Urteilskopf
135 V 309
39. Extrait de l'arręt de la IIe Cour de droit social dans la cause homes X., Y., W. et V. contre Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel (recours en matičre de droit public)9C_100/2009 du 28 aoűt 2009
Regeste
Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 1 und Art. 106 Abs. 2 BGG; Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG; Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Neuenburg vom 22. Dezember 2008 und vom 16. Februar 2009 über die maximalen Tagestaxen für Bewohner privater Heime mit Anspruch auf Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (EL); abstrakte Normenkontrolle. Als Teil der vom Regierungsrat des Kantons Neuenburg verabschiedeten "63 Beschlüsse betreffend die für jedes Heim individuelle Festsetzung der auf die EL-bezugsberechtigten Bewohner anwendbaren maximalen Tagestaxen" gehören die strittigen Beschlüsse zu einer für den gesamten Kanton gültigen Regelung der auf EL-beziehende Heimbewohner anwendbaren Taxen; sie sind daher als kantonale Erlasse im Sinne von Art. 82 lit. b BGG zu betrachten, gegen welche unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig ist (Art. 87 Abs. 1 BGG; E. 1). Art. 10 Abs. 2 lit. a ELG bildet keine genügende gesetzliche Grundlage für die in Art. 2 der Regierungsratsbeschlüsse vom 22. Dezember 2008 und 16. Februar 2009 vorgesehene Begrenzung der von Privatheimen gegenüber ihren EL-bezugsberechtigten Insassen angewandten Tarife (E. 7 und 8). Gleichwohl hebt das Bundesgericht die angefochtenen Beschlüsse nicht auf, da sie sich auch auf kantonalrechtliche Bestimmungen stützen, deren Verletzung von den beschwerdeführenden Heimen nicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG vorgebracht und begründet wurde (E. 10).
Sachverhalt ab Seite 310
BGE 135 V 309 S. 310
A. Par trois arrętés du 22 décembre 2008 et un arręté du 16 février 2009, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a fixé les taxes journaličres maximales de la Résidence X., de la Résidence Y., et du home W., respectivement de la Résidence V., applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires ŕ l'AVS et ŕ l'AI (PC). Aux termes de ces quatre arrętés, le Conseil d'Etat a pris les dispositions suivantes: BGE 135 V 309 S. 311 ReconnaissanceArticle premier. - En application de l'article 4, alinéa 4 LCPC, la Résidence (concernée) est reconnue pour l'année 2009 comme home au sens de la législation en matičre de prestations complémentaires ŕ l'AVS et ŕ l'AI (PC).Taxes journaličresArt. 2. - En application de l'article premier, alinéa 1 RLCPC et de l'article premier de l'arręté relatif aux taxes journaličres maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires ŕ l'AVS et ŕ l'AI (PC) et séjournant en établissement spécialisé pour personnes âgées autorisé au sens de la loi de santé, du 26 mai 2008, le Conseil d'Etat fixe les taxes journaličres maximales de la Résidence (concernée) pour ses pensionnaires au bénéfice de PC, valables dčs le 1er janvier 2009, de la façon suivante:Chambres ŕ 1 lit Fr...Chambres ŕ 2 lits Fr...Entrée en vigueur et publicationArt. 3. - Le présent arręté qui entre en vigueur au 1er janvier 2009, est valable jusqu'au 31 décembre 2009.Il sera publié dans la feuille officielle.Les montants ainsi fixés s'élčvent, pour une chambre ŕ 1 lit / 2 lits, respectivement ŕ 182 fr. / 172 fr. pour la Résidence X. (9C_100/2009); 200 fr. (avec lavabo) et 210 fr. (avec salle de bains) / 195 fr. pour la Résidence Y. (9C_101/2009); 191 fr. comme "prix unique" pour le Home W. (9C_102/2009) et 195 fr. / 165 fr. pour la Résidence V. (9C_266/2009).
B. Chacun des quatre homes, tous représentés par Maître Nicolas Pointet, ŕ Neuchâtel, interjette un recours en matičre de droit public contre ces arrętés publiés dans la Feuille officielle du canton de Neuchâtel le 31 décembre 2008, respectivement le 20 février 2009 (dans le cas 9C_266/2009), en prenant les conclusions suivantes:"1. Déclarer recevable et bien fondé le présent recours;2. Annuler l'article 2 de l'arręté du Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel du 22 décembre 2008 (respectivement 16 février 2009) fixant les taxes journaličres maximales du home (concerné) applicables aux pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires ŕ l'AVS et ŕ l'AI (PC).3. Sous suite de frais et dépens."Le Conseil d'Etat conclut au rejet des recours.L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) se détermine sous l'angle de la base légale de droit fédéral, sans prendre des conclusions. BGE 135 V 309 S. 312
C. Par actes du 30 janvier 2009, la Résidence X. (9C_100/2009), la Résidence Y. (9C_101/2009) et le Home W. (9C_102/2009) ont demandé que leur recours soit doté de l'effet suspensif. Ces requętes ont été rejetées par ordonnances présidentielles du 23 février 2005.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 134 III 379 consid. 1 p. 381 et la jurisprudence citée).
1.1 D'aprčs l'art. 82 LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues dans des causes de droit public (let. a) et contre les actes normatifs cantonaux (let. b). La qualification des arrętés attaqués comme décisions ou comme actes normatifs est d'importance pour l'ordre de juridiction car dans le premier cas, le recours n'est recevable devant le Tribunal fédéral que s'il existe une voie de droit cantonal devant une autorité judiciaire précédente (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) alors que dans le deuxičme cas, le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal (art. 87 al. 1 LTF).
1.2 Les arrętés litigieux pourraient ętre considérés comme des décisions générales; toutefois leur qualification comme actes généraux et abstraits doit l'emporter. En effet, les arrętés imposent aux quatre recourants, en tant que homes reconnus selon la législation sur les prestations complémentaires, une taxe journaličre maximale pouvant ętre facturée ŕ leurs pensionnaires bénéficiant de prestations complémentaires (PC). Bien que cette injonction soit limitée dans le temps (ŕ savoir pour l'année 2009) et n'oblige qu'un nombre restreint de destinataires (chaque arręté concerne un home, voir un nombre restreint de pensionnaires bénéficiant de PC), sa portée dépasse celle d'une décision. Si l'on considčre les trois arrętés du 22 décembre 2008 et celui du 16 février 2009 dans leur ensemble, et que l'on tienne compte du fait que le Conseil d'Etat a adopté "63 arrętés fixant de maničre individuelle pour chaque home les taxes journaličres maximales applicables aux pensionnaires bénéficiant de PC ŕ l'AVS et ŕ l'AI" (cf. prise de position de l'OFAS), il y a lieu d'admettre que les arrętés litigieux constituent des composants d'une réglementation sur les taxes applicables aux pensionnaires d'un BGE 135 V 309 S. 313home bénéficiant de PC et valable pour l'ensemble du canton, laquelle doit ętre assimilée ŕ un acte normatif de droit cantonal au sens de l'art. 82 let. b LTF.
1.3 Il est constant que les actes attaqués ne peuvent faire l'objet, au plan cantonal, d'un moyen de droit, de sorte que le recours en matičre de droit public est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).
1.4 Dans la mesure oů les autres conditions de recevabilité des présents recours sont également données en l'espčce, en particulier celle de la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 let. b et c LTF), il y a lieu d'entrer en matičre sur le recours. Les présentes causes, étroitement liées ŕ la législation fédérale sur les prestations complémentaires, relčvent de la compétence de la IIe Cour de droit social du Tribunal fédéral (art. 35 let. f du rčglement du Tribunal fédéral du 20 novembre 2006 [RTF; RS 173.110.131], dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2009).(...)
7.
7.1 Les recourants invoquent une violation du droit public fédéral, en particulier de l'art. 10 al. 2 let. a LPC (RS 831.30). Selon eux, le texte de cette disposition légale est clair: l'expression "(...) ŕ prendre en considération (...)" autorise seulement les cantons ŕ déterminer la mesure de la prise en considération du prix de pension dans le calcul des prestations complémentaires établi par la caisse. On ne saurait en revanche nullement inférer du texte légal que ledit montant oblige les homes, ŕ savoir que ceux-ci n'auraient pas le droit de facturer le prix de pension contractuel aux pensionnaires ou ŕ toute personne qui serait d'accord de payer le prix intégral (p. ex. la famille).
7.2 Se fondant sur certains passages du Message du Conseil fédéral du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financičre et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT; FF 2005 5641), le Conseil d'Etat estime que l'art. 10 al. 2 let. a LPC permet sans équivoque aux cantons de fixer les taxes journaličres prélevées par les homes pour les personnes au bénéfice de PC et non seulement de fixer le montant des taxes déterminant pour le calcul des PC. Selon le Conseil d'Etat, cette interprétation a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un arręt 2P.99/1999 / 2P.162/1999 / 2P.315/1999 du 19 décembre 2002 ŕ propos de la législation vaudoise d'application BGE 135 V 309 S. 314des PC. Dans cette affaire, divers homes privés avaient recouru contre des arrętés cantonaux fixant les tarifs socio-hôteliers applicables aux pensionnaires de homes et bénéficiant des régimes sociaux vaudois. Le Tribunal fédéral avait admis que non seulement la fixation de tels tarifs était admissible ŕ l'égard des pensionnaires bénéficiant de l'aide de l'Etat, mais également, dans une certaine mesure, ŕ l'égard des pensionnaires financičrement indépendants.(...)
7.4
7.4.1 Ainsi que le relčve l'OFAS, il ressort de l'interprétation littérale et systématique de l'art. 10 al. 2 let. a LPC que l'autorisation donnée aux cantons de fixer une limite maximale des frais ŕ prendre en considération en raison du séjour dans un home ou dans un hôpital a trait exclusivement ŕ une norme de calcul de la prestation complémentaire, mais non au financement des homes ou aux rapports de droit privé entre les homes et leurs pensionnaires. Cela ressort explicitement des Messages du Conseil fédéral concernant la Réforme de la péréquation financičre et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Dans le premier message, du 14 novembre 2001, le Conseil fédéral explique que malgré le désenchevętrement partiel, le caractčre des PC ne change pas par rapport ŕ la situation actuelle: "Concrčtement, le changement signifie ce qui suit: tandis que les personnes qui demeurent chez elles touchent les męmes PC que celles qui sont versées actuellement, les cantons pourront désormais fixer l'étendue et le montant des frais de maladie et d'infirmité qui sont pris en charge. Pour les personnes habitant dans un home, les cantons fixent, comme ils le font déjŕ, la taxe imputable pour le séjour et le montant pour les dépenses personnelles." (FF 2002 2297 in fine ch. 6.1.5.3.3). Dans la version allemande du message, la phrase mise en exergue est traduite ainsi: "legen die Kantone (...) die berücksichtigbare Heimtaxe und den Betrag für persönliche Auslagen fest" (BBl 2002 2436). Plus loin, le Conseil fédéral poursuit ainsi: "Les cantons et les communes exercent une influence considérable sur les frais de séjour dans les homes puisqu'ils sont responsables de leur construction et de leur exploitation. Par conséquent, il est logique que les cantons prennent en charge les PC découlant d'un séjour dans un home. Ils ne doivent cependant fournir des prestations que si les frais de séjour dans un home dépassent le montant des besoins vitaux. Pour calculer ce montant, on ajoute le montant des besoins vitaux BGE 135 V 309 S. 315(16'880 fr.) au loyer maximal possible (13'200 fr.), par souci de simplification, ce qui donne une somme arrondie ŕ 80 fr. par jour (cf. art. 3b et art. 5, al. 1, let. b LPC). Si le pensionnaire d'un home ne peut pas payer seul 80 fr. par jour, la Confédération (ŕ raison de 5/8) et le canton (ŕ raison de 3/8) versent la différence. On garantit ainsi que les personnes vivant ŕ la maison et celles qui résident dans un home bénéficient du męme traitement quant ŕ la couverture des besoins vitaux. Lorsque le montant de la couverture des besoins vitaux et celui des frais du home dépassent ensemble 80 fr., le canton doit financer le surplus. Comme par le passé, ce sont les cantons qui fixent la taxe maximale des homes, si bien qu'ils définissent également la part des PC qu'ils supportent. Les taxes des homes sont définies en fonction des coűts de construction et d'exploitation. Pour calculer les PC des pensionnaires de homes, le revenu est déterminé de la męme maničre que pour les personnes vivant chez elles. Les cantons ne peuvent exercer une influence que sur la part prise sur la fortune, qui peut ętre plus ou moins importante. Grâce au nouveau systčme, un canton peut choisir entre une aide en faveur des personnes (aide individuelle apportée aux personnes) ou en faveur des objets (subvention versée aux institutions). S'il subventionne un home en tant qu'objet, il peut fixer ŕ un niveau inférieur la taxe du home prise en considération lors du calcul de la PC. S'il ne le fait pas, il doit verser des PC plus élevées aux bénéficiaires." (FF 2002 2298 s. ch. 6.1.5.3.3.2). La phrase mise en exergue ci-dessus a la teneur suivante en allemand: "Subventioniert er das Heim als Objekt, kann er die bei der EL-Berechnung berücksichtigbare Heimtaxe tiefer ansetzen." (BBl 2002 2437)Dans son Message du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financičre et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), le Conseil fédéral a précisé ce qui suit:"Le désenchevętrement des tâches entre la Confédération et les cantons et la transformation de la loi sur les subventions en une loi sur les prestations requičrent une refonte complčte de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires ŕ l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (LPC). Le projet accorde aux cantons une marge de manoeuvre minime concernant les tarifs relatifs ŕ la prestation complémentaire annuelle (qui relčve de la Confédération), du fait que le calcul des prestations complémentaires pour les pensionnaires de homes est basé sur le męme principe que pour les personnes vivant ŕ domicile - bien que le versement des PC reste l'affaire des cantons. Il convient de BGE 135 V 309 S. 316souligner que le nouveau modčle de PC annuelles ne fixe pas de plafond ŕ ces prestations. Actuellement ce plafond n'a gučre de sens pour les personnes qui ne vivent pas dans un home, du fait qu'il est trčs rarement atteint (cas d'invalidité dans des familles nombreuses). L'abandon du plafond évite par ailleurs tout mélange avec l'aide sociale.Les choses se présentent un peu autrement pour les pensionnaires de homes. La contribution financičre de la Confédération se limite au montant destiné ŕ couvrir les besoins vitaux. Si ce montant est dépassé, les PC annuelles sont entičrement ŕ la charge des cantons. Ceux-ci fixent eux-męmes les taxes prélevées par les homes et exercent ainsi une influence sur la part des PC qu'ils assument. La LPC n'offre cependant de marge de manoeuvre que pour le montant des dépenses personnelles et la prise en compte de la fortune (imputation de la fortune) pour les pensionnaires de homes. D'autres dispositions ne sont admissibles dans le domaine des PC annuelles que dans la mesure oů elles sont nécessaires ŕ l'application de la loi. Męme pour les pensionnaires, il n'est donc pas utile de fixer un plafond pour les PC annuelles. Il en va autrement pour les frais de maladie et d'invalidité, lesquels sont entičrement pris en charge par les cantons. Il appartient donc aux cantons de déterminer les frais ŕ rembourser aux bénéficiaires de PC." (FF 2005 5831 ch. 2.9.8.2.2)Dans sa réponse aux recours, le Conseil d'Etat se fonde essentiellement sur la phrase mise en exergue ci-dessus pour défendre son point de vue. Or, la version allemande du passage en question est la suivante: "Die Kantone bestimmen selbständig die Höhe der anrechenbaren Heimtaxen und beeinflussen damit auch den von ihnen zu tragenden EL-Teil." (BBl 2005 6224)
7.4.2 Le texte de l'art. 10 al. 2 let. a, 2e phrase LPC est libellé ainsi en allemand: "die Kantone können die Kosten begrenzen, die wegen des Aufenthaltes in einem Heim oder Spital berücksichtigt werden". En italien, il a la teneur suivante: "i Cantoni possono limitare le spese prese in considerazione a causa del soggiorno in un istituto o in un ospedale". Dans les messages précités, le verbe "berücksichtigen" est traduit en français une fois par le verbe "imputer" et une fois par l'expression "prendre en considération" (expression retenue pour l'art. 10 al. 2 let. a LPC). Quant ŕ l'expression "taxes prélevées par les homes" (cf. FF 2005 5831), elle est traduite par "anrechenbaren Heimtaxen", ŕ savoir "taxes imputées". La sémantique choisie par le Conseil fédéral implique que l'art. 10 al. 2 let. a LPC autorise seulement les cantons ŕ déterminer le montant de la taxe devant ętre imputée dans le calcul des prestations complémentaires. S'il entendait autoriser les cantons ŕ fixer les taxes que les homes sont en droit de facturer directement ŕ leurs pensionnaires et BGE 135 V 309 S. 317intervenir ainsi dans les rapports contractuels de droit privé entre les homes non subventionnés et leurs pensionnaires au bénéfice de PC, le législateur fédéral aurait dű ętre plus précis. En l'absence d'une volonté claire du législateur ressortant des travaux préparatoires, il n'y a pas lieu de suivre l'interprétation de l'art. 10 al. 2 let. a LPC donnée par le Conseil d'Etat.Le canton de Neuchâtel a décidé de ne pas reconnaître la qualité d'"établissements (...) d'utilité publique" aux homes recourant notamment, et de ne plus leur accorder désormais les subsides spéciaux selon l'art. 19a de la loi cantonale du 21 mars 1972 sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (LESPA; RSN 832. 30). La différence essentielle du présent cas avec l'arręt 2P.99/ 1999 / 2P.162/1999 / 2P.315/1999 du 19 décembre 2002, sur lequel se fonde le Conseil d'Etat, réside dans l'absence d'autorisation des homes recourants ŕ obtenir des subventions. Dans les cas précités, il s'agissait de homes ayant reçu un mandat de prestations dans le cadre de la planification des homes du canton de Vaud, lequel leur ouvrait droit ŕ des subventions, pour autant que l'institution en question respectât les tarifs fixés par l'Etat ŕ l'égard des pensionnaires au bénéfice de PC ou de l'aide sociale ainsi qu'ŕ l'égard de ceux ne bénéficiant d'aucune aide publique.
7.5 Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'autorise pas les cantons ŕ limiter les taxes journaličres facturées par des homes privés sans mandat de prestations ni subventions étatiques, est confirmé par l'aspect suivant: selon la loi fédérale du 13 juin 2008 sur le nouveau régime de financement des soins, laquelle n'est pas encore entrée en vigueur (FF 2008 5247), il est prévu de compléter la teneur actuelle de l'art. 10 al. 2 let. a LPC par l'ajout de la phrase suivante: "(...); les cantons veillent ŕ ce que le séjour dans un établissement médico-social reconnu ne mčne pas, en rčgle générale, ŕ une dépendance de l'aide sociale;". On doit en déduire que si les cantons étaient autorisés en vertu du seul droit fédéral ŕ limiter le montant des taxes journaličres facturées par les homes, cet ajout eűt été superflu.
8. Il résulte de ce qui précčde que l'art. 10 al. 2 let. a LPC n'est pas, contrairement ŕ l'avis erroné du Conseil d'Etat, une base légale suffisante pour imposer une limite aux tarifs pratiqués par des homes privés ŕ l'égard de leurs pensionnaires au bénéfice de PC.(...) BGE 135 V 309 S. 318
10. Le fait que l'art. 10 al. 2 let. a LPC ne constitue pas une base légale suffisante pour limiter les frais facturés par les homes ŕ leurs pensionnaires ne saurait toutefois conduire ŕ l'admission des recours. En l'espčce, les arrętés reposent non seulement sur la LPC, mais également, selon leurs préambules, sur diverses autres lois cantonales. La question de savoir s'il existe, parmi celles-ci, une disposition suffisante sous l'angle de l'art. 36 al. 1 Cst. ne doit pas ętre examinée par le Tribunal fédéral dčs lors que les recourants ne discutent pas l'éventualité d'une base juridique indépendante, ancrée dans le droit cantonal. Les recourants ne se plaignent que du fait que la LPC ne constitue pas une base légale suffisante pour restreindre leur liberté économique mais ne font pas valoir que les dispositions de droit cantonal sur lesquelles se fondent également les arrętés du Conseil d'Etat seraient contraires ŕ la Constitution. Ils ne prétendent pas non plus qu'en adoptant les arrętés litigieux, le Conseil d'Etat aurait violé le droit cantonal supérieur ou le principe de la séparation des pouvoirs en outrepassant ses compétences (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326). Il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office une éventuelle violation du droit cantonal si celle-ci n'a pas été alléguée et motivée par les recourants (art. 106 al. 2 LTF), de sorte que tous les autres griefs d'ordre constitutionnel sont irrecevables. Dans la mesure oů le Tribunal fédéral n'annule les dispositions attaquées que si elles ne se prętent ŕ aucune interprétation conforme au droit supérieur et qu'il n'est pas exclu, en l'espčce, que la réglementation contestée se fonde sur une base légale suffisante en droit cantonal ou qu'elle puisse ętre interprétée conformément au droit constitutionnel cantonal, il n'y a pas lieu d'annuler les arrętés litigieux, dont la portée est limitée jusqu'ŕ la fin de l'année 2009.Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires, solidairement entre eux (cf. art. 65 al. 1-3 et art. 66 al. 1 et 5 LTF), et n'ont pas droit ŕ des dépens (cf. art. 68 al. 1 LTF).