Urteilskopf
143 I 129
11. Extrait de l'arręt de la Ire Cour de droit public dans la cause Union Démocratique du Centre du canton de Fribourg (UDC-FR) et Mesot contre Grand Conseil du canton de Fribourg (recours en matičre de droit public)1C_225/2016 du 14 décembre 2016
Regeste
Art. 8 Abs. 2 BV, Art. 43 KV/FR; Ungültigerklärung einer kantonalen Volksinitiative - als Verfassungsinitiative in Form der allgemeinen Anregung - durch den Grossen Rat des Kantons Freiburg wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Erfordernis der Vereinbarkeit kantonaler Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht (E. 2.1); Auslegungsregeln für die Prüfung der Gültigkeit einer Volksinitiative (E. 2.2). Prüfung der freiburgischen kantonalen Volksinitiative "Gegen die Eröffnung eines Zentrums 'Islam und Gesellschaft' und eine staatliche Imam-Ausbildung an der Universität Freiburg"; Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV), weil das mit der Initiative angestrebte Verbot nur auf eine einzige der Religionen abzielt, denen im Kanton Freiburg die öffentlich-rechtliche Anerkennung versagt ist; die Initiative lässt sich nicht verfassungskonform auslegen, insbesondere weil sich ihr Titel und ihr Text ausdrücklich und ausschliesslich auf den Islam beziehen; hinzu kommt, dass die Argumentation der Initianten ein überwiegendes Gewicht auf Gründe legt, die sich gegen den Islam richten (E. 2.3). Auch wenn die Initiative als allgemeine Anregung ausgestaltet ist, kann sie deswegen nicht in einem weiteren Sinne interpretiert werden, ohne dass damit der Wille der Unterzeichner missachtet würde; aus dem gleichen Grund entfällt auch die Möglichkeit einer Teilungültigkeit (E. 2.4).
Sachverhalt ab Seite 130
BGE 143 I 129 S. 130
A. Par acte publié dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 16 octobre 2015, la Chancellerie d'Etat du canton de Fribourg a BGE 143 I 129 S. 131constaté l'aboutissement de l'initiative populaire cantonale intitulée "Contre l'ouverture d'un centre 'Islam et Société' ŕ l'Université de Fribourg: non ŕ une formation étatique d'imams". Cette initiative constitutionnelle conçue en termes généraux vise ŕ modifier la constitution cantonale afin d'introduire une base légale n'autorisant pas la création d'un centre "Islam et société" tel que projeté et empęchant ainsi qu'une quelconque formation étatique d'imams soit instaurée.L'exposé des motifs ŕ l'appui de l'initiative susmentionnée mentionne en substance six points: le coűt important du centre "Islam et société" ŕ la charge des contribuables; la légitimité d'une formation universitaire de religieux uniquement pour les églises disposant d'un statut de droit public dans le canton; l'inutilité dudit centre vu l'offre déjŕ existante; l'inégalité de traitement de la formation universitaire sur l'islam par rapport aux autres religions; le risque que le centre intčgre une formation coranique complčte; l'institutionnalisation de l'islam ŕ l'Université comme mauvaise réponse dans le contexte mondial du fondamentalisme islamique.
B. Dans son Message du 14 décembre 2015 au Grand Conseil du canton de Fribourg, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a considéré que l'initiative litigieuse était contraire au droit supérieur (violation de l'interdiction de discrimination ancrée ŕ l'art. 8 al. 2 Cst.). Il s'est fondé sur deux avis de droit des Professeurs Pascal Mahon et Benjamin Schindler. Il a conclu ŕ la nullité de l'initiative.Par décret du 18 mars 2016, publié dans la Feuille officielle du 15 avril 2016, le Grand Conseil a décrété la nullité de l'initiative précitée.
C. Agissant par la voie du recours en matičre de droit public, le parti politique de l'Union Démocratique du Centre du canton de Fribourg ainsi que Roland Mesot demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler le décret du 18 mars 2016 et de constater la validité de l'initiative. Ils concluent subsidiairement ŕ la constatation de sa validité partielle. (...)Le 14 décembre 2016, le Tribunal fédéral a rejeté le recours en séance publique. (extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les recourants reprochent au Grand Conseil fribourgeois d'avoir invalidé l'initiative litigieuse en considérant ŕ tort qu'elle n'était pas conforme au droit supérieur. BGE 143 I 129 S. 132
2.1 D'une maničre générale, une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 115 s.; art. 43 Cst./FR [RS 131. 219]). En vertu du principe de la force dérogatoire du droit fédéral ancré ŕ l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés ŕ légiférer dans les matičres exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des rčgles de droit, pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; ATF 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les arręts cités).
2.2 Pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la premičre rčgle d'interprétation est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté des initiants (ATF 129 I 392 consid. 2.2 p. 395; ATF 123 I 152 consid. 2c p. 155 et les arręts cités). Une éventuelle motivation de l'initiative et les prises de position de ses auteurs peuvent ętre prises en considération. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une référence ŕ la motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est indispensable ŕ sa compréhension (ATF 139 I 292 consid. 7.2.1 p. 298). La volonté des auteurs doit ętre prise en compte, ŕ tout le moins, dans la mesure oů elle délimite le cadre de l'interprétation de leur texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 139 I 292 consid. 7.2.5 p. 299 s.).Lorsque, ŕ l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se pręte ŕ une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit ętre déclarée valable et ętre soumise au peuple. L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286; ATF 129 I 392 consid. 2.2 p. 395). Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo", selon lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit ętre interprété de maničre ŕ favoriser l'expression du vote populaire (cf. ATF 134 I 172 consid. 2.1; ATF 111 Ia 292 consid. 3c p. 300; ATF 104 Ia 343 consid. 4 p. 348; ATF 101 Ia 354 consid. 9c p. 367). Cela découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions d'invalidation doivent autant que possible ętre limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiantsBGE 143 I 129 S. 133(ATF 134 I 172 consid. 2.1 p. 177; ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286 et les arręts cités; ATF 129 I 381 consid. 4a p. 388). Cela étant, la marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de toutes pičces, sous la forme d'un acte normatif. Cependant lorsque, de par son but męme ou les moyens mis en oeuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait ętre reconnu conforme au droit supérieur que moyennant l'adjonction de réserves ou de conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l'initiative et du peuple appelé ŕ s'exprimer; la volonté de ce dernier ne doit pas ętre faussée par la présentation d'un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement réalisable (ATF 124 I 107 consid. 5b p. 119 et les arręts cités).
2.3 En l'espčce, il convient d'examiner si l'initiative litigieuse est conforme au droit supérieur, notamment ŕ l'interdiction de discrimination (art. 8 al. 2 Cst.).
2.3.1 Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.Une discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de maničre différente, uniquement en raison de son appartenance ŕ un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine, mise ŕ l'écart ou considérée comme de moindre valeur. La discrimination constitue une forme qualifiée d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure oů elle produit sur un ętre humain un effet dommageable, qui doit ętre considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte ŕ un critčre de distinction qui concerne une part essentielle de l'identité de la personne intéressée ou ŕ laquelle il lui est difficilement possible de renoncer.Toutefois l'interdiction de la discrimination au sens du droit constitutionnel suisse ne rend pas absolument inadmissible le fait de se fonder sur un critčre prohibé tel que ceux énumérés de maničre non exhaustive par l'art. 8 al. 2 Cst. L'usage d'un tel critčre fait naître une présomption de différenciation inadmissible qui ne peut ętre renversée que par une justification qualifiée: la mesure litigieuse doit BGE 143 I 129 S. 134poursuivre un intéręt public légitime et primordial, ętre nécessaire et adéquate et respecter dans l'ensemble le principe de la proportionnalité (ATF 138 I 205 consid. 5.4 et 5.5 p. 213 s. et les arręts cités).
2.3.2 L'initiative litigieuse tend ŕ modifier la constitution cantonale "afin d'introduire une base légale n'autorisant pas la création d'un centre 'Islam et Société' tel que projeté et empęchant ainsi qu'une quelconque formation étatique d'imams soit instaurée". Elle fonde une inégalité de traitement dans des situations comparables dans la mesure oů elle crée une interdiction liée ŕ une seule religion. La religion est l'un des critčres prévus ŕ l'art. 8 al. 2 Cst., de sorte que l'interdiction prônée par l'initiative doit ętre considérée comme discriminatoire au sens de cette disposition. Les recourants ne contestent pas vraiment cette qualification. Ils soutiennent en revanche que cette discrimination repose sur des motifs justificatifs: d'une part, "vu la situation économique actuelle du canton de Fribourg [...], il est inopportun de dépenser les deniers publics pour créer de nouvelles institutions non impératives pour la population"; d'autre part, ŕ l'exception des communautés religieuses auxquelles la constitution cantonale octroie le statut de droit public, soit les Eglises catholique-romaine et évangélique-réformée (art. 141 al. 1 Cst./FR), l'Etat de Fribourg ne peut pas favoriser une religion au détriment des autres. Ces deux motifs justificatifs manquent cependant de pertinence dans la mesure oů ils n'expliquent pas en quoi l'interdiction d'une activité de recherche et d'enseignement ne concerne qu'une seule religion n'ayant pas le statut de droit public dans le canton de Fribourg et pas toutes les autres religions non reconnues. Ils ne sauraient dčs lors rendre admissible la discrimination fondée sur l'un des critčres mentionnés par l'art. 8 al. 2 Cst.Pour le reste, les recourants soutiennent aussi que l'initiative litigieuse se distingue d'une initiative législative thurgovienne - visant ŕ interdire l'utilisation de certains manuels scolaires religieux - qui a été invalidée récemment par le Tribunal fédéral, au motif que la volonté des initiants, clairement exprimée en particulier dans le formulaire de récolte des signatures, était d'interdire exclusivement les fondements écrits d'une seule religion, l'islam (ATF 139 I 292). Il est vrai que l'initiative fribourgeoise est non formulée, au contraire de l'initiative thurgovienne qui était rédigée. Les recourants avancent aussi un critčre de distinction quantitatif; l'initiative thurgovienne précitée concernait l'ensemble de la population puisqu'elle touchait ŕ l'école BGE 143 I 129 S. 135obligatoire, alors que l'initiative litigieuse touchera un trčs faible nombre de personnes (et que "les potentielles nuisances causées par l'hypothétique teneur discriminante de l'initiative ne sauront donc qu'ętre infimes sur la population"). Le nombre de personnes susceptibles de faire l'objet d'une discrimination n'enlčve cependant rien ŕ l'existence męme de la discrimination. Un tel critčre n'a pas de pertinence s'agissant de déterminer la conformité au droit supérieur.
2.3.3 Il y a lieu ensuite d'examiner si l'initiative, formulée en termes généraux, peut ętre interprétée de maničre conforme ŕ la Constitution. Les recourants font valoir que l'initiative doit ętre interprétée non pas comme visant l'islam en particulier, mais comme voulant opérer une distinction entre les communautés religieuses reconnues par l'Etat et celles qui ne bénéficient pas d'une telle reconnaissance.L'intitulé de l'initiative et son texte font toutefois expressément référence ŕ l'islam et seulement ŕ cette religion; la reconnaissance étatique n'est pas mentionnée comme critčre dans le texte. De męme, le texte se réfčre uniquement au centre "Islam et société" dont l'objectif est l'étude de la religion musulmane dans un contexte suisse; seule la formation d'imams y est mentionnée.De plus, l'argumentaire des initiants accorde un poids prépondérant aux motifs dirigés contre l'islam. Il en ressort notamment que le centre "Islam et société" est inutile vu l'offre déjŕ existante, qu'il s'agit d'éviter une inégalité de traitement de la formation universitaire sur l'islam par rapport aux autres religions et qu'il existe un risque que ledit centre "intčgre une formation coranique complčte, ouvrant ainsi l'Université de Fribourg ŕ des chercheurs islamiques éventuellement controversés". Figure encore dans l'exposé des motifs des initiants que l'institutionnalisation de l'islam ŕ l'Université est une mauvaise réponse dans le contexte mondial du fondamentalisme islamique. L'argumentaire mentionne aussi l'opposition ŕ la création du centre précité pour des raisons financičres ("ŕ l'heure des restrictions budgétaires, un investissement dans ce centre n'est pas judicieux"). Il en ressort enfin qu'en dehors des communautés religieuses auxquelles la Constitution cantonale octroie le statut de droit public, "ce n'est pas ŕ l'Etat de financer une formation théologique de religieux". Ces deux derniers éléments sont toutefois les deux seuls points (sur les six que contient l'argumentaire des initiants) qui ne traitent pas de la religion musulmane. Les quatre autres points font expressément et exclusivement référence ŕ l'islam. BGE 143 I 129 S. 136 Par conséquent, on peut raisonnablement déduire de l'intitulé et du texte de l'initiative ainsi que de la grande majorité du contenu de l'argumentaire des initiants, que les citoyens qui ont signé l'initiative pouvaient la comprendre comme se rapportant ŕ l'islam uniquement et non pas comme interdisant la création de centres universitaires et de formation concernant toutes les communautés religieuses non reconnues par l'Etat.
2.4 Enfin, les recourants mettent en avant le fait que l'initiative est conçue en termes généraux. Cependant, lorsqu'une initiative conçue en termes généraux contient des éléments formulés de maničre suffisamment précise, cette densité normative et cette précision restreignent le pouvoir d'appréciation des autorités cantonales de mise en oeuvre. Plus le texte d'une initiative rédigée en termes généraux est dense et précis, plus l'initiative doit ętre mise en oeuvre en suivant rigoureusement sa lettre. Il est incompatible avec les droits politiques des citoyens de réduire, amplifier ou modifier de maničre importante la portée d'une initiative lors de sa mise en oeuvre (arręt 1C_586/2013 du 7 octobre 2014 consid. 4.4, in RDAF 2016 I p. 257 et in ZBl 116/2015 p. 100).En l'occurrence, le texte de l'initiative est si clair et si précis qu'on ne peut l'interpréter de maničre plus large, sans s'écarter de la volonté des signataires. En effet, si on concrétisait cette initiative dans le sens qu'elle interdirait la création de centres universitaires et la formation de représentants d'autres mouvements religieux que l'islam, cela modifierait de maničre importante son sens et cela s'écarterait notablement de la volonté des signataires.Pour les męmes motifs, il ne peut pas ętre donné suite ŕ la demande subsidiaire des recourants de soumettre au vote populaire uniquement la partie relative ŕ l'interdiction de la formation étatique d'imams. Cette partie seule de l'initiative viole aussi l'interdiction de discrimination et ne peut ętre interprétée de maničre conforme ŕ la Constitution sans contrevenir ŕ la volonté des signataires. (...)