσεως, δηλαδή της τιμής.
44 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ο κατάλογος των περιπτώσεων κατά τις οποίες μπορεί να γίνει προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση έχει περιοριστικό χαρακτήρα. Συνάγει από αυτό ότι η ερμηνεία της εννοίας της «μη ουσιώδους τροποποιήσεως» πρέπει να είναι στενή.
45 Η Ισπανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή το γεγονός ότι δεν ανέφερε ποια τροποποίηση της τιμής πρέπει να θεωρείται ως ουσιώδης και ποια αύξηση δεν αξίζει έναν τέτοιο χαρακτηρισμό. Ισχυρίζεται ότι, για τους σκοπούς της ασφάλειας δικαίου, ο Ισπανός νομοθέτης μετέτρεψε την αόριστη έννοια της «ουσιώδους τροποποιήσεως των αρχικών προϋποθέσεων της συμβάσεως» σε συγκεκριμένη έννοια.
46 Απαντώντας, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως, δεν υποχρεούται ούτε να καθορίσει τα όρια της παραβάσεως ούτε να αναφέρει τα μέτρα που θα επέτρεπαν την εξαφάνιση της προσαπτομένης παραβάσεως. Επιπλέον, ισχυρίζεται ότι ο σκοπός του εθνικού νομοθέτη, που συνίσταται στη διευκρίνιση των εννοιών που περιλαμβάνονται στις οδηγίες, δεν μπορεί να καταλήγει στη μη εφαρμογή αυτών.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
47 Όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από τη δωδέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/36 και από την ογδόη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/37, η διαδικασία με διαπραγμάτευση έχει εξαιρετικό χαρακτήρα και πρέπει να εφαρμόζεται μόνο στις περιοριστικώς απαριθμούμενες περιπτώσεις. Με την προοπτική αυτή, τα άρθρα 6, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/36 και 7, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/37 απαριθμούν περιοριστικώς τις περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορεί να γίνει προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκηρύξεως διαγωνισμού.
48 Κατά τη νομολογία, οι εξαιρέσεις από τους κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αναγνωριζομένων από τη Συνθήκη δικαιωμάτων στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων, πρέπει να αποτελούν αντικείμενο στενής ερμηνείας (αποφάσεις της 18ης Μαΐου 1995, C-57/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1995, σ. Ι-1249, σκέψη 23, και της 28ης Μαρτίου 1996, C-318/94, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1996, σ. Ι-1949, σκέψη 13). Με τον κίνδυνο να στερηθούν οι εν λόγω οδηγίες της πρακτικής αποτελεσματικότητάς τους, τα κράτη μέλη δεν μπορούν, επομένως, να προβλέπουν περιπτώσεις προσφυγής στη διαδικασία με διαπραγμάτευση που δεν προβλέπονται από τις οδηγίες 93/36 και 93/37 ή να συνοδεύουν τις ρητώς προβλεπόμενες από τις οδηγίες αυτές περιπτώσεις με νέους όρους που έχουν ως αποτέλεσμα να καθιστούν ευκολότερη την προσφυγή στην εν λόγω διαδικασία
49 Εν προκειμένω, δεν μπορεί να αρνηθεί κανείς ότι, στο μέτρο που επιτρέπουν την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση οσάκις η σύμβαση δεν κατέστη δυνατό να ανατεθεί με ανοικτή ή κλειστή διαδικασία ή αν οι υποψήφιοι δεν έγιναν δεκτοί για την υποβολή προσφορών, υπό τον όρο ότι δεν υπήρξε τροποποίηση των αρχικών όρων της συμβάσεως, εκτός της τιμής που δεν μπορεί να αυξηθεί άνω του 10 %, τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχείο a, του κωδικοποιημένου νόμου συνοδεύουν, ακριβώς, τις προπαρατεθείσες διατάξεις των οδηγιών 93/36 και 93/37 με ένα νέο όρο δυνάμενο να αποδυναμώσει τόσο το περιεχόμενό τους όσο και τον εξαιρετικό τους χαρακτήρα. Ένας τέτοιος όρος, πράγματι, δεν μπορεί να θεωρηθεί μη ουσιώδης τροποποίηση των αρχικών όρων των συμβάσεων, όπως τους προβλέπουν, αντιστοίχως, τα άρθρα 6, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/36 και 7, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/37.
50 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχείο a, του κωδικοποιημένου νόμου συνιστούν εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 6, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/36 και 7, παράγραφος 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας 93/37.
Επί του δευτέρου σκέλους του τρίτου λόγου σχετικά με τη σύναψη συμβάσεων προμηθειών ομοιόμορφων αγαθών
Επιχειρήματα των διαδίκων
51 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η διαδικασία του άρθρου 182, στοιχείο g, του κωδικοποιημένου νόμου δεν λαμβάνει υπόψη τις διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 93/36, το οποίο απαριθμεί τις περιπτώσεις εφαρμογής της διαδικασίας με διαπραγμάτευση.
52 Εν προκειμένω, η ισπανική νομοθεσία προβλέπει την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγουμένη δημοσιότητα προκειμένου για αγαθά των οποίων η ομοιομορφία κρίθηκε αναγκαία για την κοινή τους χρήση από τη διοίκηση. Η προσφυγή στη διαδικασία αυτή είναι δυνατή στο μέτρο που το είδος των αγαθών έχει επιλεγεί προηγουμένως και εντελώς ανεξάρτητα, βάσει μειοδοτικού διαγωνισμού.
53 Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι μειοδοτικοί διαγωνισμοί, επιδιώκοντας να καθορίσουν το είδος των ομοιόμορφων αγαθών, πλησιάζουν προς τις συμβάσεις-πλαίσια.
54 Επιπλέον, η κυβέρνηση αυτή ισχυρίζεται ότι οι εν λόγω μειοδοτικοί διαγωνισμοί δεν διαφέρουν σε τίποτα από τις κατακυρώσεις που διενεργούνται κατόπιν συμφωνίας ή συμβάσεως-πλαισίου που προβλέπεται από άλλο άρθρο του κωδικοποιημένου νόμου, το οποίο δεν αποτέλεσε αντικείμενο καμίας παρατηρήσεως εκ μέρους της Επιτροπής. Συνεπώς, καταλήγει στη συμφωνία του με τις οδηγίες σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις.
55 Αφού υπενθύμισε τον ορισμό των συμφωνιών-πλαισίων, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι συμφωνίες αυτές δεν διέπονται από την οδηγία 93/36.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
56 Όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων προμηθειών ομοιόμορφων αγαθών, την οποία αφορά το άρθρο 182, στοιχείο g, του κωδικοποιημένου νόμου, δεν είναι δυνατή η προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση παρά μόνο στις περιοριστικώς απαριθμούμενες περιπτώσεις του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 93/36. Η παράγραφος 4 του άρθρου αυτού αναφέρει εξάλλου ότι «σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, οι αναθέτουσες αρχές συνάπτουν τις συμβάσεις τους προσφεύγοντας είτε στην ανοικτή είτε στην κλειστή διαδικασία».
57 Όμως, η οικεία διάταξη, εισαχθείσα από τον Ισπανό νομοθέτη, δεν ανταποκρίνεται ούτε στην περίπτωση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 93/36, ούτε σε μία από τις πέντε απαριθμούμενες στην παράγραφο 3 του ιδίου άρθρου περιστάσεις, κατά τις οποίες η προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγουμένη δημοσίευση προκηρύξεως επιτρέπεται ρητώς. Επιπλέον, πρέπει να τονισθεί ότι η έννοια της «συμφωνίας-πλαισίου» δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των εξαιρέσεων αυτών.
58 Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία, οι διατάξεις που επιτρέπουν τις εξαιρέσεις από τους κανόνες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των αναγνωρισμένων από τη Συνθήκη δικαιωμάτων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων προμηθειών πρέπει να αποτελούν αντικείμενο στενής ερμηνείας (απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 1993, C-71/92, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 1993, σ. Ι-5923, σκέψη 36). Επομένως, στα κράτη μέλη απόκειται να αποδείξουν ότι η νομοθεσία τους συνιστά πιστή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των περιπτώσεων που ρητώς προβλέπονται από την οδηγία. Εν προκειμένω, η Ισπανική Κυβέρνηση δεν προσκόμισε μία τέτοια απόδειξη.
59 Συνεπώς, στο μέτρο που επιτρέπει την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση στο πλαίσιο των διαδικασιών που αφορούν αγαθά των οποίων η ομοιομορφία κρίθηκε αναγκαία για την κοινή τους χρήση εκ μέρους της διοικήσεως, υπό τον όρο ότι η επιλογή του είδους των αγαθών για τα οποία πρόκειται έγινε προηγουμένως, βάσει μειοδοτικού διαγωνισμού, η οικεία νομοθεσία συνιστά εσφαλμένη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 93/36.
60 Υπό τις συνθήκες αυτές, ο τρίτος λόγος προσφυγής της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτός.
61 Ενόψει των προεκτεθέντων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, μη έχοντας μεταφέρει ορθώς στην εσωτερική του έννομη τάξη τις οδηγίες 93/36 και 93/37 και, ειδικότερα,
– αποκλείοντας από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου, ειδικότερα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του νόμου αυτού, τους φορείς ιδιωτικού δικαίου που πληρούν τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερο εδάφιο, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, των οδηγιών αυτών,
– αποκλείοντας από το πεδίο εφαρμογής του κωδικοποιημένου νόμου, κατ’ απόλυτο τρόπο, ειδικότερα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο c, αυτού, τις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του Δημοσίου και των λοιπών δημοσίων φορέων και, κατά συνέπεια, και τις συμφωνίες που αποτελούν δημόσιες συμβάσεις υπό την έννοια των ως άνω οδηγιών,
– επιτρέποντας, με τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχεία a και g, του κωδικοποιημένου νόμου, την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε δύο περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις εν λόγω οδηγίες,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες αυτές.
Επί των δικαστικών εξόδων
62 Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Επειδή η Επιτροπή είχε ζητήσει την καταδίκη του Βασιλείου της Ισπανίας, αυτό δε ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Το Βασίλειο της Ισπανίας, μη έχοντας μεταφέρει ορθώς στην εσωτερική του έννομη τάξη τις οδηγίες 93/36/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών, και 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, και, ειδικότερα,
– αποκλείοντας από το πεδίο εφαρμογής του Ley de Contractos de las Administraciones Públicas (νόμου περί δημοσίων συμβάσεων), της 16ης Ιουνίου 2000, όπως κωδικοποιήθηκε και κυρώθηκε με το Real Decreto Legislativo 2/2000, της 16ης Ιουνίου 2000, συγκεκριμένα με το άρθρο 1, παράγραφος 3, του κωδικοποιημένου νόμου, τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1, στοιχείο β΄, δεύτερη παράγραφος, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση, εκάστης των εν λόγω οδηγιών,
– αποκλείοντας από το πεδίο εφαρμογής του ιδίου νόμου, κατά απόλυτο τρόπο, και ειδικότερα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο c, αυτού, τις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ του δημοσίου και των λοιπών δημοσίων φορέων και, κατά συνέπεια, και τις συμφωνίες που αποτελούν δημόσιες συμβάσεις υπό την έννοια των ως άνω οδηγιών, και
– επιτρέποντας, με τα άρθρα 141, στοιχείο a, και 182, στοιχεία a και g, του εν λόγω νόμου, την προσφυγή στη διαδικασία με διαπραγμάτευση σε δύο περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από τις εν λόγω οδηγίες,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις εν λόγω οδηγίες.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.
Top