Urteilskopf
131 II 329
25. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit public dans la cause Office fédéral des migrations contre X. et Service de la population ainsi que Tribunal administratif du canton de Vaud (recours de droit administratif)2A.501/2004 du 10 février 2005
Regeste
Art. 14 Abs. 8 ANAV; Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 Anhang I FZA. Zeitpunkt, in welchem der Aufenthalt eines inhaftierten EU-Bürgers für die Zeit nach Verbüssung seiner Strafe frühestens geregelt werden kann. Art. 14 Abs. 8 ANAV bestimmt diesen Zeitpunkt nicht näher, wobei die Regelung aber vor der Entlassung aus dem Strafvollzug getroffen werden sollte, damit der Ausländer seine Rückkehr in die Freiheit rechtzeitig vorbereiten kann (E. 2.1-2.3). Der richtige Zeitpunkt variiert den Umständen des Einzelfalls entsprechend, wobei auf eine vernünftige zeitliche Distanz zur Entlassung zu achten ist; grundsätzlich sollte die Zeitspanne zwischen Regelung des künftigen Aufenthalts und Entlassung aus dem Vollzug die voraussichtliche Dauer eines allfälligen Rechtsmittelverfahrens nicht übertreffen (E. 2.4). Dies ist mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar (E. 3), über dessen Anwendbarkeit hier allerdings noch zu befinden ist (E. 4).
Sachverhalt ab Seite 330
BGE 131 II 329 S. 330 Ressortissant italien né en 1965, X. a vécu en Suisse dčs l'année qui a suivi sa naissance, ŕ l'exception de la période allant du 1er juillet 1997 au 1er mars 1999 oů il a séjourné ŕ l'étranger; ŕ son retour, le Service de la population du canton de Vaud (ci-aprčs: le Service de la population) a refusé de le réintégrer dans son permis d'établissement; il a été mis au bénéfice d'un permis humanitaire qui a été renouvelé pour la derničre fois le 7 aoűt 2001, avec échéance au 28 février 2002.Placé en détention préventive dčs le 1er aoűt 2001 pour diverses infractions qu'il était soupçonné d'avoir commises, X. a été condamné le 19 avril 2002 ŕ une peine de quatre ans de réclusion - soit jusqu'au 29 aoűt 2005 - notamment pour infraction grave ŕ la loi fédérale sur les stupéfiants. Il purge actuellement encore cette peine, l'autorité compétente ayant refusé le 6 aoűt 2004 de lui accorder une libération conditionnelle, au motif qu'il n'avait pas pris conscience de "l'importance de sa problématique toxico-maniaque" ni des efforts ŕ fournir pour lutter contre cette tendance, et qu'un risque de récidive "trčs élevé" existait.Le 27 mai 2004, le Service de la population a refusé de renouveler l'autorisation de séjour de X., en lui impartissant un délai immédiat pour quitter le pays dčs qu'il aurait satisfait ŕ la justice vaudoise. Saisi d'un recours de X. contre ce refus, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-aprčs: le Tribunal administratif) l'a admis, par arręt du 5 aoűt 2004; il a annulé la décision attaquée au motif que, męme si celle-ci était "en l'état tout ŕ fait justifiée", elle avait cependant été rendue prématurément au regard de l'art. 14 al. 8 du rčglement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (RSEE; RS 142.201). BGE 131 II 329 S. 331 Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (devenu entre-temps l'Office fédéral des migrations; ci-aprčs cité: l'Office fédéral) demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt précité du Tribunal administratif et de confirmer la décision du Service de la population refusant de renouveler l'autorisation de séjour de X. En bref, il soutient que l'art. 14 al. 8 RSEE ne précise pas le moment auquel doit ętre prise la décision destinée ŕ régler les conditions de résidence d'un étranger remis en liberté aprčs avoir purgé une peine de prison; or, ce moment doit pouvoir intervenir avant l'accomplissement de la peine, dans l'intéręt męme du condamné, afin que ce dernier puisse prendre en temps utile les dispositions pour préparer son retour ŕ la vie libre.Se référant aux considérants de son arręt, le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Il souligne que le comportement en prison d'un étranger qui a accompli une peine de longue durée est un élément important ŕ prendre en compte pour apprécier sa dangerosité dans le cadre de la pesée des intéręts qui doit ętre faite lors de son renvoi, surtout s'agissant d'un ressortissant communautaire, puisque l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), subordonne une telle mesure d'éloignement ŕ la condition que l'intéressé représente une menace qui soit, non seulement réelle et d'une certaine gravité pour l'ordre public suisse, mais encore actuelle.X. conclut également au rejet du recours, en reprenant, pour l'essentiel, l'argumentation du Tribunal administratif.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 Le litige porte sur l'interprétation de l'art. 14 al. 8 RSEE dont la teneur est la suivante:"Si l'étranger est en détention préventive, ou placé dans un établissement pénitentiaire, une maison d'internement, une maison d'éducation au travail, un asile pour buveurs ou encore s'il doit ętre interné dans une maison de santé, sis dans le canton qui a réglé ses conditions de résidence ou dans un autre canton, l'autorisation qu'il a possédée jusqu'alors est considérée sans autre formalité comme restant en vigueur au moins jusqu'ŕ sa libération (premičre phrase). Le canton qui a réglé BGE 131 II 329 S. 332les conditions de résidence doit veiller ŕ ce que le renouvellement des papiers de légitimation de l'étranger soit demandé ŕ temps (deuxičme phrase). Il lui incombe également, le cas échéant, de régler ŕ nouveau les conditions de résidence de l'étranger aprčs sa libération (troisičme phrase). Sont réservées les décisions d'expulsion et de rapatriement; elles ne deviennent toutefois exécutoires qu'au moment de la libération (quatričme phrase)."Selon le Tribunal administratif, cette disposition fait clairement une différence entre, d'une part, les décisions d'expulsion et de rapatriement, qui peuvent déjŕ ętre prises lorsque l'étranger subit sa peine, męme si elles ne deviennent exécutoires qu'ŕ sa libération et, d'autre part, les conditions de résidence de l'étranger qui sont réglées comme suit: pendant la durée de sa détention, l'intéressé est automatiquement maintenu dans son autorisation de séjour, tandis que son statut aprčs sa libération doit faire l'objet d'une nouvelle décision qui ne peut pas intervenir avant sa sortie de prison.
2.2 Il est certain que l'autorisation de séjour d'un étranger qui purge une peine de prison est considérée comme valable au moins jusqu'ŕ sa libération en vertu de l'art. 14 al. 8 premičre phrase RSEE. Cette fiction est destinée ŕ prévenir toute difficulté qui pourrait découler du fait que l'autorisation de séjour de l'étranger prend fin durant l'exécution de sa peine, ainsi qu'ŕ simplifier la tâche de l'autorité de police des étrangers qui se voit ainsi dispensée de statuer sur les conditions de résidence de l'intéressé pendant cette période. Elle vaut pour tous les étrangers incarcérés ŕ la suite d'une condamnation, y compris ceux qui sont frappés d'une décision d'expulsion ou de rapatriement. On ne voit en effet pas que ces derniers devraient faire l'objet d'une décision portant sur leur autorisation de séjour pendant la durée de leur détention: d'une part, la lettre de l'art. 14 al. 8 premičre phrase RSEE ne fait pas de distinction entre les étrangers selon qu'ils font, ou non, l'objet d'une décision d'expulsion ou de rapatriement; une telle solution se heurterait, d'autre part, au but de la norme en cause qui vise justement, ainsi qu'on l'a vu, ŕ clarifier la situation administrative et ŕ simplifier la tâche des autorités concernées ŕ l'égard des étrangers se trouvant dans l'une des différentes situations qu'elle décrit (détention préventive ou fondée sur un jugement exécutoire, internement pénal ou administratif, ...).Il est vrai qu'aux termes de l'art. 14 al. 8 quatričme phrase RSEE, les décisions d'expulsion ou de rapatriement sont réservées. Cette BGE 131 II 329 S. 333réserve ne se rapporte toutefois pas ŕ la fiction prévue ŕ la premičre phrase de la disposition précitée; elle vise au contraire les mesures décrites dans les deux phrases qui la précčdent immédiatement et qui doivent se lire ensemble, comme l'indique l'utilisation de l'adverbe "également", placé en début de troisičme phrase, et le fait que ces deux phrases n'en font qu'une dans la version allemande de la disposition; ces mesures sont celles que doivent prendre les cantons qui ont réglé les conditions de résidence de l'étranger en vue de régulariser son statut post-carcéral (renouvellement des papiers de légitimation; nouveau rčglement des conditions de résidence). La réserve en cause tend ainsi simplement ŕ faire l'économie de ces mesures pour les étrangers qui devront de toute façon ętre expulsés ou rapatriés aprčs l'accomplissement de leur peine.
2.3 En résumé, l'art. 14 al. 8 RSEE rčgle le statut des étrangers pendant leur détention - y compris pour ceux qui font l'objet d'une décision d'expulsion ou de rapatriement -, en posant la fiction selon laquelle l'autorisation qu'ils ont possédée jusqu'alors est considérée comme valable au moins jusqu'ŕ leur libération. Par ailleurs, il fait obligation aux cantons compétents de prendre certaines dispositions en vue de régler le statut des étrangers - ŕ l'exception de ceux qui font l'objet d'une décision d'expulsion ou de rapatriement - aprčs l'accomplissement de leur peine (renouvellement des papiers de légitimation et rčglement des conditions de résidence). En revanche, l'art. 14 al. 8 RSEE ne dit rien du moment déterminant pour prendre ces dispositions, si ce n'est que la demande de renouvellement des papiers de légitimation doit se faire "ŕ temps". Certes, la norme précitée prévoit qu'il incombe également aux cantons concernés, le cas échéant, de régler ŕ nouveau les conditions de résidence de l'étranger "aprčs sa libération"; cette précision de nature temporelle ne concerne toutefois pas le moment auquel il convient de statuer, mais bien la période sur laquelle doit porter la décision ŕ prendre.A défaut, c'est-ŕ-dire si, comme le soutient le Tribunal administratif, l'autorité administrative compétente était forcée d'attendre la libération de l'étranger pour régler sa situation, il en résulterait que la poursuite de son séjour en Suisse se ferait en dehors de toute autorisation pendant un certain temps - nécessaire au rčglement de sa situation - et, chose plus grave, que ni les autorités concernées ni l'intéressé lui-męme ne pourraient utilement préparer son BGE 131 II 329 S. 334retour ŕ la vie libre pendant la détention, faute d'ętre renseignés suffisamment tôt sur son statut post-carcéral du point de vue de la police des étrangers. Aussi bien, de la męme maničre et pour les męmes raisons qu'elle n'oblige pas d'attendre que l'étranger ait purgé sa peine pour décider de son expulsion (cf. arręt 2A.212/ 1998 du 30 novembre 1999, consid. 2d), la loi permet aux autorités, le cas échéant, de statuer sur ses conditions de résidence (futures) avant sa sortie de prison.
2.4 Cela étant, le moment ŕ partir duquel une décision réglant le séjour de l'étranger aprčs l'accomplissement de sa peine peut, au plus tôt, ętre prise, dépend des circonstances du cas, singuličrement de la nature et de la gravité des infractions commises ainsi que, plus généralement, des autres informations dont les autorités disposent pour apprécier de maničre prospective la situation de l'intéressé au moment déterminant, soit lors de sa libération (conditionnelle ou définitive). Autant que possible, les autorités veilleront, néanmoins, ŕ ne pas statuer en-deçŕ d'un certain délai raisonnable qui peut varier en fonction des cas; en rčgle générale, il ne dépassera toutefois pas le temps correspondant ŕ la durée normale et prévisible d'une éventuelle procédure de recours, le but étant que le sort de l'étranger puisse ętre scellé dans une décision exécutoire (administrative ou judiciaire) avant sa remise en liberté.Il s'ensuit que, contrairement ŕ l'opinion des premiers juges, la décision du Service de la population ne peut, dans le cas d'espčce, ętre tenue pour contraire au droit pour le seul motif qu'elle a été prononcée avant la libération de X. Il apparaît au contraire que l'autorité administrative pouvait déjŕ apprécier la situation du prénommé avant ce terme, compte tenu des nombreux éléments qu'elle avait en mains, notamment pour formuler un pronostic sur sa dangerosité une fois sorti de prison (gravité des infractions commises, persistance de sa toxicomanie pendant la détention, ...). Que la décision en question ait été rendue environ quinze mois avant l'accomplissement de la peine (prévu en aoűt prochain) ne permet en tout cas pas de la qualifier de prématurée, un tel délai pouvant encore, nonobstant sa longueur, ętre considéré comme approprié pour venir ŕ bout d'une éventuelle procédure de recours. Par ailleurs, dans la mesure oů l'intimé avait alors déjŕ subi les 2/3 de sa peine, il n'était pas exclu que l'autorité d'exécution des peines pűt ętre amenée - comme elle peut du reste encore le faire -, d'office ou sur demande, ŕ réexaminer les conditions d'une libération BGE 131 II 329 S. 335conditionnelle avant l'accomplissement de la peine dans son entier; il est en effet d'usage qu'un tel réexamen se fasse périodiquement, ŕ des intervalles variables selon les circonstances du cas (cf. arręt 6A.38/1998 du 10 juillet 1998, consid. 2 et les arręt cités concernant les "matičres voisines" de la détention proprement dite que sont la détention en vue de renvoi, la détention préventive et la détention en vue d'extradition).
2.5 C'est dčs lors de maničre erronée que les premiers juges ont interprété l'art. 14 al. 8 RSEE; cette disposition n'empęchait en effet pas le Service de la population de rendre sa décision au moment oů il l'a jugé nécessaire, sans égard ŕ la pertinence sur le fond d'une telle décision.
3.
3.1 Se fondant sur l'art. 5 annexe I ALCP, le Tribunal administratif soutient également que la police des étrangers ne pouvait pas statuer sur l'éloignement de l'intimé avant sa sortie de prison, car une telle maničre de faire ne permettait pas d'apprécier si l'intéressé constituait une menace actuelle et suffisamment grave pour l'ordre public suisse au sens de la jurisprudence rendue en application de la disposition précitée. Indépendamment de sa pertinence, une telle objection présuppose que l'intimé puisse se prévaloir de l'Accord sur la libre circulation des personnes. Les premiers juges n'ont toutefois pas précisé d'autre critčre de rattachement ŕ cet accord que la nationalité italienne de l'intéressé. Or, si un tel critčre est, en principe, suffisant pour présumer l'existence d'un droit ŕ une autorisation de séjour et fonder la qualité pour recourir au sens de l'art. 100 al. 1 let. b ch. 3 OJ (cf. ATF 130 II 493 consid. 1.1 p. 496/ 497 et l'arręt cité), il ne dit encore rien de l'existence effective d'un tel droit qui suppose que la personne visée entre bien dans l'une des différentes situations de libre circulation prévues par l'Accord et qu'elle remplisse les conditions afférentes ŕ son statut (travailleur salarié, indépendant, chercheur d'emploi, membre de la famille, bénéficiaire d'un droit de demeurer, ...). A défaut, l'Accord et son annexe ne s'appliquent pas (cf. arręt 2A.169/2004 du 31 aoűt 2004, consid. 6).En l'espčce, on peut sérieusement se demander ŕ quel titre l'intimé peut invoquer le bénéfice de l'Accord, du moment qu'il perçoit une rente entičre de l'assurance-invalidité depuis 1996 et que rien n'indique qu'il ait le "droit de demeurer" au sens de l'art. 4 annexe I ALCP (cela supposerait qu'il ait cessé d'occuper un emploi ŕ la BGE 131 II 329 S. 336suite d'une incapacité permanente de travail; cf. art. 2 du rčglement [CEE] 1251/70) ou qu'il disposera de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel ŕ l'aide sociale une fois libéré (cf. art. 24 annexe I ALCP), vu son absence de perspective professionnelle et sa situation financičre obérée. La question de l'applicabilité de l'Accord peut cependant rester indécise, car elle est sans conséquence sur la question juridique soumise ŕ la Cour de céans (caractčre prématuré, ou non, de la décision rendue par le Service de la population).
3.2 Comme l'ont justement fait observer les premiers juges, une mesure d'éloignement prise sur la base de l'art. 5 par. 1 annexe I ALCP suppose que le ressortissant communautaire visé représente non seulement une menace réelle et d'une certaine gravité pour l'ordre public suisse, mais aussi actuelle; cette exigence découle de la jurisprudence pertinente que la Cour de justice des communautés européennes (ci-aprčs: la Cour de justice) a déduite de l'art. 3 de la directive 64/221/CEE, dont il faut tenir compte en vertu de l'art. 16 ALCP et du renvoi de l'art. 5 par. 2 annexe I ALCP (cf. ATF 130 II 493 consid. 3 p. 497 ss et les arręts cités).En l'espčce, l'intimé a contesté la mesure de renvoi prise ŕ son encontre devant le Tribunal administratif. Douée d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit, cette juridiction peut également, si nécessaire, compléter les faits pertinents qui n'auraient pas été constatés par l'autorité administrative (cf. art. 36 let. b de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA] du 18 décembre 1989). Dčs lors, rien ne s'oppose ŕ ce que la dangerosité de l'intéressé soit appréciée au vu de l'état de fait existant au moment de la décision sur recours. Certes, on peut se demander si des faits nouveaux postérieurs ŕ la décision administrative peuvent ętre soulevés devant le Tribunal administratif sans limitation. Quoi qu'il en soit, s'ils sont déterminants, c'est-ŕ-dire suffisamment importants pour conduire ŕ une nouvelle appréciation de la situation, de tels faits peuvent en tout état de cause motiver le dépôt d'une demande de réexamen auprčs du Service de la population, conformément aux rčgles relatives ŕ la reconsidération des décisions administratives. En cas de non-entrée en matičre ou de rejet d'une telle demande, l'intimé peut ensuite derechef saisir le Tribunal administratif, dont la décision se fondera alors sur l'ensemble des circonstances du cas, y compris les éventuels faits nouveaux importants invoqués dans la demande de réexamen. BGE 131 II 329 S. 337 Par conséquent, męme si le Service de la population a déjŕ prononcé son renvoi plusieurs mois avant qu'il ne sorte de prison, l'intimé est assuré que sa situation, notamment sa dangerosité, pourra effectivement ętre appréciée en fonction des circonstances régnant lors de sa libération, si des faits nouveaux importants devaient survenir d'ici lŕ. L'exigence qu'une mesure d'éloignement ne soit prise qu'en présence d'une menace actuelle pour l'ordre public est donc, en toute hypothčse, satisfaite. A supposer qu'il soit applicable au cas d'espčce, l'Accord sur la libre circulation des personnes ne permet ainsi pas de confirmer l'arręt attaqué par substitution de motifs, comme le voudrait le Tribunal administratif dans sa détermination.
4.
4.1 En conclusion, ni le droit interne, ni l'Accord sur la libre circulation des personnes, ne sont de nature ŕ faire apparaître la décision du Service de la population comme prématurée ou contraire au droit. Le recours se révčle donc bien fondé sur ce point.
4.2 Il reste ŕ examiner si, comme le demande l'Office fédéral, l'arręt attaqué doit ętre réformé; cela supposerait que l'affaire soit en état d'ętre jugée.Avant de l'annuler, en raison de son caractčre prématuré, le Tribunal administratif avait préalablement constaté que la décision du Service de la population était "en l'état tout ŕ fait justifiée", au motif que l'intimé avait été condamné ŕ une lourde peine, qu'il n'était pas un délinquant primaire et qu'il apparaissait comme un "toxicomane endurci et de surcroît pas véritablement désireux de s'affranchir de sa toxicomanie". On ne saurait s'en remettre, sans autre examen, ŕ cette appréciation, car celle-ci procčde d'une pesée des intéręts en présence sommaire voire lacunaire, et elle repose, au surplus, sur des prémisses juridiques peu sűres, sinon inexactes.
4.3 Comme on l'a vu (supra consid. 3.1), on ne sait pas si l'Accord sur la libre circulation des personnes trouve application dans le cas d'espčce et, le cas échéant, ŕ quel titre. Or, cette question est décisive, car de sa réponse dépend le droit de l'intimé de séjourner en Suisse: depuis que son permis d'établissement a pris fin et que le permis humanitaire qui lui a été délivré par la suite est venu ŕ échéance le 28 février 2002, il ne bénéficie en effet plus d'aucune autorisation de séjour (sous réserve de la fiction prévue ŕ l'art. 14 BGE 131 II 329 S. 338al. 8 RSEE) ou de droit ŕ une telle autorisation. En outre, męme si l'Accord sur la libre circulation des personnes ne consacre pas, comme tels, des critčres nouveaux par rapport ŕ ceux utilisés jusqu'ici par le Tribunal fédéral pour peser les intéręts en présence dans le cadre d'une procédure de renvoi, il n'en demeure pas moins que la jurisprudence de la Cour de justice met davantage d'accent que le droit suisse sur la question du risque de récidive (exigence d'une menace réelle, actuelle, et d'une certaine gravité pour l'ordre public; cf. ATF 130 II 176 consid. 4.2 p. 185). L'applicabilité de l'Accord mérite donc d'ętre soigneusement examinée, si nécessaire en complétant l'instruction du cas (par exemple sur les perspectives de gain de l'intimé ou sur les circonstances de son invalidité).Par ailleurs, contrairement ŕ l'opinion des premiers juges, la situation de l'intimé ne doit pas s'analyser d'aprčs la jurisprudence selon laquelle une condamnation ŕ deux ans de privation de liberté constitue la limite ŕ partir de laquelle il y a lieu, en rčgle générale, de refuser une autorisation de séjour. Cette limite - dont la valeur est, au demeurant, purement indicative - s'applique en effet aux seuls étrangers mariés ŕ des personnes bénéficiant d'un droit de présence assuré en Suisse (soit les ressortissants suisses ou les étrangers au bénéfice d'un permis d'établissement), afin de tenir compte de la situation de ces derniers et des conséquences d'un éventuel renvoi de leur conjoint; en l'espčce, l'intimé est toutefois célibataire. Au surplus, une telle limite ne peut ętre appliquée dans toute sa rigueur que lorsque la contestation porte sur une demande d'autorisation initiale ou sur une requęte de prolongation d'autorisation déposée aprčs un séjour de courte durée (cf. ATF 120 Ib 6 consid. 4b p. 14 se référant ŕ l'arręt Reneja, ATF 110 Ib 201). Or, il apparaît que l'intimé vit en Suisse depuis l'âge d'une année. Sa situation doit donc ętre assimilée ŕ celle d'un étranger dit de la deuxičme génération, pour lequel une expulsion n'est pas en soi d'emblée inadmissible, mais n'entre en ligne de compte que si l'intéressé a commis des infractions trčs graves ou en état de récidive; par ailleurs, la proportionnalité de la mesure doit s'examiner, s'agissant d'un étranger de la deuxičme génération, en tenant particuličrement compte de l'intensité de ses liens avec la Suisse (notamment familiaux et sociaux) ainsi que des difficultés de réintégration dans son pays d'origine (cf. ATF 130 II 176 consid. 4.4 p. 189 ss).
4.4 Par conséquent, il se justifie d'admettre le recours au sens des considérants, d'annuler l'arręt attaqué et de renvoyer la cause au BGE 131 II 329 S. 339Tribunal administratif afin qu'il procčde ŕ une nouvelle pesée des intéręts en présence aprčs avoir mis en oeuvre les mesures d'instruction utiles; devront, en particulier, faire l'objet d'un soin spécial, l'examen des relations de l'intimé avec son enfant ainsi que ses possibilités concrčtes de refaire sa vie en Italie, compte tenu notamment de sa situation familiale et personnelle (il est atteint du SIDA et prétend n'avoir aucune famille en Italie et ne pas parler l'italien).