Urteilskopf
142 II 415
37. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public dans la cause Office fédéral du développement territorial contre Conseil communal d'Orbe et Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud (recours en matičre de droit public)1C_562/2015 du 26 mai 2016
Regeste
Art. 38a Abs. 2 RPG; Art. 52a Abs. 2 lit. c RPV. Gesamtfläche der Bauzone pro Kanton; Neueinzonungen; Übergangsrecht. Bis zur Anpassung des kantonalen Richtplans im Sinne der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Bestimmungen des RPG sieht Art. 38a Abs. 2 RPG vor, dass im betreffenden Kanton die Fläche der Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden darf. Gemäss den Materialien müssen die Ein- und Auszonungen, die während dieser Übergangszeit vorgenommen werden können, grundsätzlich gleichzeitig erfolgen (E. 2.1). Gemäss dem Verhältnismässigkeitsprinzip dürfen für ein wichtiges Projekt bei nachgewiesener Dringlichkeit Ausnahmen zugelassen werden: Diesfalls müssen zonenmässig gleichwertige Flächen zurückgezont werden, aber unter Umständen in einer zeitlich etwas versetzten Weise. Die Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 52a Abs. 2 lit. c RPV, die wegen fehlender Kriterien bezüglich der Wichtigkeit und des Interesses am Projekt zweifelhaft ist, wurde offengelassen (E. 2.2). Der Ausbau eines Unternehmens der Lebensmittelindustrie, der 450 Stellen schaffen würde, erfüllt die Voraussetzung der Dringlichkeit namentlich im Verhältnis zu einem fünfjährigen Moratorium nicht. Der Teilnutzungsplan, mit dem neue Gebiete ohne ausgleichende Auszonungen der Bauzone zugewiesen wurden, muss daher aufgehoben werden. Die Frage der Nichtkompensation von Fruchtfolgeflächen wurde offengelassen (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 417
BGE 142 II 415 S. 417
A. En été 2013, la Commune d'Orbe a mis une révision du plan partiel d'affectation (PPA) "Taborneires-Ducats-Passon" ŕ l'enquęte. Ce plan couvre 23 parcelles pour une surface de 252'839 m2. Par rapport au précédent PPA de 1986 régissant le męme secteur, la zone d'activités artisanales et industrielles comporte une extension sur la zone agricole de 42'000 m2 (35'000 m2 d'activités artisanales et industrielles proprement dites, le solde comprenant une zone de verdure inconstructible et du domaine public). Plusieurs entreprises actives dans le domaine agro-alimentaire sont déjŕ implantées dans le périmčtre de l'ancien PPA (...). Le PPA jouxte deux autres plans spéciaux prévoyant des zones d'activités. L'ensemble de ces zones industrielles constitue le site stratégique Orbe-Sud défini dans le cadre de la politique cantonale des pôles de développement. Selon les informations rendues disponibles par le Canton de Vaud sur son site internet, 49 sites stratégiques d'intéręt cantonal ont été définis ou sont en voie de l'ętre.
B. Le 12 décembre 2013 et, respectivement, le 21 aoűt 2014, le Conseil communal d'Orbe puis le Département cantonal du territoire et de l'environnement ont approuvé l'extension du PPA. Le département a exempté totalement la commune de son obligation de compensation des surfaces d'assolement, celle-ci étant assurée par la marge de manoeuvre découlant du quota cantonal. Il a également exempté entičrement la commune de son obligation de déclasser des zones ŕ bâtir en compensation de l'extension prévue. La décision précise sur ce point que le PPA répond ŕ l'art. 52a al. 2 let. c de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).L'Office fédéral du développement territorial (ARE) a recouru contre ces décisions auprčs de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Celle-ci a rejeté le recours par arręt du 25 septembre 2015. BGE 142 II 415 S. 418
C. L'ARE recourt contre cet arręt auprčs du Tribunal fédéral. Il conclut ŕ l'annulation de l'arręt cantonal et de la décision du Département cantonal ainsi qu'au refus de la révision du PPA. (...) (extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 Les nouvelles dispositions de la LAT (RS 700), entrées en vigueur le 1er mai 2014, redéfinissent le contenu des plans directeurs cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et précisent les critčres que doit remplir un terrain pour pouvoir ętre classé en zone ŕ bâtir (art. 15 LAT). A titre transitoire, l'art. 38a LAT prévoit que les cantons adaptent leurs plans directeurs dans les cinq ans ŕ compter de la révision de la loi (al. 1); jusqu'ŕ l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones ŕ bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). La loi ne prévoit aucune exception ŕ cette rčgle.S'exprimant sur cette disposition dans le message accompagnant le projet de révision, le Conseil fédéral précisait que, durant cette période transitoire, "seuls les classements compensés par des déclassements de męme surface sont autorisés" (Message du 20 janvier 2010 relatif ŕ une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 966 ch. 1.3.1). Cette formulation (en allemand, "sollen Neueinzonungen nur noch bei flächengleichen Rückzonungen zulässig sein"; en italien, "saranno ammessi nuovi azzonamenti nelle zone edificabili soltanto se possono essere compensati da dezonamenti di superfici equivalenti") laisse entendre une idée de simultanéité entre les opérations de classement et de déclassement. Aussi, si cette simultanéité ne ressort pas de la lettre de la loi, elle ressort bien des intentions du législateur. Le contexte dans lequel cette disposition a été adoptée le confirme: présentée comme un contre-projet indirect ŕ l'initiative populaire "De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage)" qui entendait imposer un moratoire de 20 ans sur la surface totale des zones ŕ bâtir en Suisse, la révision législative devait mettre l'accent sur ce point (FF 2010 987 ch. 2.6). L'idée était donc bien de prévoir un moratoire dans l'attente de l'adaptation des plans directeurs cantonaux (ibidem).
2.2 Selon l'art. 52a al. 2 OAT, durant la période transitoire prévue ŕ l'art. 38a al. 2 LAT, un classement en zone ŕ bâtir ne peut ętre approuvé qu'aux conditions suivantes: "une surface au moins BGE 142 II 415 S. 419équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou est déclassée par la męme décision" (let. a), "des zones affectées ŕ des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une trčs grande importance et présentent un caractčre urgent sont créées" (let. b) ou "d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre ŕ une nécessité urgente et, au moment de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la surface qui doit ętre déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu" (let. c).La Cour cantonale a appliqué en l'espčce l'art. 52a al. 2 let. c OAT. L'ARE conteste le bien fondé de l'application de cette norme, ce qui définit l'objet du présent litige.Le Tribunal fédéral, qui peut examiner ŕ titre préjudiciel la légalité et la constitutionnalité d'ordonnances du Conseil fédéral (ATF 141 II 169 consid. 3.4 p. 172; ATF 139 II 460 consid. 2.3 p. 463; ATF 136 I 197 consid. 4.2 p. 201), interprčte celles-ci de façon conforme ŕ la loi.
2.2.1 L'art. 52a al. 2 let. b et c OAT introduit deux exceptions au mode opératoire auquel a songé le législateur en adoptant l'art. 38a al. 2 LAT, ŕ savoir une compensation directe entre surfaces nouvellement classées et surfaces ŕ déclasser. Ces dispositions sont toutes deux destinées ŕ la réalisation de projets urgents. Vu les obstacles pouvant ętre rencontrés dans le cadre d'une procédure de déclassement, il est conforme au principe de proportionnalité qu'une exception s'impose en cas d'urgence avérée pour un projet d'importance (cf. PERREGAUX DUPASQUIER, LAT, dispositions transitoires - ce qu'il faut savoir lors d'une mise en zone, Inforum VLP-ASPAN 1/2015 p. 7). On pourrait imaginer la situation d'une entreprise qui, en raison d'un cas de force majeure (incendie, contamination du sol, etc.), se trouverait dans l'impossibilité de poursuivre son activité économique sur son site d'implantation.
2.2.2 Comme pour toute dérogation ŕ une rčgle légale, la portée de ces exceptions doit toutefois ętre réduite au minimum nécessaire. Il y a en effet lieu de considérer que, męme si un classement est opéré sans compensation directe en vertu d'une exception, l'essence de l'art. 38a al. 2 LAT doit ętre respectée: ŕ la lumičre de la disposition de la loi et en conformité avec celle-ci, la surface totale des zones ŕ bâtir du canton ne pourrait augmenter durant les cinq ans de période transitoire. On ne voit en effet pas ce qui justifierait que d'éventuels BGE 142 II 415 S. 420déclassements ultérieurs puissent permettre la création de nouvelles zones ŕ bâtir alors męme qu'un premier classement, autorisé pour des motifs d'urgence, n'a pas été compensé. En d'autres termes, quelle que soit l'urgence du projet, il faut dans tous les cas déclasser des surfaces équivalentes au classement, cas échéant de façon quelque peu différée. Un tel décalage soulčve cependant la question des possibilités de contrôle, voire des moyens de contrainte, ŕ l'égard des déclassements différés mais néanmoins impératifs. Les exceptions ŕ une compensation simultanée doivent par conséquent ętre admises de façon restrictive.Pour les exceptions de l'art. 52a al. 2 let. c OAT - que les autorités cantonales ont appliqué en l'espčce -, il est proposé une variante au simple déclassement (différé) de terrains constructibles: il est proposé que "des mesures de planification déterminent et sécurisent la surface qui doit ętre déclassée", "l'obligation de déclassement tomb[ant] si le plan directeur approuvé le rend superflu". Selon les explications données par le Conseil fédéral en réponse ŕ l'interpellation 13.4043 du Conseiller national Olivier Feller, la "détermination" et la "sécurisation" des surfaces ŕ déclasser au sens de l'art. 52a al. 2 let. c OAT se concrétisent par la délimitation d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT. L'office fédéral reprend cette solution dans son rapport explicatif de l'ordonnance (ARE, Rapport explicatif relatif ŕ la révision partielle du 2 avril 2014 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, p. 30; /themen/recht/04651/index.html?lang=fr). Si cette solution présente l'avantage de la simultanéité, elle entraîne toutefois des incertitudes au vu notamment de la durée limitée d'une affectation en zone réservée. Cette solution n'ayant pas été retenue par les autorités cantonales, son bien-fondé n'a quoi qu'il en soit pas ŕ ętre examiné en l'espčce.Il demeure en revanche constant que, si l'exception pour les projets présentant un caractčre urgent est justifiée, cela n'ôte toutefois rien ŕ la nécessité de compenser les surfaces classées, conformément ŕ la lettre de la loi, mais cas échéant de maničre différée ainsi qu'on l'a indiqué précédemment.
2.2.3 S'agissant du type de projet pouvant donner lieu ŕ exception, la lettre c rčgle celle destinée ŕ la création d'"autres zones d'importance cantonale". Pour déterminer le sens de cette notion, il y a donc lieu de se référer ŕ la lettre b, a contrario. Celle-ci régit l'exception des zones affectées ŕ des besoins publics pour des infrastructures planifiées par le canton, de trčs grande importance. Dans le cadre de BGE 142 II 415 S. 421l'adoption de ces dispositions, l'ARE donnait pour exemple la création d'un hôpital cantonal (ARE, op. cit., p. 30). On peut également penser ŕ d'autres constructions ou installations publiques, telles qu'une prison notamment (cf. PERREGAUX DUPASQUIER, op. cit., p. 7).Pour la lettre c, le rapport explicatif expose qu'il s'agit notamment des pôles de développement désignés comme ayant une importance cantonale dans le plan directeur approuvé par le Conseil fédéral. Aucun exemple concret n'est toutefois donné. A suivre le texte de l'ordonnance, les projets qui pourraient ętre concernés par la clause d'urgence seraient simplement les projets situés dans un pôle de développement, mais non planifiés par le canton et affectés ŕ des besoins publics (lettre b a contrario ). On peut cependant s'interroger sur l'absence de critčre lié ŕ la nature du projet, notamment son importance et l'intéręt - privé ou public - qu'il représente, les exceptions ne devant ętre admises que restrictivement. On ne saurait ainsi qualifier de zone d'importance cantonale toute nouvelle zone située dans un pôle de développement cantonal sans un examen concret. Les constructions et installations prévues dans une nouvelle zone ŕ bâtir doivent en effet répondre ŕ des intéręts d'importance particuličre pour que tel soit le cas.
3. La Cour cantonale a estimé que l'extension de la zone constructible était admissible, les conditions prévues par l'art. 52a al. 2 let. c OAT, étant selon elle satisfaites. L'arręt attaqué retient en effet que le secteur dans lequel s'implante le PPA fait partie des pôles de développement du canton de Vaud et permet, par l'extension d'une importante entreprise agro-alimentaire, la création de 450 emplois. La condition de l'existence d'une zone d'importance cantonale serait par conséquent réalisée. Le caractčre urgent serait en outre donné du fait des besoins d'extension de l'entreprise concernée, ces besoins s'inscrivant dans un contexte de pénurie de terrains pour ce type d'activité. Enfin, vu les importants déclassements de zones ŕ bâtir dans d'autres communes dans le cadre de planifications "récemment approuvé[e]s ou en voie d'approbation", la sécurisation de terrains ŕ déclasser serait assurée.A l'instar de ce qui a été relevé au considérant précédent, la Cour cantonale n'a ŕ juste titre pas limité le critčre de la zone d'importance cantonale ŕ sa seule situation dans un pôle de développement cantonal. Elle a ainsi considéré qu'il fallait que le projet présente un intéręt cantonal. Ce serait le cas selon elle, s'agissant du développement d'une importante entreprise déjŕ active dans les environs et de BGE 142 II 415 S. 422la création subséquente de 450 emplois en un lieu sujet ŕ pénurie de terrains. Cette appréciation est douteuse dans le contexte de l'admission restrictive d'exceptions ŕ une rčgle légale stricte. Cette question n'a toutefois pas ŕ ętre tranchée en l'espčce.En effet, l'appréciation de la Cour cantonale n'est en tout cas pas soutenable quant ŕ la condition de l'urgence, en particulier ŕ l'échelle d'un moratoire de cinq ans. La commune et les autorités cantonales semblent en l'espčce confondre nécessité et urgence. Le but poursuivi par la nouvelle affectation, ŕ savoir la création d'emplois et le développement d'une entreprise, est certes légitime. Mais il ne présente pas une urgence telle qu'il se justifierait de différer la condition du déclassement compensatoire. Il ne s'agit en effet pas en l'espčce d'examiner le seul bien-fondé du classement selon la procédure prévalant d'ordinaire. Il s'agit de déterminer si les critčres permettant d'admettre une exception ŕ l'interdiction d'augmenter les zones constructibles du canton sont remplis. La condition de l'urgence suppose que l'affectation en zone ŕ bâtir soit nécessaire ŕ la réalisation de projets ne souffrant aucun délai. Or, le développement de l'entreprise en question s'inscrit de toute évidence dans le cadre de son évolution ordinaire. Quant ŕ la création d'emplois, elle répond ŕ un intéręt général, mais ne découle pas de circonstances particuličres qui expliqueraient qu'il y ait urgence, dans le cas précis, ŕ rendre constructibles ces terrains. Au surplus, une part importante de la nouvelle zone constructible ne fait l'objet d'aucun projet particulier, de sorte que le critčre de l'urgence en est d'autant moins satisfait.En définitive, il est contraire au droit fédéral d'admettre en l'espčce de nouveaux classements en zone ŕ bâtir sans que soient simultanément déclassées des surfaces équivalentes. Faute d'urgence, une exception au sens de l'art. 52a al. 2 let. c OAT ne saurait ętre admise. Selon les constatations des premiers juges, d'importants déclassements seraient en cours dans d'autres communes du canton de Vaud. En l'absence d'autres obstacles au classement des parcelles litigieuses, l'approbation du plan contesté ne serait ainsi pas nécessairement reportée d'une trčs longue échéance. Dans le cas particulier, il y a toutefois lieu d'émettre une réserve ŕ l'égard de la compatibilité du projet avec les rčgles relatives aux surfaces d'assolement. Vu l'issue du recours pour les motifs qui précčdent, il ne se justifie pas d'examiner ici ce grief, a priori pourtant non dénué de pertinence, tant du point de vue de la condition de l'importance du projet (cf. consid. 2.2.3 ci-dessus), de celle de l'absence d'alternative, que de celle de BGE 142 II 415 S. 423l'utilisation optimale des surfaces sollicitées (art. 30 al. 1bis OAT; cf. également l'extrait du plan directeur vaudois cité dans l'arręt 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 4.2 in fine). (...)