Urteilskopf
131 I 467
47. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abtei- lung i.S. X. gegen Advokaten-Prüfungsbehörde Basel-Stadt (Staatsrechtliche Beschwerde)2P.311/2004 vom 31. August 2005
Regeste
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 3 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA (Anwaltsgesetz); § 8 des Basler Advokaturgesetzes vom 15. Mai 2002; richterliche Überprüfung von Berufszulassungsprüfungen (Anwaltspatent). Unterscheidung bei Berufszulassungsprüfungen zwischen formellen Fragen der Rechtmässigkeit des Verfahrens und materiellen Fragen einer Prüfung (E. 2.7). Keine Anwendung der Konvention mangels (justiziabler) "Streitigkeit" im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf Prüfungen, soweit zur Berufsausübung notwendige Kenntnisse und Erfahrungen zu beurteilen sind (E. 2.9). Willkür bei der Bewertung einer schriftlichen Hausarbeit (E. 3.1-3.2). Jeder Kanton kann die Anforderungen für den Erwerb des kantonalen Anwaltspatentes selbst festlegen (E. 3.3). Ausreichende gesetzliche Grundlage im BGFA bzw. Basler Advokaturgesetz für die als Teil der Prüfung verlangte 14-tägige Hausarbeit (E. 3.4).
Sachverhalt ab Seite 468
BGE 131 I 467 S. 468
A. Das Advokaturexamen in Basel-Stadt kann nur einmal wiederholt werden. X., Lizentiat der Rechte, trat im Jahr 2004 zum zweiten Mal zur Prüfung an. Am 9. November 2004 eröffnete ihm die Advokaten-Prüfungsbehörde Basel-Stadt, dass er nicht zu den mündlichen Prüfungen zugelassen werde, da sowohl seine vierzehntägige Hausarbeit als auch die zweite Klausur als ungenügend bewertet worden waren.
B. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 9. Dezember 2004 beantragt X. dem Bundesgericht, diesen Entscheid aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihn zu den mündlichen Prüfungen zuzulassen bzw. ihm ein kantonales Rechtsmittel zu gewähren. Er rügt eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101), weil ihm kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung stehe. In Bezug auf die Hausarbeit macht er Willkür bei der Bewertung, Verletzung der Rechtsgleichheit, fehlende gesetzliche Grundlage bzw. fehlende Delegationsnorm im Advokaturgesetz und Unverhältnismässigkeit geltend.Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten ist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Entscheid der Advokaten-Prüfungsbehörde Basel-Stadt sei letztinstanzlich; wenn kein Rechtsmittel bei einem unabhängigen Gericht dagegen erhoben werden könne, verletze dies Art. 6 EMRK bzw. Art. 30 BV. Disziplinarstreitigkeiten, die zur Einstellung der Berufsausübung führen könnten, gälten als zivilrechtlich im Sinn von Art. 6 EMRK. Ein Zivilstreit im Sinn der Strassburger Organe liege vor, wenn sich die Streitigkeiten auf den Stand der BGE 131 I 467 S. 469zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen auswirke. Gerade weil ein Zivilrecht zur Diskussion stehe, falle das Bewilligungsverfahren bei einer Erwerbstätigkeit unter Art. 6 EMRK.
2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss der Anspruch auf gerichtliche Beurteilung gemäss Art. 6 EMRK bereits im kantonalen Verfahren geltend gemacht worden sein, andernfalls ein Verzicht auf diese Rüge angenommen wird (vgl. BGE 123 I 87 E. 2b S. 89 mit Hinweis; bestätigt im Urteil 1P.188/2005 vom 14. Juli 2005, E. 2.4). Das gilt selbst dann, wenn die kantonale Gesetzgebung die Zuständigkeit eines Gerichts nicht vorsieht. Ob der Beschwerdeführer nach Eröffnung des negativen Prüfungsentscheids die Prüfungsbehörde um eine Rechtsmittelbelehrung für das zuständige kantonale Gericht hätte ersuchen oder sich direkt mit einem Rechtsmittel an das in Betracht fallende kantonale Gericht (das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht) hätte wenden sollen, kann vorliegend offen bleiben, weil - wie zu zeigen sein wird - Art. 6 Ziff. 1 EMRK hier nicht anwendbar ist.
2.3 Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 30 BV geltend macht, genügt die Beschwerde den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. a OG nicht.
2.4 Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen ("des contestations sur ses droits et obligations de caractčre civil"; "determinations of civil rights and obligations") oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen Gericht beurteilt werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die von der Konvention verwendeten Begriffe entsprechend der Praxis der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention auszulegen (vgl. BGE 129 I 207 E. 3 S. 210; BGE 128 I 346 E. 3.2 S. 351; BGE 127 II 306 E. 5 S. 309; BGE 125 I 209 E. 7a S. 215 f.).
2.5 Der Begriff der "civil rights" umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern sie massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (vgl. BGE 121 I 30 E. 5c S. 34 mit Hinweisen). Zivilrechtlichen Charakter können daher auch solche Entscheidungen haben, mit denen einer Person die Erlaubnis zur Ausübung eines Berufs verweigert oder entzogen wird (vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofs für BGE 131 I 467 S. 470Menschenrechte [nachfolgend: Gerichtshof] i.S. De Moor vom 23. Juni 1994, Serie A, Bd. 292-A, Ziff. 43; i.S. Kraska vom 19. April 1993, Serie A, Bd. 254-B, Ziff. 23 ff.; Urteil des Bundesgerichts 1P.4/ 1999 vom 16. Juni 1999, publ. in: ZBl 101/2000 S. 665, E. 6b). Unter den Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche fällt auch der Widerruf einer Berufsausübungsbewilligung (vgl. Urteile i.S. Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Serie A, Bd. 58, Ziff. 27/ 28; i.S. Le Compte, van Leuven und De Meyere vom 23. Juni 1981, Serie A, Bd. 43, Ziff. 46 ff.), namentlich für Anwälte (Urteile i.S. De Moor, a.a.O., Ziff. 42 bis 47; i.S. H. gegen Belgien vom 27. November 1987, Serie A, Bd. 127-B, Ziff. 44 ff.), ebenso der disziplinarische Entzug der Bewilligung zur Ausübung eines freien Berufs (BGE 123 I 87 E. 2a S. 88 mit Hinweisen).
2.6 Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass bei Berufszulassungsprüfungen einerseits die Rechtmässigkeit des Verfahrens oder andererseits die Frage, ob der Kandidat den gesetzlichen Vorschriften entspricht und die erforderlichen Kenntnisse aufweist, streitig sein könnten. Letztere Fragen seien nur bedingt justiziabel. Insbesondere nähere sich die Beurteilung der erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen einem Examen im schulischen oder universitären Bereich. Gemäss Gerichtshof entfernt sich die Beurteilung von Kenntnissen und Erfahrungen, die erforderlich sind, um einen bestimmten Beruf unter Führung eines bestimmten Titels auszuüben, von der üblichen Aufgabe eines Richters in einem solchen Mass, dass die Garantien des Art. 6 EMRK insoweit nicht greifen können und mithin diesbezüglich keine "Streitigkeit" (frz. "contestation") im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gegeben ist (Urteile i.S van Marle vom 26. Juni 1986, Serie A, Bd. 101, Ziff. 34 ff.; i.S. San Juan vom 28. Februar 2002, Recueil CourEDH 2002-III S. 523 ff.; vgl. die Kritik bei RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 266 f.). Im Einzelnen hat die Kommission bestätigt, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf Maturitätsprüfungen (Entscheid vom 10. Januar 1991, publ. in: VPB 55/1991 Nr. 45), auf Universitätsexamen (Entscheid vom 1. Oktober 1985, publ. in: VPB 50/1986 Nr. 96) und auf die Beurteilung von Habilitationsschriften nicht anwendbar ist (Entscheid vom 2. März 1994, publ. in: Österreichische Juristen-Zeitung 49/1994 S. 709 f.). Im Fall van Marle bejahte die unterlegene Minderheit des Gerichtshofs die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK u.a. deshalb, weil die streitige Prüfung für das Recht der Beschwerdeführer BGE 131 I 467 S. 471ausschlaggebend war, ihren Beruf überhaupt weiterhin auszuüben und ihren bisherigen Titel weiter zu verwenden.
2.7 Das Bundesgericht hat aus dieser Praxis der Strassburger Organe den Schluss gezogen, dass Prüfungsentscheide grundsätzlich keine zivilrechtlichen Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen, jedenfalls soweit sie nicht der Erlaubnis oder Verweigerung zur Ausübung eines bestimmten Berufs gleichkommen. Entsprechend hat es namentlich universitäre Prüfungen und Promotionen, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Frage der Berufszulassung oder -ausübung stehen, vom Anwendungsbereich der Konvention ausgeschlossen (vgl. BGE 128 I 288 E. 2.7 S. 294; Urteile 1P.4/1999 vom 16. Juni 1999, publ. in: ZBl 101/2000 S. 665, E. 6b und c; 2P.420/1997 vom 17. April 1998, E. 2; 2P.101/1996 vom 8. Oktober 1996, E. 1c).Auch die Verweigerung einer Bewilligung zur erstmaligen Berufsausübung kann in den Anwendungsbereich der Konvention fallen (vgl. Urteile De Moor, a.a.O., Ziff. 42; H. gegen Belgien, a.a.O.), wobei aber in den fraglichen Urteilen des Gerichtshofs nicht die Beurteilung der beruflichen Eignung im Rahmen einer Prüfung in Frage stand. Das Bundesgericht hat im Urteil 2P.102/1995 vom 10. November 1995, E. 2, ausführlich auf die Schwierigkeiten namentlich der kantonalen Umsetzung hingewiesen, wenn Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf sämtliche Berufszulassungsprüfungen angewendet würde, konnte die Frage jedoch dort wie auch in späteren Fällen offen lassen.Soweit das Bundesgericht im Zusammenhang mit Notariats- oder Anwaltspatenten den zivilrechtlichen Charakter einer Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bejaht hat, ging es immer um die Beschränkung einer bereits bestehenden Tätigkeit (Entzug des Notariatspatents im Kanton Neuenburg: Urteil 2P.198/1993 vom 22. November 1993; Entzug einer Bewilligung zur Ausübung des freien Notariats im Kanton Graubünden: BGE 123 I 87; vorübergehende Einstellung eines Zürcher Anwalts im Beruf: BGE 126 I 228).Es äusserte im Fall 2P.29/1996 vom 29. November 1996, E. 2, Zweifel, ob die Konvention bei Anwaltsprüfungen überhaupt zur Anwendung kommt, und lehnte im Urteil 2P.179/2001 vom 30. November 2001, E. 5b, betreffend eine Anwaltsprüfung im Kanton Tessin die Bewertung von gerügten Verletzungen, die im BGE 131 I 467 S. 472Wesentlichen formaler Natur waren, ab, weil dies eine materielle Überprüfung des umstrittenen Examens vorausgesetzt hätte. Da der Kandidat noch eine weitere Wiederholungsmöglichkeit hatte und deshalb im konkreten Fall nicht endgültig vom Berufszugang ausgeschlossen war (vgl. BGE 109 Ia 214 E. 3b S. 216 f.), blieb die Frage der Konventionsanwendung auch hier offen.Da Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf Streitigkeiten, die das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis zwischen dem Notar, der hoheitliche Funktionen ausübt (vgl. dazu BGE 129 I 207), und dem Staat betreffen, prinzipiell keine Anwendung findet, gilt das nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch für die vom Gesetz für Notare vorgesehene Fähigkeitsprüfung (Urteil 2P.110/2002 vom 6. August 2003, E. 4.2.3).
2.8 Die Lehre äussert sich unterschiedlich zum Thema. Für MARK Villiger (Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 243 f., N. 381) ist die Unterscheidung zwischen Wiederaufnahme einer suspendierten Berufstätigkeit und der erstmaligen Aufnahme einer Berufs- oder Gewerbetätigkeit tendenziell überholt und beides unter Art. 6 EMRK zu subsumieren (ebenso: ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher" Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP 1994 S. 33 Fn. 126). RAINER J. SCHWEIZER (Die schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, ZSR 112/ 1993 S. 678 Fn. 463) hält die Anwendung der Konvention für Fachprüfungen zur Berufsausübung für vertretbar. Nach ARTHUR Haefliger/Frank Schürmann (Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 144) liegt demgegenüber keine Streitigkeit im Sinn der Konvention vor, wenn es um die Qualifikation der beruflichen Eignung im Rahmen einer Prüfung geht (ähnlich mit differenzierter Argumentation: RUTH HERZOG, a.a.O., S. 260/261 und 266/267).
2.9 Anzuknüpfen ist an diese bereits früher vom Gerichtshof in den Fällen van Marle und San Juan getroffene Unterscheidung zwischen den formellen Fragen der Rechtmässigkeit des Verfahrens und den materiellen Fragen einer Prüfung, ob ein Kandidat die gesetzlichen Anforderungen erfüllt und die erforderlichen Kenntnisse aufweist. Soweit es um die Beurteilung der notwendigen Kenntnisse und Erfahrungen geht, die erforderlich sind, um einen BGE 131 I 467 S. 473bestimmten Beruf unter Führung eines bestimmten Titels auszuüben, bleibt die Prüfung vom Anwendungsbereich der Konvention mangels (justiziabler) "Streitigkeit" (frz. "contestation") im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen.Da der Beschwerdeführer ausschliesslich materielle Rügen gegen die Bewertung seiner Prüfungsleistung vorbringt, kommt Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegend nicht zur Anwendung. Ob die Basler Advokaten-Prüfungskommission ein unabhängiges Gericht im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist, kann daher offen bleiben.
3. Der Beschwerdeführer macht in Bezug auf die Hausarbeit Willkür bei der Bewertung, eine Verletzung der Rechtsgleichheit, das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage bzw. einer Delegationsnorm im Advokaturgesetz oder im Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) sowie Unverhältnismässigkeit geltend.
3.1 Hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde hin die Bewertung von Examensleistungen zu beurteilen, so prüft es die Handhabung der einschlägigen kantonalen Verfahrensvorschriften - auf entsprechende, ordnungsgemäss begründete Rügen hin (vgl. E. 1.3) - nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. In erster Linie prüft es dabei, ob das vorgeschriebene Verfahren unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Minimalgarantien durchgeführt worden ist (Urteile 2P.26/2003 vom 1. September 2003, E. 2.1; 2P.223/2001 vom 7. Februar 2002, E. 2 mit Hinweisen). Eine besondere Zurückhaltung auferlegt es sich bei der materiellen Beurteilung, indem es erst einschreitet, wenn sich die Behörde von sachfremden oder sonst wie ganz offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten lassen, so dass ihr Entscheid unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten als nicht mehr vertretbar und damit als willkürlich erscheint (BGE 121 I 225 E. 4b S. 230; BGE 118 Ia 488 E. 4c S. 495; BGE 106 Ia 1 E. 3c S. 4). Das Bundesgericht auferlegt sich bei der Überprüfung von Examensleistungen auch dann Zurückhaltung, wenn es aufgrund seiner Fachkenntnisse sachlich zu einer weitergehenden Überprüfung befähigt wäre (beispielsweise bei Rechtsanwalts- oder Notariatsprüfungen; BGE 121 I 225 E. 4b S. 230; BGE 118 Ia 488 E. 4c S. 495).Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene kantonale Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem BGE 131 I 467 S. 474Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56, BGE 127 I 60 E. 5a S. 70; BGE 126 I 168 E. 3a).
3.2 Der Beschwerdeführer rügt eine willkürliche Bewertung seiner Hausarbeit. Der Vorwurf, die eingereichte Arbeit sei mit rund dreissig Seiten in quantitativer Hinsicht ungenügend, sei unhaltbar.Der Examinator hat namentlich die fehlende Bezugnahme auf die kantonale Gerichtspraxis bemängelt. Dass bei einer kantonalen Anwaltsprüfung verlangt wird, dass sich der Bewerber auch mit der kantonalen Gerichtspraxis auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden. Es erscheint denn auch nicht willkürlich, wenn eine Arbeit, die nicht oder nur am Rande auf diese Praxis eingeht, als quantitativ mangelhaft bewertet wird.Ebenso wenig ist es sachfremd, wenn der Examinator lückenhafte Meinungswiedergaben aus der Literatur oder den systematischen Aufbau der Arbeit (falsche Einordnung von strafrechtlichen Tatbestandsmerkmalen) bemängelt. Was der Beschwerdeführer diesbezüglich vorbringt, ist appellatorische Kritik, die nicht geeignet ist, den Vorwurf der Willkür zu begründen. Dasselbe gilt für die vom Examinator beanstandeten und vom Beschwerdeführer in Abrede gestellten "marginalen" Fehler (falsche Zitierweise, fehlerhafte Wiedergabe von Autorennamen etc.) sowie für die vom Beschwerdeführer gerügte Unverhältnismässigkeit der Anforderungen an die Hausarbeit, die er wiederholt eine "kleine Dissertation" nennt.
3.3 Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung der Rechtsgleichheit geltend, weil ihm die Prüfungskommission die Note für seine beim ersten Versuch bestandene Hausarbeit nicht für die zweite Prüfung anrechnen wollte. Im Kanton Basel-Landschaft sei das anders.Mit dem Vergleich mit der Prüfungsordnung des Nachbarkantons verkennt der Beschwerdeführer, dass jeder Kanton das Recht hat, die Anforderungen für den Erwerb des kantonalen Anwaltspatentes selbst festzulegen (Art. 3 Abs. 1 BGFA). Eine Ungleichbehandlung mit andern Bewerbern innerhalb des Kantons macht der BGE 131 I 467 S. 475Beschwerdeführer hingegen nicht geltend, weshalb diese Rüge unbegründet ist.
3.4 Der Beschwerdeführer rügt das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage (bzw. einer Delegationsnorm) im Advokaturgesetz bzw. im BGFA für die verlangte vierzehntägige Hausarbeit. Nach § 8 des Advokaturgesetzes müsse die Prüfung "praxisbezogen" sein, verlangt werde aber "eine rein theoretische Arbeit, die einer kleinen Dissertation zu entsprechen hat".Durch das Anwaltsexamen soll sich die Bewerberin oder der Bewerber über die für den Anwaltsberuf erforderlichen theoretischen und praktischen Kenntnisse ausweisen (vgl. § 8 Abs. 1 des Advokaturgesetzes und Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA). Das Advokaturgesetz verlangt weiter einen mündlichen und einen schriftlichen Teil mit Praxisbezug und in Berücksichtigung des eidgenössischen und kantonalen Rechts (§ 8 Abs. 2). Der schriftliche Teil umfasst eine vierzehntägige Hausarbeit und zwei Klausuren von je zwölf Stunden Dauer (§ 4 Abs. 2 des Reglements vom 27. Februar 2003 über das Anwaltsexamen).Die vom Beschwerdeführer als Teil der Prüfung verlangte Hausarbeit kann sich somit auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage abstützen. Sie entspricht auch dem gesetzlich geforderten Praxisbezug. So muss der Anwalt in der Lage sein, innerhalb einer vorgegebenen relativ kurzen Zeit ein Thema zu recherchieren und im Rahmen einer Rechtsschrift - im Prüfungsfall als Hausarbeit - zu verarbeiten. Die an den Beschwerdeführer gestellten Anforderungen halten deshalb der Willkürrüge stand.