Urteilskopf
130 I 106
8. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public dans la cause Dobler contre Grand Conseil du canton de Genčve (recours de droit public)1P.487/2003 du 27 janvier 2004
Regeste
Art. 85 lit. a OG; Art. 132 KV/GE; Wahl von Beisitzern des kantonalen Versicherungsgerichts durch den Grossen Rat. Die Beisitzer des Versicherungsgerichts sind Richter im Sinne von Art. 132 Abs. 1 KV/GE und unterliegen der Volkswahl (E. 2). Art. 132 Abs. 4 KV/GE erlaubt eine Wahl durch den Grossen Rat im Falle von Ersatzwahlen während der Amtszeit, ist indessen nicht analog anwendbar auf die Besetzung eines neuen Gerichts (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 106
BGE 130 I 106 S. 106 Le 14 novembre 2002, le Grand Conseil genevois a modifié la loi d'organisation judiciaire (OJ/GE) en lui ajoutant un titre XIV consacré au Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-aprčs: TCAS), juridiction destinée ŕ reprendre les compétences exercées jusque-lŕ BGE 130 I 106 S. 107par le Tribunal administratif et différentes commissions de recours. Le nouvel art. 56T OJ/GE définit la composition de cette juridiction dans les termes suivants:Le Tribunal cantonal des assurances sociales se compose de:a) 5 juges, dont un président et un vice-président;b) 5 suppléants;c) 16 juges assesseurs désignés par le Grand Conseil ŕ raison de 8 sur proposition des associations représentatives des employeurs et de 8 sur proposition des associations représentatives des salariés. Ceux-ci doivent bénéficier d'une formation spécifique sur les questions juridiques et d'assurances sociales dont les modalités sont fixées par le rčglement.En l'absence de référendum, cette loi a été promulguée le 8 janvier 2003, et sa date d'entrée en vigueur a été fixée au 1er aoűt 2003.L'élection populaire des cinq juges et cinq suppléants au TCAS a été fixée au 15 juin 2003. Toutefois, constatant que le nombre de candidats valablement présentés ne dépassait pas celui des postes ŕ pourvoir, les candidats ont été déclarés élus sans scrutin par arręté du Conseil d'Etat du 30 avril 2003.Par publication des 4, 11 et 18 juin 2003, l'élection par le Grand Conseil des seize juges assesseurs au TCAS a été fixée aux 26 et 27 juin suivants. Le résultat de l'élection a été publié le 4 juillet 2003. Le TCAS est entré en fonction le 1er aoűt 2003.Olivier Dobler a formé un recours de droit public contre l'élection des juges assesseurs. Il se plaint d'une violation des droits politiques en relevant que, selon l'art. 132 al. 1 de la constitution genevoise (Cst./GE), les magistrats de l'ordre judiciaire sont élus par le Conseil général, soit le peuple.Le Grand Conseil conclut ŕ l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. En cas d'admission des griefs soulevés, le Grand Conseil demande au Tribunal fédéral de prendre une décision incitative, sans annuler l'élection, afin d'éviter que l'ensemble des jugements rendus par le TCAS depuis le 1er aoűt 2003 ne soient soumis ŕ révision.Le recourant a répliqué, en relevant qu'un projet de loi a été déposé le 8 septembre 2003, modifiant l'art. 56T OJ/GE - suppression de l'élection des assesseurs par le Grand Conseil -, prévoyant ŕ titre transitoire que le TCAS fonctionne avec trois juges, sans assesseurs, jusqu'ŕ entrée en fonction de ces derniers, et BGE 130 I 106 S. 108comportant une clause d'urgence. La disposition transitoire et la clause d'urgence ont été supprimées, et la modification de l'art. 56T, adoptée le 14 novembre 2003, a été publiée le 21 novembre suivant.Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'élection.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 132 Cst./GE, dont la teneur est la suivante:Art. 132 Pouvoir judiciaire1 Les magistrats du pouvoir judiciaire, ŕ l'exception des juges prud'hommes, sont élus par le Conseil général, en un seul collčge, selon le systčme majoritaire.2 L'élection a lieu tous les six ans.3 Les magistrats sortant de charge sont immédiatement rééligibles.4 La loi rčgle tout ce qui concerne l'exécution du présent article, ainsi que, męme en dérogation au principe constitutionnel, le mode de pourvoir aux fonctions qui deviennent vacantes dans l'intervalle des élections générales.Le recourant soutient que les seize postes d'assesseurs nouvellement créés ne seraient pas devenus vacants dans l'intervalle, puisque le TCAS serait un nouveau tribunal. L'art. 56T OJ/GE violerait ainsi la constitution cantonale, ce que le Grand Conseil aurait dű constater d'office.
2.1 Pour le Grand Conseil, les juges assesseurs au TCAS ne seraient pas des "magistrats de l'ordre judiciaire" au sens de l'art. 132 al. 1 Cst./GE. Dans la constitution cantonale de 1847, les élections judiciaires se faisaient par le Grand Conseil. L'élection directe par le peuple avait été introduite en 1904, avec une exception pour le Tribunal des prud'hommes. Cette exception était justifiée par le fait que la juridiction des prud'hommes était une institution sui generis, dont les juges étaient choisis dans des catégories professionnelles. Pour le Grand Conseil, le TCAS serait lui aussi une institution sui generis: il s'agirait d'une juridiction spécialisée; les assesseurs, qui ne sont pas des juges de carričre, représenteraient les partenaires sociaux, sur proposition des associations d'employeurs et de salariés, avec une activité lucrative annexe. Le Grand Conseil relčve que les membres des commissions que le TCAS est appelé ŕ remplacer, n'étaient jamais élus par le peuple. Le Grand Conseil insiste BGE 130 I 106 S. 109enfin sur les spécificités de la fonction d'assesseurs: ceux-ci sičgent aux côtés d'un juge professionnel disposant d'une voix prépondérante; ils ne peuvent concilier; les conditions d'éligibilité, d'incompatibilités, de taux d'occupation et de rémunération sont différentes; un assesseur ne peut pas remplacer un juge professionnel. Le Grand Conseil en conclut que l'exception applicable aux prud'hommes devrait s'étendre par analogie aux suppléants du TCAS.
2.2 L'argumentation du Grand Conseil se heurte toutefois ŕ un élément essentiel, soit le texte constitutionnel lui-męme. L'exception réservée ŕ l'art. 132 al. 1 Cst./GE est expressément limitée ŕ la seule juridiction prud'homale, et le parallčle avec cette derničre tombe ŕ faux: le constituant genevois a cru nécessaire de préciser, tant ŕ l'art. 132 qu'ŕ l'art. 140 al. 2 Cst./GE, que les juges prud'hommes n'étaient pas soumis ŕ l'élection populaire, partant manifestement du point de vue qu'il s'agissait de magistrats. Dans son arręt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray (publié in SJ 1971 p. 572), le Tribunal fédéral a considéré comme évident que les seize assesseurs des Chambres des baux au Tribunal de premičre instance genevois, représentants des milieux immobiliers et des locataires appelés ŕ statuer aux côtés d'un juge professionnel, devaient ętre considérés comme des magistrats de l'ordre judiciaire. Il n'est d'ailleurs pas contesté que les assesseurs fonctionnant dans les autres juridictions, soit en particulier le Tribunal de police (art. 27A OJ/GE), le Tribunal de la jeunesse (art. 12 OJ/GE), la Chambre d'accusation (art. 50 OJ/GE) et le Tribunal des baux et loyers (art. 56M OJ/GE) sont considérés comme des magistrats et sont, ŕ ce titre, élus par le peuple. L'exemple du Tribunal des baux et loyers est d'ailleurs significatif puisqu'il s'agit également d'une juridiction dont les chambres sont présidées par un juge au Tribunal de premičre instance, assisté d'un assesseur représentant les milieux immobiliers, et d'un assesseur représentant les locataires (art. 56N OJ/GE).La fonction représentative des assesseurs n'est donc pas un obstacle ŕ leur qualité de magistrat. Les autres rčgles concernant les autorités judiciaires assimilent généralement les assesseurs aux juges professionnels, sous réserve de prescriptions particuličres concernant notamment l'éligibilité; ainsi, l'art. 60F OJ/GE fixe les conditions d'âge des "magistrats du pouvoir judiciaire" et mentionne, dans les cas particuliers, les juges assesseurs ŕ côté BGE 130 I 106 S. 110notamment des juges de la Cour de cassation; l'interdiction d'exercer une activité professionnelle souffre également d'une exception en faveur des assesseurs et des juges ŕ la Cour de cassation notamment.
2.3 Il découle de ce qui précčde que, dans la conception prévalant en droit constitutionnel genevois, la notion de magistrat de l'ordre judiciaire doit s'entendre de maničre trčs large, comprenant tous les membres des juridictions. Tel est d'ailleurs l'avis de la commission législative dans son rapport ŕ l'appui du projet de loi modifiant l'art. 56T OJ/GE: il n'existe pas fondamentalement de différence de statut entre les juges professionnels et les assesseurs, l'ensemble des juges, quelle que soit leur fonction, ayant toujours été élus par le peuple.
3. Le Grand Conseil invoque l'exception de l'art. 132 al. 4 Cst./GE, applicable selon lui par analogie. Il se réfčre aux deux arręts rendus en 1971 par le Tribunal fédéral ŕ propos des assesseurs aux Chambres des baux du Tribunal de premičre instance d'une part (arręt du 17 février 1971 dans la cause Dumartheray, publié in SJ 1971 p. 572), et de l'élection des juges du Tribunal administratif genevois d'autre part (ATF 97 I 24).
3.1 Dans le premier arręt, le Tribunal fédéral a considéré qu'il existait une analogie suffisante avec le cas visé ŕ l'art. 132 al. 4 Cst./GE: les juges du Tribunal de premičre instance avaient été élus par le peuple; les assesseurs siégeaient ŕ côté d'un juge professionnel dont le rôle était, en pratique, décisif, de sorte que les citoyens avaient en définitive la garantie d'ętre jugés par un magistrat élu par le peuple. Il s'agissait de juridictions de premičre instance dont les jugements étaient susceptibles d'appel devant des magistrats élus par le peuple. La restriction au droit des citoyens était moins grave. L'urgence pouvait aussi ętre invoquée, compte tenu du délai trčs bref pour mettre en place la nouvelle juridiction exigée par la législation fédérale. Les difficultés pratiques d'une élection par le peuple de juges représentatifs de divers milieux ont également été retenues.En revanche, dans le second arręt, le Tribunal fédéral a annulé l'élection des juges du Tribunal administratif. L'art. 132 al. 4 Cst./GE avait été adopté dans le seul but d'éviter de convoquer le corps électoral tout entier pour chaque vacance qui viendrait ŕ se produire entre deux élections générales. La possibilité de déroger ŕ l'élection populaire était ainsi limitée ŕ la repourvue de postes déjŕ BGE 130 I 106 S. 111 existants (ATF 97 I 24 consid. 4c p. 33-34). Toute interprétation extensive et par analogie n'était pas absolument exclue, mais il fallait que l'analogie existe réellement et que la dérogation ne heurte pas trop fortement le principe, ni ne lčse trop gravement les droits qui en découlent pour le citoyen (consid. 4d p. 34). L'élection complčte d'un nouveau tribunal n'avait rien de comparable avec un cas de vacance, et devait ętre soumise au peuple.
3.2 En l'occurrence, le TCAS constitue une juridiction entičrement nouvelle. Les juges professionnels ont certes été élus avant les assesseurs, mais en vue d'une entrée en fonction simultanée. Il est évident que l'exception visée ŕ l'art. 132 al. 4 Cst./GE ne s'applique pas directement: il n'y a pas de poste "devenu vacant", męme si le TCAS est appelé ŕ succéder aux autorités de recours dont il reprend les compétences. Le cas précité des Chambres des baux était différent, car des assesseurs venaient s'adjoindre ŕ une juridiction déjŕ existante. Par ailleurs, męme si le magistrat de métier peut exercer une certaine influence, les cours du TCAS sont composées d'un juge et de deux assesseurs disposant d'une męme voix délibérative, de sorte que pour toute décision (sous réserve des questions de principe ou des changements de jurisprudence, art. 56U al. 2 OJ/GE), la voix d'un assesseur est nécessaire. En outre, selon la loi elle-męme, les assesseurs ne sont pas de simples laďcs, mais doivent bénéficier d'une formation spécifique sur les questions juridiques et d'assurances sociales (art. 56T let. c OJ). L'argument relatif ŕ la possibilité d'un recours devant des magistrats élus par le peuple ne peut pas non plus ętre retenu, le TCAS statuant en instance unique (art. 56V OJ/GE).Les arguments invoqués par le Grand Conseil, déjŕ considérés comme discutables dans l'arręt du Tribunal fédéral relatif au Tribunal des baux, ne sauraient ainsi valoir dans la męme mesure en l'espčce. En outre, l'argument de l'urgence n'est pas non plus déterminant: on ne voit pas ce qui empęchait de procéder ŕ l'élection des assesseurs en męme temps que des juges. Selon la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les cantons sont certes tenus d'instituer un tribunal des assurances sociales (art. 57 LPGA), mais disposent pour ce faire d'un délai de cinq ans dčs le 1er janvier 2003 (art. 82 al. 2 LPGA). Quant aux difficultés liées au facteur représentatif, elles ne paraissent pas insurmontables, puisqu'il suffit de proposer ŕ l'élection deux listes distinctes de candidats. BGE 130 I 106 S. 112.
3.3 Il n'existe dčs lors manifestement pas d'analogie suffisante entre l'élection des assesseurs au TCAS et le remplacement de postes vacants au sens de l'art. 132 al. 4 Cst./GE permettant de renoncer - męme provisoirement dčs lors qu'une élection populaire devra en tout cas avoir lieu lors des prochaines élections générales - au vote du peuple. Le recours doit par conséquent ętre admis (...).