Urteilskopf
140 V 485
62. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit social dans la cause Office fédéral des assurances sociales contre A. (recours en matičre de droit public )8C_250/2014 du 2 décembre 2014
Regeste
Art. 3 und 7 Abs. 2 FamZG; Art. 11 Abs. 1 FamZV; Anspruch auf Differenzzahlung. Der Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 FamZG ist klar und betrifft nur die Situation von Familien, in welchen zwei Anspruchsberechtigte in verschiedenen Kantonen arbeiten. Es bestehen keine objektiven Gründe für die Annahme, dass der Gesetzeswortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt, weshalb diese nicht anzuwenden ist auf Fälle, in denen ein Elternteil in zwei verschiedenen Kantonen arbeitet (E. 4.2).
Sachverhalt ab Seite 485
BGE 140 V 485 S. 485
A. A., née en 1967, travaille au service de deux employeurs, l'un dont le sičge est dans le canton de Vaud (B. Sŕrl), et l'autre ŕ Genčve (C. SA). Elle a un enfant, D., né en 1996, dont le pčre vit ŕ l'étranger. L'époux de A., E., né en 1955, qui n'exerce plus d'activité lucrative depuis 2009, est quant ŕ lui au bénéfice d'une demi-rente de l'assurance-invalidité depuis 1996. BGE 140 V 485 S. 486Le 13 mars 2013, C. SA a déposé auprčs de la Caisse interprofessionnelle AVS de la Fédération des Entreprises Romandes (ci-aprčs: la caisse genevoise) une demande d'allocations familiales en faveur de son employée.Par courriel du 9 avril 2013, la Caisse d'allocations familiales du Centre patronal vaudois (ci-aprčs: la caisse vaudoise) a informé la caisse genevoise qu'elle estimait ętre prioritairement compétente pour le versement des allocations familiales au motif que le salaire versé ŕ l'intéressée par B. Sŕrl était plus élevé que celui versé par C. SA. Par décision du 10 avril 2013, la caisse genevoise a en conséquence refusé d'allouer ŕ A. les allocations prétendues.A. a formé opposition ŕ cette décision en demandant ŕ la caisse genevoise de lui allouer, dčs le 1er mai 2012, la différence entre le montant de l'allocation familiale versée dans le canton de Vaud et celui, plus élevé, auquel elle aurait droit dans le canton de Genčve. Par décision du 21 mai 2013, la caisse genevoise a rejeté l'opposition.
B. A. a recouru contre cette décision devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genčve. Statuant le 27 février 2014, cette juridiction a annulé la décision du 21 mai 2013 en ce sens que A. a droit au versement par la caisse genevoise de la différence de prestations entre les cantons de Genčve et Vaud.
C. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette un recours en matičre de droit public dans lequel il conclut ŕ l'annulation de l'arręt cantonal.A. conclut au rejet du recours, tandis que la caisse genevoise adhčre ŕ la position exprimée par l'OFAS.Le recours a été admis.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 L'allocation familiale comprend l'allocation pour enfant et l'allocation de formation professionnelle qui est octroyée au plus tard, en cas de formation, jusqu'ŕ l'âge de 25 ans (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales [LAFam; RS 836.2]). Selon l'art. 3 al. 2 LAFam, les cantons peuvent prévoir dans leur régime d'allocations familiales des taux minimaux plus élevés pour l'allocation pour enfant et l'allocation de formation BGE 140 V 485 S. 487professionnelle que ceux prévus ŕ l'art. 5 (respectivement 200 fr. et 250 fr.), ainsi qu'une allocation de naissance et une allocation d'adoption; les dispositions de la LAFam sont également applicables ŕ ces allocations.
2.2 L'art. 7 LAFam prévoit un ordre de priorité en cas de cumul de droits ŕ des prestations familiales. Il est libellé ainsi:Concours de droits 1 Lorsque plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations familiales pour le męme enfant en vertu d'une législation fédérale ou cantonale, le droit aux prestations est reconnu selon l'ordre de priorité suivant:a. ŕ la personne qui exerce une activité lucrative;b. ŕ la personne qui détient l'autorité parentale ou qui la détenait jusqu'ŕ la majorité de l'enfant;c. ŕ la personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'ŕ sa majorité;d. ŕ la personne ŕ laquelle est applicable le régime d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant;e. ŕ la personne dont le revenu soumis ŕ l'AVS et provenant d'une activité lucrative dépendante est le plus élevé;f. ŕ la personne dont le revenu soumis ŕ l'AVS et provenant d'une activité lucrative indépendante est le plus élevé. 2 Dans le cas oů les allocations familiales du premier et du second ayants droit sont régies par les dispositions de deux cantons différents, le second a droit au versement de la différence lorsque le taux minimal légal est plus élevé dans son propre canton que dans l'autre.Le Parlement a délégué au Conseil fédéral le pouvoir de régler la procédure et la compétence des caisses de compensation pour les allocations familiales concernant les personnes qui ont plusieurs employeurs (art. 13 al. 4 let. b LAFam). Forte de cette délégation, l'autorité exécutive a prévu ŕ l'art. 11 al. 1 de l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales (OAFam; RS 836.21) que si une personne est employée auprčs de plusieurs employeurs, la caisse de compensation pour allocations familiales compétente est celle de l'employeur qui verse le salaire le plus élevé.
2.3 Ni les premiers juges ni les parties ne remettent en cause la légalité de l'art. 11 al. 1 OAFam. A juste titre. En effet, quand la norme de délégation accorde un large pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral, le Tribunal fédéral est lié ŕ cet égard. Il ne peut pas substituer sa propre appréciation ŕ celle du Conseil fédéral, mais doit seulement vérifier que l'ordonnance en cause ne sorte pas BGE 140 V 485 S. 488manifestement du cadre de la délégation de compétence prévue par la loi ou n'apparaisse pas, pour d'autres raisons, contraire ŕ la loi ou ŕ la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.2 p. 566; ATF 130 I 26 consid. 2.2.1 p. 32). Tel n'est ŕ l'évidence pas le cas en l'espčce, le critčre du salaire le plus élevé apparaissant comme objectivement fondé et répondant de surcroît ŕ un impératif de simplicité (KIESER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen - Praxiskommentar, 2010, n° 47 ad art. 13 LAFam).
2.4 Les parties ne contestent pas davantage qu'il appartient ŕ la caisse de compensation de l'employeur vaudois de verser - selon les normes du canton de Vaud - les allocations familiales, étant donné que le salaire réalisé par l'intimée dans le canton de Vaud est plus élevé que celui réalisé dans le canton de Genčve. Dans le canton de Vaud le montant minimum de l'allocation pour enfant s'élčve ŕ 200 fr. Il a été fixé ŕ 230 fr. ŕ compter du 1er janvier 2014 et sera porté ŕ 250 fr. dčs le 1er janvier 2017 (art. 3 al. 1 de la loi d'application du canton de Vaud du 23 septembre 2008 de la loi fédérale sur les allocations familiales et sur des prestations cantonales en faveur de la famille [LVLAFam; RSV 836.01]). Le canton de Genčve a pour sa part opté pour une allocation pour enfant de 300 fr. jusqu'ŕ 16 ans et de 400 fr. de 16 ŕ 20 ans (art. 8 al. 2 de la loi de la République et canton de Genčve du 1er mars 1996 sur les allocations familiales [LAF; rs/GE J 5 10]).
3. La question est de savoir si l'intimée a droit au versement par la caisse genevoise de la différence entre le montant de l'allocation familiale versée dans le canton de Vaud - par la caisse compétente selon l'art.11 al. 1 OAFam - et celle, plus élevée, prévue par la législation du canton de Genčve.
3.1 Comme le rappelle l'autorité cantonale, l'adoption de l'art. 7 al. 2 LAFam avait été motivée par la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral dans l' ATF 129 I 265. Dans cette affaire, il était question de conjoints résidant dans le canton de Fribourg. Le mari travaillait dans le canton de Soleure et son épouse dans le canton de Fribourg. Celle-ci s'était vu refuser les prestations familiales au motif que la loi fribourgeoise sur les allocations familiales prévoyait - pour les couples mariés - comme ayant droit prioritaire le pčre. Etant donné que son mari avait droit au versement d'allocations familiales dans le canton de Soleure, elle ne pouvait pas demander des prestations familiales dans le canton de Fribourg. Confronté ŕ cette situation de concours de droits impliquant deux cantons, le Tribunal BGE 140 V 485 S. 489fédéral a jugé opportun d'appliquer par analogie les rčgles de conflit prévues aux art. 73 et 76 du Rčglement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif ŕ l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent ŕ l'intérieur de la Communauté (RO 2004 121). Il en résultait, dans les relations intercantonales aussi, que les allocations familiales devaient ętre servies par la caisse du canton de résidence des époux lorsque l'un d'entre eux travaille dans ce canton. Dans le cas oů le canton dans lequel travaille l'autre époux prévoit des allocations plus élevées, le versement de la différence pouvait ętre demandé. L'autorité cantonale en déduit que ces principes sont aussi applicables en présence d'un seul ayant droit qui travaille dans deux cantons différents. Admettre le contraire constituerait selon les premiers juges une violation du principe de l'égalité de traitement tel que consacré ŕ l'art. 8 al. 1 Cst.
3.2 Le recourant fait valoir que la solution préconisée par la juridiction cantonale ne repose sur aucune base légale. Le non-versement d'un éventuel différentiel résulte d'un choix du législateur. La solution de l'art. 7 al. 2 LAFam ne saurait s'appliquer ici, car la situation dans laquelle il y a un concours de droits entre plusieurs personnes n'est pas similaire ŕ celle oů le concours de droits est réalisé au sein de la męme personne.
3.3 L'intimée quant ŕ elle se rallie aux considérations des premiers juges et invoque subsidiairement l'existence d'une lacune. A son avis, l'art. 7 al. 2 LAFam a pour vocation de régler tant la situation du parent qui travaille dans deux cantons différents que celle des familles au sein desquelles les parents ne travaillent pas dans le męme canton. L'art. 8 al. 1 Cst. commanderait de traiter de la męme maničre les deux situations.
4.
4.1 La loi s'interprčte en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Dans le cas oů plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherche la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but recherché, singuličrement de l'intéręt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important. Lorsqu'il est appelé ŕ interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant une BGE 140 V 485 S. 490pluralité de méthodes, sans soumettre les différents éléments d'interprétation ŕ un ordre de priorité (ATF 140 V 227 consid. 3.2 p. 230 et les arręts cités). L'interprétation de la loi peut conduire ŕ la constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dű régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement ŕ codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut ŕ un silence qualifié. Quant ŕ la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'aprčs la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, ŕ moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant d'une norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60 s. et les arręts cités).
4.2
4.2.1 Le texte de l'art. 7 al. 2 LAFam est clair et ne vise que la situation des familles au sein desquelles deux ayants droit travaillent dans des cantons différents. Aussi convient-il de se demander, par la voie de l'interprétation, s'il existe des raisons objectives d'admettre que la lettre de la loi ne restitue pas le véritable sens de la disposition en cause, de sorte que l'on devrait en conclure que, nonobstant l'interprétation littérale, l'art. 7 al. 2 LAFam devrait s'appliquer aux cas oů l'on est en présence d'un parent qui travaille dans deux cantons différents.
4.2.2 Dans le rapport du 20 novembre 1998 sur l'initiative parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser)" la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (ci-aprčs: la CSSS-CN) avait formulé ŕ l'art. 6 du projet de loi les rčgles de priorité applicables en cas de concours de droits. Cette version du texte visait uniquement les cas oů plusieurs personnes pouvaient faire valoir un droit aux allocations familiales pour le męme enfant (FF 1999 2942, 2976). Ce n'est que dans le rapport complémentaire du 8 septembre 2004 de la CSSS-CN qu'apparaît pour la premičre fois le droit au versement du différentiel (art. 7 al. 2 du projet de loi; FF 2004 6459, 6502). L'adoption de cette disposition a été motivée BGE 140 V 485 S. 491- comme l'a retenu ŕ juste titre l'instance cantonale - par la jurisprudence rendue dans l' ATF 129 I 265. Elle avait pour but d'accorder les męmes droits aux familles au sein desquelles les parents exercent une activité lucrative dans deux cantons différents et ŕ celles oů l'un des parents travaille ŕ l'étranger et l'autre en Suisse. En ce qui concerne le versement du différentiel, la CSSS-CN avait précisé que seul le deuxičme ayant droit pouvait prétendre au versement de la différence (FF 2004 6478). L'art. 7 al. 2 du projet de loi prévoyait en effet ceci: "Dans le cas oů les allocations familiales du deuxičme ayant droit seraient plus élevées, celui-ci a droit ŕ la différence". Par la suite, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats (ci-aprčs: la CSSS-CE) a proposé une formulation plus détaillée de l'art. 7 al. 2. La version du texte proposée par la CSSS-CE avait la teneur suivante: "Dans le cas oů les allocations familiales du premier et du second ayant droit sont régies par les dispositions de deux cantons différents, le second a droit au versement de la différence lorsque le taux minimal légal est plus élevé dans son propre canton que dans l'autre" (BO 2005 CE 717). Cette version du texte a été approuvée par le Conseil des Etats et correspond ŕ la version actuelle du texte de l'art. 7 al. 2 LAFam. La préoccupation majeure était de régler dans la LAFam les situations dans lesquelles plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit au versement d'allocations familiales pour le męme enfant. La question d'un éventuel versement du différentiel ŕ un travailleur qui exerce des activités lucratives dans plusieurs cantons n'a jamais été soulevée lors des débats parlementaires (voir en particulier l'intervention du conseiller aux Etats Urs Schwaller BO 2005 CE 717). L'examen des travaux préparatoires ne permet donc pas de retenir que le texte de l'art. 7 al. 2 LAFam ne traduit pas sa portée véritable (voir également pour une interprétation littérale, DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Familienleistungen, in Recht der Sozialen Sicherheit, Steiger-Sackmann/Mosimann [éd.], 2014, n. 33.65 p. 1196; MARCO REICHMUTH, Ansprüche der Erwerbstätigen, in Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG], Schaffhauser/Kieser [éd.], 2009, p. 128; THOMAS FLÜCKIGER, Koordinations- und verfahrensrechtliche Aspekte bei den Kinder- und Ausbildungszulagen, in Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG], Schaffhauser/Kieser [éd.], 2009, p. 169 et 177; dans le męme sens: Directives pour l'application de la loi fédérale sur les allocations familiales LAFam [DAFam], valables dčs le 1er janvier 2009, ch. 411; voir toutefois pour une approche BGE 140 V 485 S. 492plus large KIESER/REICHMUTH, op. cit., n° 96 ad art. 7 et n° 49 ad art. 13 LAFam).
4.2.3 Du point de vue téléologique, les premiers juges insistent sur le but des allocations familiales qui est de compenser partiellement la charge financičre que représentent un ou plusieurs enfants (art. 2 LAFam). Le but visé ne postule toutefois pas nécessairement un ordre de priorité en faveur de la législation cantonale la plus favorable ou le versement d'un montant sous la forme d'un complément différentiel. En cas de concours de droits, il incombe au législateur de faire des choix en fonction de ses objectifs de politique juridique et sociale. Le législateur était d'ailleurs conscient d'un concours possible de droits résultant de l'exercice de deux (ou plusieurs) activités simultanées par une męme personne dans des cantons différents, puisqu'il a délégué au Conseil fédéral la compétence de régler cette situation en lui laissant toute latitude sur la réglementation ŕ adopter. On peut penser que s'il avait voulu instaurer dans ce cas un systčme analogue ŕ l'art. 7 al. 2 LAFam, il l'aurait prévu dans la loi.
4.2.4 La loi étant claire, l'éventualité d'une lacune proprement dite doit ętre exclue. Quant ŕ l'existence d'une lacune improprement dite, elle ne peut en principe pas ętre comblée par le juge (supra consid. 4.1). A l'évidence, l'art. 7 al. 2 LAFam n'est pas invoqué abusivement en l'espčce. En outre, indépendamment du fait que le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les lois fédérales (art. 190 Cst.), ŕ tout le moins lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument clairs (ATF 136 II 120 consid. 3.5.1 p. 130; ATF 132 II 234 consid. 2.2 p. 236), on ne voit pas que la loi consacre ici une inégalité de traitement. Le principe de l'égalité de traitement ne commande pas de traiter de la męme maničre deux situations aussi différentes que sont l'exercice par une personne de plusieurs activités et le concours de prestations entre deux ayants droit potentiels.
5. Il suit de ce qui précčde que le recours doit ętre admis et que le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genčve du 27 février 2014 doit ętre annulé.