Urteilskopf
142 V 583
64. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit social dans la cause Caisse de compensation du canton de Fribourg contre A. (recours en matičre de droit public)8C_853/2015 du 29 novembre 2016
Regeste
Art. 22 Abs. 1 lit. b AVIG; Art. 19 und Art. 7 Abs. 1 FamZG. Art. 22 Abs. 1 AVIG enthält eine klare Koordinationsregelung zwischen dem AVIG und dem FamZG im Bereich der Kinderzulagen (E. 4.1). Selbst wenn die nach AVIG erstanspruchsberechtigte Person darauf verzichtet, ihr Recht auf Familienzulagen auszuüben, kann sich der andere, nicht erwerbstätige Elternteil nicht subsidiär auf seine Anspruchsberechtigung gestützt auf das FamZG berufen, um in den Genuss von Leistungen zu gelangen. Die Regelung von Art. 22 Abs. 1 AVIG, welche den Erstanspruchsberechtigten bestimmt, kann, wie auch die Reihenfolge nach Art. 7 Abs. 1 FamZG, nicht durch das Verhalten der Anspruchsberechtigten geändert werden (E. 4.2). Offengelassen, ob es sich in einer solchen Konstellation rechtfertigt, ein schutzwürdiges Interesse des betroffenen Kindes und seines gesetzlichen Vertreters zur Geltendmachung der Erstanspruchsberechtigung bei der zuständigen Kasse anzuerkennen (E. 4.3).
Sachverhalt ab Seite 584
BGE 142 V 583 S. 584
A. A. est mčre de cinq enfants et divorcée. Elle n'a pas été mariée avec le pčre de son dernier enfant B., né en 1998, dont elle a l'autorité parentale et la garde. C., pčre de cet enfant, et B., représenté par son curateur, ont conclu une convention d'entretien, approuvée le 5 juillet 1999 par la Justice de paix du IVe cercle de la Sarine (FR), selon laquelle C. contribuerait ŕ l'entretien de son fils par le versement d'une pension alimentaire mensuelle. Le pčre s'est également engagé ŕ faire valoir son droit aux allocations familiales et ŕ les payer en plus de la pension alimentaire pour autant que personne d'autre ne les touche.Le 3 janvier 2014, A. a présenté, par l'entremise du service d'aide sociale, une demande d'allocations familiales pour personnes sans activité lucrative dčs le 1er juillet 2013 ŕ la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-aprčs: la caisse). Elle y indiquait que sa requęte faisait suite au refus du pčre, inscrit au chômage, de demander ŕ la caisse de chômage le supplément correspondant aux allocations familiales pour leur fils B. BGE 142 V 583 S. 585 Par décision du 7 février 2014, la caisse a rejeté la demande au motif qu'il appartenait au pčre, C., tant qu'il était au chômage, de réclamer le droit aux allocations familiales pour l'enfant directement auprčs de sa caisse de chômage. Le cas échéant, la requérante pouvait s'adresser ŕ cette caisse en demandant ŕ pouvoir exercer elle-męme le droit aux prestations du pčre.A. a formé opposition contre cette décision en faisant valoir que C. n'était plus au chômage depuis le 9 janvier 2014 et qu'il lui était de toute façon impossible d'obtenir les prestations auprčs de la caisse de chômage pour la période déterminante (soit du 15 aoűt 2013 au 9 janvier 2014) dčs lors que le droit du pčre au supplément correspondant aux allocations familiales s'était périmé faute d'avoir été exercé dans le délai légal de trois mois. Par décision du 29 avril 2014, la caisse a partiellement admis l'opposition en ce sens qu'elle a accepté d'entrer en matičre sur sa demande de prestations mais seulement pour la période antérieure (du 1er juillet au 15 aoűt 2013) et postérieure (dčs le 10 janvier 2014) ŕ celle durant laquelle le pčre avait été indemnisé par le chômage. Elle l'a rejetée pour le surplus.
B. A. a déféré cette décision sur opposition ŕ la Ire Cour des assurances sociales du canton de Fribourg, qui a admis son recours, annulé la décision litigieuse, et renvoyé la cause ŕ la caisse pour nouvelle décision dans le sens des considérants (jugement du 12 octobre 2015).
C. La caisse interjette un recours en matičre de droit public. Elle conclut ŕ l'annulation du jugement cantonal et ŕ la confirmation de sa décision du 29 avril 2014.A. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a renoncé ŕ se déterminer.Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2.
2.1 La loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (LAFam; RS 836.2) rčgle le droit aux prestations familiales des salariés, des indépendants et des personnes sans activité lucrative.Selon l'art. 19 LAFam, les personnes obligatoirement assurées dans l'AVS en tant que personnes sans activité lucrative sont considérées comme sans activité lucrative. Elles ont droit aux allocations familiales prévues aux art. 3 et 5. L'art. 7 al. 2, n'est pas applicable. Ces BGE 142 V 583 S. 586personnes relčvent du canton dans lequel elles sont domiciliées. Dans la législation fribourgeoise, cette rčgle a été concrétisée ŕ l'art. 22 al. 1 de la loi cantonale du 26 septembre 1990 sur les allocations familiales (LAFC/FR; RSF 836. 1), selon lequel les allocations familiales pour personnes sans activité lucrative sont accordées aux personnes domiciliées dans le canton dont le revenu n'atteint pas les limites de l'art. 19 al. 2 LAFam (c'est-ŕ-dire si le revenu imposable est égal ou inférieur ŕ une fois et demie le montant d'une rente de vieillesse complčte maximale de l'AVS et qu'aucune prestation complémentaire de l'AVS/AI n'est perçue).Les enfants avec lesquels l'ayant droit a un lien de filiation en vertu du code civil donnent droit aux allocations (art. 4 al. 1 let. a LAFam). Celles-ci comprennent l'allocation pour enfant et l'allocation de formation professionnelle (cf. art. 3 al. 1 let. a et let. b LAFam). Le męme enfant ne donne pas droit ŕ plus d'une allocation du męme genre; le paiement de la différence prévu ŕ l'art. 7, al. 2, est réservé (art. 6 LAFam).Pour éviter un cumul des prestations lorsque plusieurs personnes peuvent faire valoir un droit aux allocations pour le męme enfant en vertu d'une législation fédérale ou cantonale, l'art. 7 al. 1 LAFam prévoit que le droit aux prestations est reconnu selon l'ordre de priorité suivant: a. ŕ la personne qui exerce une activité lucrative; b. ŕ la personne qui détient l'autorité parentale ou qui la détenait jusqu'ŕ la majorité de l'enfant; c. ŕ la personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'ŕ sa majorité; d. ŕ la personne ŕ laquelle est applicable le régime d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant; e. ŕ la personne dont le revenu soumis ŕ l'AVS et provenant d'une activité lucrative dépendante est le plus élevé; f. ŕ la personne dont le revenu soumis ŕ l'AVS et provenant d'une activité lucrative indépendante est le plus élevé.
2.2 A côté de la législation fédérale et cantonale sur les allocations familiales, il existe des réglementations spéciales pour certaines catégories de personnes, dont les chômeurs.A teneur de l'art. 22 al. 1 LACI (RS 837.0), l'indemnité journaličre pleine et entičre s'élčve ŕ 80 % du gain assuré. L'assuré perçoit en outre un supplément qui correspond au montant, calculé par jour, de l'allocation pour enfant et l'allocation de formation professionnelle légales auxquelles il aurait droit s'il avait un emploi. Ce supplément n'est versé qu'aux conditions suivantes: BGE 142 V 583 S. 587 a. les allocations ne sont pas versées ŕ l'assuré durant la période de chômage;b. aucune personne exerçant une activité lucrative ne peut faire valoir de droit aux allocations pour ce męme enfant.Le supplément correspondant aux allocations légales pour enfants et formation professionnelle est calculé d'aprčs la loi régissant les allocations familiales du canton oů l'assuré est domicilié (art. 34 al. 1, 1re phrase, OACI [RS 837.02]).
3. Sur le vu de ces dispositions, les juges cantonaux ont considéré qu'il était non seulement conforme au but de la LAFam mais également compatible avec le systčme dans son ensemble de faire bénéficier des allocations familiales, s'agissant de l'enfant B., la mčre, dont la qualité d'ayant droit se fondait sur la LAFC, indépendamment du fait que le pčre eűt pu se voir accorder les prestations en vertu de la LACI. D'une part, celui-ci avait laissé périmer son droit au supplément en s'abstenant de déposer une demande dans ce sens, de sorte qu'il n'y avait aucun risque de cumul des allocations familiales pour l'enfant B. D'autre part, toujours selon les juges cantonaux, il ne semblait pas qu'il y eűt des "rčgles de préséance prévalant en matičre de sources de versement des allocations familiales", sauf ŕ respecter l'interdiction du cumul des prestations pour un męme enfant. Or il fallait éviter que la mčre ne se trouve lésée sans sa faute dans ses droits par le comportement du pčre sur lequel elle n'avait aucune influence.
4. Cette solution ne reflčte toutefois pas la volonté du législateur comme le soutient ŕ juste titre la recourante.
4.1 En précisant expressément que l'obtention du montant pour allocation familiale servi en supplément ŕ l'indemnité journaličre est conditionné au fait qu'aucune personne exerçant une activité lucrative ne peut faire valoir de droit aux allocations pour ce męme enfant, la disposition de l'art. 22 al. 1 LACI introduit une rčgle de coordination claire entre la LACI et la LAFam en matičre de versement d'allocations familiales. Elle doit ętre comprise en ce sens que si l'un des parents est au chômage et que l'autre exerce une activité lucrative, c'est le droit aux allocations familiales de cette derničre personne en vertu de la LAFam qui prime - ce qui correspond ŕ la disposition de l'art. 7 al. 1 let. a LAFam, selon lequel la personne qui exerce une activité lucrative arrive en tęte de l'ordre de priorité -, BGE 142 V 583 S. 588tandis que le droit au supplément selon la LACI est prioritaire si l'autre parent n'exerce pas d'activité lucrative (voir le rapport complémentaire du 8 septembre 2004 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national [Initiative parlementaire - Prestations familiales]; FF 2004 6488 s.).Il s'ensuit que contrairement ŕ ce que semble croire la cour cantonale, le législateur a réglé la question de savoir quel droit, de la réglementation spéciale de la LACI ou des dispositions de la LAFam, l'emporte sur l'autre, respectivement la question de savoir qui, de la caisse de chômage ou de la caisse de compensation, est tenue de verser les prestations familiales, lorsque l'un des parents est au chômage. Dans le cas particulier, il ne fait pas de doute qu'en ce qui concerne l'enfant B., le droit du pčre selon la LACI primait celui de la mčre pour personnes sans activité lucrative de la LAFam durant la période de chômage de l'intéressé, de sorte que la recourante était fondée, ŕ l'aune de cette rčgle de coordination, ŕ nier son obligation de prester.
4.2 Cela étant, il est constant que le pčre n'a pas exercé son droit aux allocations familiales auprčs de sa caisse de chômage et qu'aucun versement n'a donc été effectué pour l'enfant B. - les prestations n'étant pas allouées d'office mais sur demande de l'ayant droit (art. 29 LPGA [RS 830.1]) -, ce qui, comme l'a relevé justement la cour cantonale, conduit ŕ un résultat insatisfaisant. La solution adoptée par celle-ci revient dčs lors ŕ se demander s'il se justifie, pour cette raison, de déroger ŕ la rčgle de l'art. 22 al. 1 LACI et d'accorder ŕ l'autre parent la possibilité de faire valoir, subsidiairement, sa qualité d'ayant droit aux prestations en vertu de la LAFam.A propos de l'art. 7 LAFam qui s'applique en cas de concours de droits selon la LAFam, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national a exprimé la volonté que la loi fédérale rčgle, sous la forme d'un classement par ordre de priorité des ayants droit aux prestations, "tous les cas" (plusieurs droits de la męme personne, droits de différentes personnes) et cela selon les męmes critčres pour les parents mariés et non mariés (p. 6477 du rapport complémentaire du 8 septembre 2004 précité). Un droit d'option des parents a clairement été écarté (cf. KIESER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, 2010, n. 5 ad art. 7 LAFam). Amené ŕ se prononcer sur la portée obligatoire de l'ordre de priorité instauré par l'art. 7 LAFam, le Tribunal fédéral a BGE 142 V 583 S. 589récemment jugé que celui-ci imposait qu'un arriéré de prestations soit versé ŕ la deuxičme personne désignée comme ayant droit prioritaire dčs le moment oů celle-ci en remplissait les conditions et non seulement ŕ partir du dépôt de sa demande, tandis que la personne qui a perçu indűment les prestations était appelée ŕ les restituer (ATF 139 V 429). C'est dire que le comportement des ayants droit ne saurait modifier l'ordre de priorité légal par lequel est désigné l'ayant droit prioritaire qui a droit aux prestations familiales (voir également DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Familienleistungen, in Recht der Sozialen Sicherheit - Sozialversicherungen, Opferhilfe, Sozialhilfe, Beraten und Prozessieren, 2014, p. 1195 n. 33.61). Admettre le contraire reviendrait ŕ conférer de facto un libre choix aux ayants droit, ce qui est incompatible avec la réglementation légale. Il est par conséquent exclu que l'ayant droit qui suit dans l'ordre de priorité prenne la place de l'ayant droit prioritaire lorsque ce dernier s'abstient de faire valoir son droit (voir THOMAS FLÜCKIGER, Koordinations- und verfahrensrechtliche Aspekte bei den Kinder- und Ausbildungszulagen, in Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG], Schaffhauser/Kieser [éd.], 2009, p. 180).On ne voit pas qu'il puisse en aller différemment en ce qui concerne la rčgle de coordination de l'art. 22 al. 1 LACI qui détermine, tout comme l'art. 7 LAFam, qui est l'ayant droit prioritaire des allocations familiales, męme si cela a peut avoir pour effet, comme ici, que les prestations ne soient pas allouées au détriment de l'enfant concerné.
4.3 Autre est la question de savoir si, dans une telle constellation et par analogie ŕ la jurisprudence relative ŕ la qualité pour agir du tiers (on parle en allemand de "Drittbeschwerdebefugnis pro Adressat"; cf. ATF 141 V 650 consid. 3.1 p. 652; ATF 135 V 382 consid. 3.3.1 p. 387), il convient de reconnaître ŕ l'enfant, en tant que destinataire des prestations familiales, et ŕ son représentant légal, un intéręt digne de protection ŕ faire valoir lui-męme le droit de l'ayant droit prioritaire auprčs de la caisse compétente et, le cas échéant, ŕ l'autoriser ŕ recourir pour obtenir la prestation (dans ce sens: THOMAS FLÜCKIGER, op. cit., p. 209). Cette question n'est toutefois pas l'objet de la présente procédure, de sorte qu'on peut la laisser ouverte.On relčvera tout au plus que, selon les pičces du dossier, l'intimée s'était adressée ŕ la caisse de chômage qui a indemnisé C. afin qu'elle prenne position sur cette problématique par une décision formelle et que cette derničre n'y a pas donné suite. Le cas échéant, il est BGE 142 V 583 S. 590loisible ŕ l'intimée de relancer cette caisse pour qu'elle rende une décision sur sa demande ŕ la lumičre de ce qui vient d'ętre dit, étant précisé que le présent considérant ne préjuge en rien l'issue de cette démarche.
4.4 En conséquence, le recours doit ętre admis et le jugement cantonal annulé. (...)