Urteilskopf
130 V 253
37. Auszug aus dem Urteil i.S. L. gegen IV-Stelle für Versicherte im Ausland und Eidgenössische Rekurskommission der AHV/IV für die im Ausland wohnenden PersonenI 793/03 vom 7. April 2004
Regeste a
Art. 28 Abs. 1 und Abs. 1bis IVG (in der bis 31. Dezember 2003 gültig gewesenen Fassung); Art. 28 Abs. 1ter, Art. 80a lit. a IVG; Art. 8 und Anhang II FZA; Art. 10 Abs. 1, Art. 10a Abs. 1 und Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71: Export von Viertelsrenten und Härtefallrenten der Invalidenversicherung. Viertelsrenten sind nach der Verordnung Nr. 1408/71 exportierbar, wohingegen Härtefallrenten von der Exportpflicht ausgenommen sind (Erw. 2.3).
Regeste b
Art. 28 Abs. 2 IVG (in der bis 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Fassung); Art. 80a lit. a IVG; Art. 8 und Anhang II FZA; Art. 40 Abs. 4 und Anhang V der Verordnung Nr. 1408/71: Bemessung des Invaliditätsgrades für die Ermittlung eines Anspruchs auf eine schweizerische Invalidenrente im Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71. Auch nach In-Kraft-Treten des FZA bestimmt sich der Invaliditätsgrad allein nach schweizerischem Recht (Erw. 2.4).
Regeste c
Art. 87 Abs. 3 und 4 IVV; Art. 8 und Anhang II FZA: Berücksichtigung des FZA im Neuanmeldungsverfahren. Wenn ein neues Rentengesuch, auf das eingetreten wird, vor In-Kraft-Treten des FZA gestellt, darüber aber bis zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des FZA noch nicht verfügt worden ist, sind das FZA und die Koordinierungsverordnungen (Verordnungen Nr. 1408/71 und Nr. 574/72), auf welche das Abkommen Bezug nimmt, für die Zeit ab In-Kraft-Treten des FZA auch dann von Amtes wegen zu berücksichtigen, wenn der Invaliditätsgrad seit Erlass der früheren rechtskräftigen rentenverweigernden Verfügung keine Veränderung erfahren hat (Erw. 3).
Erwägungen ab Seite 254
BGE 130 V 253 S. 254 Aus den Erwägungen:
2.
2.1
2.2 Am 1. Juni 2002 ist das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten - darunter BGE 130 V 253 S. 255Österreich - andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen; nachfolgend: FZA; SR 0.142.112.681) in Kraft getreten. Nach Art. 1 Abs. 1 des auf der Grundlage des Art. 8 FZA ausgearbeiteten und Bestandteil des Abkommens bildenden (Art. 15 FZA) Anhangs II "Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit" des FZA in Verbindung mit Abschnitt A dieses Anhangs wenden die Vertragsparteien untereinander insbesondere die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (nachfolgend: Verordnung Nr. 1408/71), und die Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (nachfolgend: Verordnung Nr. 574/72), oder gleichwertige Vorschriften an. Der ebenfalls am 1. Juni 2002 in Kraft getretene neue Art. 80a IVG verweist in lit. a im Zusammenhang mit dem FZA auf diese beiden Koordinierungsverordnungen (AS 2002 688 und 700).Gemäss Art. 20 FZA wurde das Abkommen vom 15. November 1967 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Österreich über Soziale Sicherheit (nachfolgend: Sozialversicherungsabkommen mit Österreich) mit Inkrafttreten des FZA, vorbehältlich gegenteiliger Bestimmungen des Anhangs II des FZA, insoweit ausgesetzt, als in den beiden Staatsverträgen derselbe Sachbereich geregelt ist.
2.3 Nach Art. 28 Abs. 1ter IVG werden Renten, die einem Invaliditätsgrad von weniger als 50 % entsprechen, nur an Versicherte ausgerichtet, die ihren Wohnsitz und ihren gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz haben (vgl. auch Art. 24 Abs. 2 des Sozialversicherungsabkommens mit Österreich, der älter ist als Art. 28 Abs. 1ter IVG und damit aus einer Zeit stammt, als solche Renten für Schweizer nach innerstaatlichem Recht noch exportierbar waren [vgl. BBl 1985 I 35 f.]). Dies betrifft Viertels- und Härtefallrenten, deren Gewährung einen Invaliditätsgrad von mindestens 40, aber weniger als 50 % voraussetzt (vgl. Art. 28 Abs. 1 und 1bis IVG).Demgegenüber dürfen nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 unter anderem Geldleistungen bei Invalidität, "sofern BGE 130 V 253 S. 256in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil der Berechtigte im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Staates wohnt, in dessen Gebiet der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat". Daraus folgt, dass schweizerische Invalidenrenten - diese fallen als Leistungen bei Invalidität gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. b der Verordnung Nr. 1408/71 unter den sachlichen Anwendungsbereich dieser Verordnung -, soweit die Verordnung keine Ausnahme vorsieht, an unter den persönlichen Anwendungsbereich dieser Verordnung fallende Personen auch dann (ungekürzt) auszurichten sind, wenn diese nicht in der Schweiz, sondern in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union wohnen (siehe für allgemeine Überlegungen zum Leistungsexport BGE 130 V 147 Erw. 4.1). Art. 10a Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71, der ausschliesslich beitragsunabhängige Sonderleistungen betrifft, in Verbindung mit Anhang IIa dieser Verordnung in der Fassung gemäss FZA (Anpassung h gemäss Anhang II Abschnitt A Ziff. 1 FZA) nimmt, was die im vorliegend allein interessierenden IVG geregelten Leistungen betrifft, einzig die Härtefallrenten und (seit Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 2/2003 des Gemischten Ausschusses EU-Schweiz vom 15. Juli 2003 zur Änderung des Anhangs II [Soziale Sicherheit] des Abkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit) die Hilflosenentschädigung von der Exportpflicht aus. Für die Viertelsrente findet sich indessen in der Verordnung einschliesslich ihrer Anhänge in der Fassung gemäss FZA nirgends eine Ausnahme. Dies bedeutet, dass Viertelsrenten exportierbar sind (Urteil C. vom 25. Juni 2003, I 831/02, Erw. 3.2), während (seit 1. Januar 2004 übrigens im IVG, abgesehen von Fällen der Besitzstandswahrung, nicht mehr vorgesehene [AS 2003 3844 und 3851-3853]) Härtefallrenten - halbe Renten, die in Härtefällen anstelle einer Viertelsrente gewährt werden (Art. 28 Abs. 1 und 1bis IVG) - von der Exportpflicht ausgenommen sind, sodass bei ausländischem Wohnsitz trotz Vorliegens eines Härtefalls nicht eine halbe, sondern nur eine Viertelsrente ausgerichtet wird (JÜRG BRECHBÜHL, Die Auswirkungen des Abkommens auf den Leistungsbereich der ersten und der zweiten Säule, in: ERWIN MURER [Hrsg.], Das Personenverkehrsabkommen mit der EU und seine Auswirkungen auf die soziale Sicherheit der Schweiz, Bern 2001, BGE 130 V 253 S. 257S. 103 ff., S. 108 f.; BEATRIX DE CUPIS, Les prestations de l'AVS et de l'AI, in: MURER, a.a.O., S. 141 ff., S. 146).
2.4 Während somit das FZA gegenüber der bisherigen Rechtslage für unter den persönlichen Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 fallende Versicherte insofern eine Verbesserung bringt, als Viertelsrenten neu exportierbar sind, ändert sich hinsichtlich der Invaliditätsbemessung nichts an der bisherigen Rechtslage. Wie in nach dem Sozialversicherungsabkommen mit Österreich zu beurteilenden Fällen die Gewährung von Leistungen durch ein österreichisches Versicherungsorgan die invalidenversicherungsrechtliche Beurteilung nach schweizerischem Recht nicht präjudiziert (Urteil K. vom 4. Februar 2003, I 435/02, Erw. 2), bestimmt sich der Invaliditätsgrad auch nach Inkrafttreten des FZA (abgesehen von der Berücksichtigung der von den Trägern der anderen Staaten erhaltenen ärztlichen Unterlagen und Berichte gemäss Art. 40 der Verordnung Nr. 574/72; vgl. auch Art. 51 der Verordnung Nr. 574/72) allein nach schweizerischem Recht. Nach Art. 40 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 ist nämlich die vom Träger eines Staates getroffene Entscheidung über die Invalidität eines Antragstellers für den Träger eines anderen betroffenen Staates nur dann verbindlich, wenn die in den Rechtsvorschriften dieser Staaten festgelegten Tatbestandsmerkmale der Invalidität in Anhang V dieser Verordnung als übereinstimmend anerkannt sind, was für das Verhältnis zwischen Österreich und der Schweiz (ebenso wie für das Verhältnis zwischen den übrigen EU-Mitgliedstaaten und der Schweiz) nicht der Fall ist.
3.
3.1 Die Verordnung Nr. 1408/71 gilt gemäss ihrem Art. 2 Abs. 1 unter anderem für Arbeitnehmer, "für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind". Dabei ist im Rahmen des FZA auch die Schweiz als "Mitgliedstaat" im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten (Art. 1 Abs. 2 von Anhang II des FZA). Da der Beschwerdeführer das Schweizer Bürgerrecht besitzt und sowohl in der Schweiz als auch in Österreich als Arbeitnehmer tätig war und daher für ihn die Rechtsvorschriften dieser beiden Staaten gelten oder galten (vgl. insbesondere Art. 1 Abs. 1 AHVG in der bis zur Übersiedlung des Versicherten nach Österreich geltenden Fassung [BS Band 8 S. 447] und Art. 6 Abs. 1 des Sozialversicherungsabkommens mit Österreich), ist offensichtlich nebst dem BGE 130 V 253 S. 258sachlichen (Erw. 2.3 hievor) auch der persönliche Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 erfüllt.
3.2 Die Vorinstanz hält indessen das FZA und damit die Verordnung Nr. 1408/71 für nicht anwendbar. Dabei scheint sie den zeitlichen Geltungsbereich dieser Rechtsakte zu verneinen, weil die Neuanmeldung vor Inkrafttreten des FZA erfolgte. Sie beginnt nämlich ihre Urteilsbegründung damit, dass aufgrund der Beschwerdebegehren streitig und daher zu prüfen sei, ob die Verwaltung zu Recht auf das Rentengesuch vom 14. Mai 2002 nicht eingetreten sei, um fortzufahren, diese Frage beurteile sich aufgrund der bei Erfüllung des zu den materiellen Rechtsfolgen führenden Tatbestandes geltenden Bestimmungen, und verneint wenige Sätze später die Anwendbarkeit des FZA im gleichen Zuge wie jene des ATSG. Im Gegensatz zum erst am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen ATSG ist das schon am 1. Juni 2002 in Kraft getretene FZA noch vor Erlass der streitigen Verwaltungsverfügung vom 26. August 2002 in Kraft getreten.
3.3 Im Folgenden ist zu untersuchen, ob die vorinstanzliche Auffassung zur Frage der zeitlichen Anwendbarkeit des FZA und damit der Koordinierungsverordnungen, auf die dieses Bezug nimmt und auf die das IVG verweist, einer näheren Prüfung standhält. Dabei erfolgt eine Beschränkung auf diejenigen Fälle, in denen auf das nach einer vorangehenden Rentenverweigerung gestellte neue Rentengesuch eingetreten wird. Denn die vorinstanzliche Annahme, die IV-Stelle sei entgegen dem Wortlaut der Verfügung auf die Neuanmeldung eingetreten, wird von der Verwaltung, die beantragt, der Entscheid der Rekurskommission sei zu bestätigen, nicht bestritten und ist in Anbetracht der Tatsache, dass die IV-Stelle im Neuanmeldungsverfahren die Akten, insbesondere das vom Versicherten angerufene im österreichischen Gerichtsverfahren erstattete umfangreiche pluridisziplinäre Gutachten, vor Erlass der Verwaltungsverfügung vom 26. August 2002 zweimal ihrem Vertrauensarzt zur Prüfung unterbreitete, nicht zu beanstanden (vgl. Urteil C. vom 31. Mai 2001, I 83/01, Erw. 1b). Da auf die Neuanmeldung eingetreten wurde, ist das neue Leistungsbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht allseitig zu prüfen (BGE 117 V 198 Erw. 3a und 200 Erw. 4b; Urteil L. vom 27. August 2003, I 526/02, Erw. 2.3; nicht veröffentlichte Urteile R. vom 8. März 1999, I 502/97, und G. vom 28. Januar 1998, I 293/97) BGE 130 V 253 S. 259.
3.4 Letzteres bedeutet in sachverhaltsmässiger Hinsicht, dass, sofern sich ein Aspekt aus dem gesamten für die Anspruchsberechtigung erheblichen Tatsachenspektrum wesentlich verändert hat (Urteil I. vom 9. Januar 2004, I 571/03, Erw. 3.1; nicht veröffentlichte Urteile S. C. und M. C. vom 18. November 1996, I 139/96, sowie M. vom 24. April 1996, I 390/95), beispielsweise das Valideneinkommen frei überprüft werden kann, wenn die Aktenlage oder die Parteivorbringen dazu Anlass geben, auch wenn sich die revisionserhebliche Änderung auf ein anderes Element der Anspruchsberechtigung, etwa die Arbeitsfähigkeit, bezieht (AHI 2002 S. 166).
3.5 Die im vorliegenden Zusammenhang interessierende erforderliche allseitige Prüfung in rechtlicher Hinsicht impliziert, dass - entsprechend dem Prinzip der Rechtsanwendung von Amtes wegen, wonach Verwaltung und Gericht auf den festgestellten Sachverhalt jenen Rechtssatz anzuwenden haben, den sie als den zutreffenden ansehen (BGE 116 V 26 Erw. 3c, BGE 110 V 52 Erw. 4a; SZS 45/2001 S. 562 Erw. 1b), auch ohne entsprechende Vorbringen der versicherten Person - allfälligen während der Dauer der Verwirklichung des zu berücksichtigenden relevanten Sachverhalts eingetretenen Rechtsänderungen Rechnung zu tragen ist. Dies folgt daraus, dass in zeitlicher Hinsicht diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 129 V 356 Erw. 1), und bedeutet, dass in einem Neuanmeldungsverfahren, in dem wie vorliegend der Zeitraum zwischen dem Erlass der letzten rechtskräftigen materiellen rentenverweigernden Verfügung und jenem der neuen Verfügung beurteilt, mithin der bis zum letztgenannten Zeitpunkt eingetretene Sachverhalt berücksichtigt wird, auch den bis zum Erlass der neuen Verfügung in Kraft getretenen Rechtsänderungen Rechnung zu tragen ist.
3.6 Dies gilt auch in jenen Fällen, in denen der Invaliditätsgrad seit Erlass der früheren rechtskräftigen Verfügung keine Veränderung erfahren hat, in denen also bei Fehlen einer Rechtsänderung das neue Rentengesuch ohne weiteres abzuweisen wäre (BGE 117 V 198 Erw. 3a). Wie bei einer Erhöhung des Invaliditätsgrades, die nach altem Recht noch immer nicht zu einem Rentenanspruch führt, zu prüfen ist, ob es sich um einen nach neuem Recht rentenbegründenden Invaliditätsgrad handelt, ist bei unverändertem Invaliditätsgrad, der nach altem Recht nicht zu einem Rentenanspruch BGE 130 V 253 S. 260führt, zu prüfen, ob dieser Invaliditätsgrad nach neuem Recht für die Zusprechung einer Rente ausreicht. Führt der bestätigte oder neue Invaliditätsgrad nach neuem Recht - unter Vorbehalt der Erfüllung der Wartezeit (Art. 29 IVG) - zu einem Rentenanspruch, ist der Neuanmeldung für die Zeit ab Inkrafttreten des neuen Rechts zu entsprechen. Würde man einem neuen Rentengesuch, ohne die Beurteilung ausdrücklich auf den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts zu beschränken, nicht stattgeben, obwohl nach neuem Recht ein Rentenanspruch bestünde, würde man in unzulässiger Weise dem objektiven Recht widersprechende Entscheidungen treffen, auf die nur unter den sehr restriktiven Voraussetzungen der Wiedererwägung wegen anfänglicher rechtlicher Unrichtigkeit zurückgekommen werden könnte (siehe zur Wiedererwägung BGE 129 V 202 Erw. 1.1, BGE 127 V 14 Erw. 4b und 469 Erw. 2c, BGE 125 V 389 Erw. 3, BGE 119 V 479 Erw. 1b/cc und 483 Erw. 4, BGE 117 V 12 Erw. 2a und 21 Erw. 2d; Art. 53 Abs. 2 ATSG).
3.7 Wenn in einem Neuanmeldungsverfahren, welches nur innerstaatliches Recht betrifft, der Sachverhalt und die Rechtslage von Amtes wegen bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Verwaltungsverfügung berücksichtigt werden, ist hinsichtlich des FZA und der Rechtsakte, auf die darin Bezug genommen wird, mangels einer gegenteiligen Bestimmung in diesen Rechtstexten schon wegen des Grundsatzes der Gleichwertigkeit, wonach die Verfahrensmodalitäten für eurointernationale Sachverhalte nicht weniger günstig sein dürfen als bei gleichartigen Verfahren, die das innerstaatliche Recht betreffen (BGE 130 V 135 Erw. 3.1, BGE 128 V 318 Erw. 1c), gleich vorzugehen (wobei selbstverständlich die Berücksichtigung des Gemeinschafts- bzw. Abkommensrechts die Anwendung von Bestimmungen miteinschliesst, die eine allfällige - in Fällen wie dem vorliegenden nicht ersichtliche - Schlechterstellung durch das neue Recht verhindern [siehe Art. 118 f. der Verordnung Nr. 574/72]). Ob das Gemeinschafts- bzw. Abkommensrecht die Berücksichtigung von Sachverhalt und Rechtslage bis zum erwähnten Zeitpunkt auch abgesehen vom Gleichwertigkeitsprinzip gebietet, sei es aufgrund einer spezifischen Norm (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 118 f. der Verordnung Nr. 574/72) oder durch den Grundsatz der Effektivität, wonach die Verfahrensmodalitäten nicht so ausgestaltet sein dürfen, dass sie die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung bzw. das Abkommensrecht verliehenen Rechte praktisch unmöglich machen oder übermässig BGE 130 V 253 S. 261 erschweren (BGE 130 V 135 f. Erw. 3.1, BGE 128 V 318 Erw. 1c), kann daher dahingestellt bleiben.
3.8 Nach dem Gesagten hätte die Vorinstanz, nachdem sie sachverhaltsmässig (zu Recht) den ganzen Zeitraum zwischen der alten Verfügung vom 30. November 2001 und der neuen Verfügung vom 26. August 2002 beurteilte, für die Zeit ab Inkrafttreten des FZA - eine rückwirkende Anwendung des durch das FZA hinsichtlich der sozialen Sicherheit eingeführten Koordinierungsrechts auf einen vor Inkrafttreten des Abkommens liegenden Zeitraum ist ausgeschlossen (Art. 94 Abs. 1 und 95 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71; BGE 128 V 317 Erw. 1b/aa) - das FZA und die Koordinierungsverordnungen, auf die dieses Bezug nimmt, von Amtes wegen berücksichtigen müssen und deren Anwendungsbereich auch in zeitlicher Hinsicht nicht verneinen dürfen. Dementsprechend hätte sie sich nicht mit dem Hinweis begnügen dürfen, dass Personen, denen aufgrund ihres ausländischen Wohnsitzes bisher kein Anspruch auf eine Viertelsrente der Invalidenversicherung zustand, bei Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat seit Inkrafttreten des FZA eine solche Leistung beantragen können (vgl. dazu Art. 94 Abs. 4 und 95 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1408/71), sondern hätte von Amtes wegen prüfen müssen, ob ein solcher Anspruch besteht (was sie allerdings, da sie von einem Invaliditätsgrad von unter 40 % ausging, ohnehin verneint hätte).
3.9 Entgegen der vermutlichen Auffassung der Vorinstanz besteht kein Grund, für die Frage des anwendbaren Rechts auf den Zeitpunkt der Neuanmeldung abzustellen. Dieser Zeitpunkt wäre nur dann ausschlaggebend, wenn der zu Rechtsfolgen führende Tatbestand im punktuellen, vor der Rechtsänderung abgeschlossenen Sachverhaltselement des Stellens des neuen Rentengesuchs zu sehen wäre. Vorliegend beschränkt sich indessen der zu Rechtsfolgen führende Tatbestand nicht auf die Neuanmeldung, sondern besteht in einem noch im Verfügungszeitpunkt anhaltenden, insbesondere den Gesundheitszustand des Versicherten umfassenden Dauersachverhalt, ist doch ein Vergleich anzustellen zwischen der im Zeitpunkt der früheren ablehnenden Verfügung vom 30. November 2001 gegebenen Situation auf der einen und den im Zeitpunkt der neuen Verfügung vom 26. August 2002 gegebenen Verhältnissen auf der anderen Seite. Da der Sachverhalt bis zum Verfügungszeitpunkt zu beurteilen ist, ist auch die bis zu diesem Zeitpunkt eingetretene Entwicklung der Rechtslage zu berücksichtigen. BGE 130 V 253 S. 262
3.10 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das FZA und die Koordinierungsverordnungen, auf welche dieses Bezug nimmt, im vorliegenden Verfahren - unabhängig davon, ob der Invaliditätsgrad seit Erlass der früheren rentenverweigernden Verfügung eine Veränderung erfahren hat - für die Zeit ab Inkrafttreten des Abkommens am 1. Juni 2002 anwendbar sind und bei der Beurteilung ab diesem Zeitpunkt daher insbesondere der Verordnung Nr. 1408/71, die den Export von Viertelsrenten der Invalidenversicherung verlangt (Erw. 2.3 hievor), Rechnung zu tragen ist.