Urteilskopf
144 I 50
7. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa Sindacato svizzero dei servizi pubblici, SSP/VPOD Zurigo/Lugano contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)2C_499/2015 del 6 settembre 2017
Regeste
Art. 28 BV, Art. 11 EMRK, Art. 22 UNO-Pakt II, Art. 8 UNO-Pakt I, ILO-Übereinkommen Nr. 87 und 98, insb. Art. 3 ILO-Übereinkommen Nr. 87; Regierungsbeschluss, welcher den Gewerkschaften grundsätzlich den Zutritt zu den Gebäuden verbietet, die der Staat - ausser als deren Eigentümer - auch als Arbeitgeber verwaltet, und welcher die Ausübung gewerkschaftlicher Tätigkeiten im Gebäudeinnern bestimmten Bedingungen unterwirft. Inhalt und Tragweite der Koalitionsfreiheit gemäss Art. 28 BV, besonders in Bezug auf die Tätigkeiten der Gewerkschaften (E. 4.1). Hinweis auf die Normen des internationalen Rechts, welche diese Freiheit ebenfalls schützen (E. 4.2). Darstellung der (nicht einhellig vertretenen) Auffassung der Lehre zur Frage des Zutrittsrechts der Gewerkschaftsvertreter zu den Gebäuden einer Unternehmung sowie der "abgeleiteten Rechte", welche die Internationale Arbeitsorganisation als unabdingbar erachtet, um die Ausübung der Koalitionsfreiheit effektiv sicherzustellen (E. 4.3). Das Urteil 6B_758/2011 vom 24. September 2012 ist hier nicht massgeblich, weil das Recht auf Zugang zum Arbeitsort öffentliche Gebäude und nicht privaten Grund betrifft (E. 5.1-5.3). Der Staat muss unter anderem die Gewerkschaften in die Lage versetzen, dass sie ihre Aktivitäten tatsächlich frei gestalten können (E. 5.3.2), im Einklang mit den Verpflichtungen des internationalen Rechts, namentlich der ILO-Übereinkommen Nr. 87 und 98; wie weit diese self-executing-Charakter haben, ist nicht entscheidend, da sie sich teilweise mit Art. 11 EMRK und Art. 22 UNO-Pakt II überschneiden (E. 5.3.3). Zugehörigkeit der Gebäude der Kantonsverwaltung zum Verwaltungsvermögen des Staates und Modalitäten betreffend den gewöhnlichen Gebrauch und/oder den ausserordentlichen Gebrauch der öffentlichen Güter (E. 6.2.1). Der Staat muss die Grundrechte einhalten (E. 6.3). Das Recht auf Zutritt zu den Verwaltungsgebäuden ist ein wesentlicher Teilgehalt der Koalitionsfreiheit (E. 5.3.3.1, 5.3.3.2 und 5.4). Wenngleich das hier beanstandete System, welches den Gewerkschaften den Zutritt zu den Verwaltungsgebäuden grundsätzlich verweigert, und welches die Ausübung von gewerkschaftlichen Tätigkeiten im Gebäudeinnern bestimmten Bedingungen unterwirft, von einem relevanten öffentlichen Interesse getragen wird (E. 6.4.1), stellt es dennoch einen übermässigen Eingriff in die Koalitionsfreiheit dar. Es ist somit unverhältnismässig und wird aufgehoben. Einladung an die betreffenden Parteien, auf dem Verhandlungsweg eine Einigung zu suchen, sowie Beispiele für zulässige Massnahmen (E. 6.4.2 und 6.4.3).
Sachverhalt ab Seite 52
BGE 144 I 50 S. 52
A. Con risoluzione n. 6671 del 29 novembre 2011, prendendo spunto da un atto parlamentare che sollevava il tema dell'attivitŕ sindacale all'interno degli stabili amministrativi, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha notificato alle associazioni del personale dello Stato le seguenti regole:1. L'accesso agli stabili amministrativi del Cantone per attivitŕ sindacali per principio non č ammesso.2. Eventuali richieste per incontri di carattere sindacale con personale dello Stato affiliato alle predette Associazioni nelle sale di riunione BGE 144 I 50 S. 53dell'Amministrazione cantonale, su temi specifici dei rapporti di lavoro, da tenersi al di fuori dei normali orari di lavoro, vanno preventivamente rivolte alla Cancelleria dello Stato.3. L'affissione di locandine e la distribuzione di volantini e giornali periodici č possibile previa consegna ai Servizi di informazione ed ai custodi degli stabili dell'Amministrazione cantonale che provvederanno all'esposizione nei luoghi prestabiliti.Il Consiglio di Stato ha giustificato il provvedimento con l'esigenza di "assicurare prioritariamente la normale attivitŕ quotidiana del personale dell'Amministrazione cantonale e la necessaria discrezione su dati e documenti presenti negli uffici", senza d'altra parte "ledere i diritti sindacali di tenere i contatti con i propri aderenti".
B. Il 21 dicembre 2011, su richiesta del patrocinatore del Sindacato svizzero dei servizi pubblici SSP/VPOD (di seguito Sindacato VPOD oppure VPOD), il Consiglio di Stato ha comunicato che la risoluzione in questione, originariamente sprovvista dell'indicazione dei rimedi giuridici, era impugnabile davanti al Tribunale cantonale amministrativo come decisione individuale e concreta o, in ogni caso, come decisione generale, e che il termine di ricorso decorreva dall'intimazione di quest'ultima comunicazione.
C. Il 16 gennaio 2012, il Sindacato VPOD č quindi insorto contro la risoluzione 29 novembre/21 dicembre 2011 davanti al Tribunale cantonale amministrativo, il quale con sentenza del 23 aprile 2015 ha respinto il gravame, nella misura in cui era ricevibile. La Corte cantonale ha giudicato, in sintesi, che il diritto di accesso agli stabili - al di fuori del contesto di uno sciopero lecito - non costituiva una prerogativa indispensabile della libertŕ sindacale e, di riflesso, non conferiva neppure il diritto ad un accesso libero e indiscriminato agli stabili amministrativi. Il rifiuto di concedere un'autorizzazione generale per l'uso speciale (quale era quello generato dall'esercizio dell'attivitŕ sindacale in questione) di un bene amministrativo rispettava pertanto il principio di proporzionalitŕ.
D. Il 2 giugno 2015 il Sindacato VPOD ha interposto dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui chiede di annullare e riformare il giudizio impugnato nel senso che la risoluzione 29 novembre/21 dicembre 2011 venga a sua volta annullata. A suo avviso, il divieto di accesso dei sindacati agli stabili amministrativi lede in maniera inammissibile la libertŕ sindacale nonché la libertŕ di opinione e di informazione garantite sia dalla Costituzione federale, sia dal diritto internazionale (art. 28, rispettivamente 16 Cost. e art. 10 CEDU). BGE 144 I 50 S. 54 Chiamati ad esprimersi, il Tribunale cantonale amministrativo si č riconfermato nelle motivazioni e nelle conclusioni del giudizio impugnato senza formulare osservazioni, mentre il Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame.La II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale ha trattato la causa nella seduta pubblica del 6 settembre 2017 ed ha accolto il ricorso.
Erwägungen
Dai considerandi:
4.
4.1 L'art. 28 cpv. 1 Cost. garantisce la libertŕ sindacale, o libertŕ di coalizione (Koalitionsfreiheit), che costituisce un caso speciale della libertŕ piů generale d'associazione instaurata dall'art. 23 Cost. L'art. 28 cpv. 2 Cost. prevede che i conflitti vanno per quanto possibile composti in via negoziale o conciliativa. Secondo il capoverso 3 di questa disposizione, lo sciopero e la serrata sono leciti soltanto se si riferiscono ai rapporti di lavoro e non contrastano con impegni di preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione. La libertŕ di coalizione č essenzialmente un diritto di difesa (Abwehrrecht) nei confronti dello Stato, ma esplica anche un certo effetto orizzontale indiretto (indirekte Drittwirkung) sulle relazioni di lavoro nel settore privato (DTF 132 III 122 consid. 4.4.1 pag. 133 con rinvii dottrinali; VALLENDER/HETTICH, in Die schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Kommentar, 3a ed. 2014, n. 14 e 27 ad art. 28 Cost.; PASCAL MAHON, in Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 15 ad art. 28 Cost.; PIERRE GARRONE, La liberté syndicale, in Droit constitutionnel suisse, 2001, n. 35 pag. 805 seg.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3a ed. 2013, pag. 728 n. 1654). La componente individuale della libertŕ sindacale conferisce al singolo il diritto di contribuire alla creazione di un sindacato, di affiliarsi o di partecipare alla sua attivitŕ (libertŕ sindacale positiva), nonché il diritto di non aderirvi o di uscirne (libertŕ sindacale negativa). Nelle attivitŕ tutelate rientrano tra l'altro, per quanto qui di rilievo, il contatto con altre persone inteso a perseguire la salvaguardia comune degli interessi nei confronti di controparti o dello Stato. Per quanto attiene invece alla componente collettiva della libertŕ sindacale, essa tutela il diritto dei sindacati di esercitare liberamente le loro attivitŕ e di coalizzarsi (vedasi Messaggio del 20 novembre 1996 concernente la revisione della Costituzione federale, FF 1997 I 1 segg., segnatamente pag. 166 seg. ad art. 24). BGE 144 I 50 S. 55In questo contesto, sono in particolare contemplate l'acquisizione di nuovi membri, la cura delle relazioni con i membri esistenti, nonché tutte le attivitŕ suscettibili di mantenere operativa l'organizzazione e di perseguire i propri scopi (PATRICIA M. SCHIESS RÜTIMANN, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, pag. 577 seg. n. 11 e 12 ad art. 28 Cost.).
4.2 La libertŕ sindacale č garantita anche dall'art. 11 della Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertŕ fondamentali (CEDU; RS 0.101), che sancisce la libertŕ di riunione e di associazione, facendo un esplicito riferimento al diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire ad essi per la difesa dei propri interessi (art. 11 n. 1 seconda parte della frase CEDU). Vanno altresě menzionati l'art. 22 del Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti civili e politici (Patto ONU II; RS 0.103.2) nonché, piů specificamente, l'art. 8 del Patto internazionale del 16 dicembre 1966 relativo ai diritti economici, sociali e culturali (Patto ONU I; RS 0.103.1). Infine, la Convenzione n. 87 del 9 luglio 1948 concernente la libertŕ sindacale e la protezione del diritto sindacale (Convenzione ILO n. 87; RS 0.822.719.7) e la Convenzione n. 98 del 1° luglio 1949 concernente l'applicazione dei principi del diritto sindacale e di negoziazione collettiva (Convenzione ILO n. 98; RS 0.822.719.9), ratificate dalla Svizzera la prima nel 1975 e la seconda nel 1999. In particolare, per quanto qui di rilievo, l'art. 3 Convenzione ILO n. 87 prevede che le organizzazioni di lavoratori e datori di lavoro hanno il diritto di elaborare i propri statuti e regolamenti amministrativi, di eleggere liberamente i propri rappresentanti, di organizzare la loro gestione e attivitŕ e di formulare il proprio programma d'azione (n. 1) e che le autoritŕ pubbliche devono astenersi da qualsiasi intervento di natura tale da limitare tale diritto o da pregiudicarne l'esercizio legale (n. 2).
4.3 Sulla questione specifica del diritto di accesso dei rappresentanti dei sindacati agli stabili di un'azienda, la dottrina non č unanime. Mentre VALLENDER/HETTICH (op. cit., ad art. 28 Cost.) non si pronunciano espressamente sulla questione, SARAH WENGER (Zulässige Mittel im Arbeitskampf, 2007, pag. 72 seg.) ne ammette l'esistenza soltanto qualora nell'azienda in questione sia in vigore un contratto collettivo di lavoro che riconosce esplicitamente l'impegno delle parti sociali ad assicurare la libertŕ sindacale: in tal caso, quest'ultima acquisisce un effetto anche tra privati e implica BGE 144 I 50 S. 56pertanto anche la facoltŕ del sindacato di accedere al posto di lavoro per controllare il rispetto degli obblighi contenuti nel contratto collettivo. SCHIESS RÜTIMANN (op. cit., n. 19 ad art. 28 Cost.) rileva poi che l'art. 28 cpv. 1 Cost. non indica a quali spazi i sindacati debbano poter accedere, ma che la libertŕ sindacale č violata se non viene loro dato accesso all'azienda per preparare un'azione collettiva e questi non dispongono di alternative per contattare altrimenti i lavoratori. Vi sono diversi autori che, per contro, ammettono che un diritto di accesso dei sindacati agli stabili del datore di lavoro sia direttamente deducibile dall'art. 28 Cost., a prescindere dall'esistenza di un contratto collettivo di lavoro o dalla presenza di uno sciopero in un caso concreto (si vedano ARTHUR ANDERMATT, Die Gewerkschaften dürfen in die Betriebe [in seguito: Die Gewerkschaften], Plädoyer 2004pag. 42 segg., segnatamente 44 seg.; lo stesso, Liberté syndicale et droit de grčve[in seguito: Liberté syndicale], in Droit collectif du travail, 2010, pag. 21 seg. n. 38; KURT PÄRLI, Betriebliche Zutrittsrechte der Gewerkschaften aus Arbeitsrecht und Gesamtarbeitsvertrag, PJA 2014 pag. 1454 segg., segnatamente 1462 e JEAN-BERNARD WAEBER, Droit de grčve: exercice soumis ŕ conditions, Plaidoyer 2006 pag. 69). A supporto delle loro posizioni, detti autori invocano il diritto internazionale, in particolare gli strumenti adottati dall'Organizzazione internazionale del lavoro in materia di libertŕ sindacale e la consolidata prassi dei relativi organi, i quali riconoscono anche una serie di "diritti derivati" considerati indispensabili per assicurare l'esercizio effettivo della libertŕ sindacale. Tra i suddetti diritti derivati, la dottrina citata rileva in particolare che l'accesso ai luoghi di lavoro č comunemente considerato parte integrante del diritto dei sindacati di organizzare liberamente le proprie attivitŕ, di formulare programmi di azione, di promuovere e difendere gli interessi dei propri membri, nonché di informare i lavoratori in merito ai vantaggi che un'adesione ai sindacati potrebbe procurare loro. D'altro canto viene sottolineato che la Convenzione ILO n. 135 del 23 giugno 1971 relativa alla protezione dei rappresentanti dei lavoratori nell'azienda e alle agevolazioni che dovranno essere loro concesse, in relazione con la Raccomandazione ILO n. 143 del 24 giugno 1971 concernente i rappresentanti dei lavoratori, prevede che ai rappresentanti dei lavoratori debbano essere accordate delle agevolazioni, in modo da permettere loro di svolgere rapidamente ed efficacemente le loro funzioni, senza ostacolare il buon funzionamento dell'azienda. I rappresentanti dovrebbero segnatamente avere accesso a tutti i luoghi di lavoro, quando tale accesso č necessario BGE 144 I 50 S. 57 per permettere loro di adempiere le loro funzioni di rappresentanza sindacale. Questa convenzione non č stata ratificata dalla Svizzera, ma la dottrina rileva che gli organi di controllo dell'Organizzazione internazionale del lavoro e, in particolare, il suo Comitato della libertŕ sindacale e la Commissione di esperti per l'applicazione delle convenzioni e delle raccomandazioni (CEACR) deducono il diritto di accesso al luogo di lavoro dalle citate Convenzioni ILO n. 87 e 98 anche quando la Convenzione ILO n. 135 non sia stata ratificata (BEATRIZ VACOTTO, Droit d'accčs des représentants syndicaux aux lieux de travail: un élément fondamental de la liberté syndicale, PJA 2014 pag. 1433 segg., nonché ANDERMATT, Die Gewerkschaften, op. cit., pag. 45 e lo stesso, Liberté syndicale, op. cit., pag. 21 n. 37. Vedasi altresě Bureau international du Travail[BIT],La liberté syndicale, in Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT [in seguito: Recueil],5a ed. 2006, n. 1102 segg.).
5. L'art. 28 Cost. garantisce quindi la libertŕ sindacale, senza perň prevedere esplicitamente un diritto dei rappresentanti sindacali di accedere al luogo di lavoro in particolare quando, oltre ad essere il proprietario dei luoghi, lo Stato č anche il datore di lavoro. Questa Corte finora non si č pronunciata chiaramente sulla questione. Come avvenuto ad esempio per il principio della paritŕ salariale tra uomo e donna nella funzione pubblica, che il Tribunale federale fece derivare dall'art. 4 vCost. (vedasi DTF 103 Ia 517 segg.) prima che venisse iscritto nell'art. 4 cpv. 2 vCost., rispettivamente, dal 1999, nell'art. 8 cpv. 3 Cost., oppure per il diritto di sciopero, riconosciuto nella DTF 125 III 277 segg. e poi, dal 1999, iscritto nell'art. 28 cpv. 3 Cost., occorre pertanto definire in modo piů preciso il contenuto e i limiti, in altri termini la portata, della citata libertŕ.
5.1 Invero, nella sentenza 6B_758/2011 del 24 settembre 2012 la Corte di diritto penale č stata chiamata a stabilire se l'esercizio della libertŕ sindacale consacrata dall'art. 28 Cost. potesse costituire un atto permesso dalla legge ai sensi dell'art. 14 CP, suscettibile di giustificare una violazione di domicilio (ex art. 186 CP) da parte del sindacato che era entrato nella proprietŕ privata di una societŕ per informare i dipendenti in relazione all'entrata in vigore di un nuovo contratto collettivo di lavoro nazionale. In quell'occasione, il Tribunale federale ha innanzitutto sottolineato che le Convenzioni ILO n. 87 e 98, ancorché ratificate dalla Svizzera, non erano direttamente applicabili e non potevano quindi essere direttamente invocate dai BGE 144 I 50 S. 58cittadini (cfr. sentenza citata 6B_758/2011 consid. 1.3.3, con riferimento alla sentenza 4C.422/2004 del 13 settembre 2005 consid. 3.3, non pubblicato in DTF 132 III 122 segg.). Esso ha poi negato che la libertŕ sindacale potesse esplicare un qualsivoglia effetto diretto e immediato nei confronti del proprietario di un'impresa privata, tale da far passare il suo diritto di proprietŕ in secondo piano (art. 26 Cost. e 641 CC). In questo contesto ha specificato che il diritto di accedere all'impresa del datore di lavoro non andava interpretato come una componente indispensabile della libertŕ sindacale consacrata all'art. 28 Cost., quanto meno all'infuori di uno sciopero lecito che potrebbe semmai giustificare quale ultima ratio misure speciali di lotta sindacale (sentenza citata 6B_758/2011 consid. 1.3.2 e 1.3.4). Riguardo a quest'ultima conclusione, i giudici federali hanno fatto riferimento ad un'altra fattispecie nella quale la prima Corte di diritto civile aveva riconosciuto la liceitŕ di un picchettaggio pacifico durante lo sciopero, tenendo conto dell'effetto orizzontale indiretto dell'art. 28 Cost. sulle relazioni di lavoro nel settore privato (DTF 132 III 122 consid. 4.5.4 pag. 137).
5.2 Nella citata sentenza 6B_758/2011 l'applicazione congiunta degli art. 186 e 14 CP era sostanzialmente chiamata a dirimere un conflitto tra due libertŕ fondamentali, la garanzia della proprietŕ privata e la libertŕ sindacale. La Corte di diritto penale non ha affrontato in maniera sistematica l'eventuale esigenza di riconoscere un diritto di accesso direttamente sgorgante dalla libertŕ sindacale, ma si č limitata a far prevalere, in quel preciso contesto, la prima sulla seconda, affermando che il proprietario dell'impresa, che beneficia della garanzia costituzionale della proprietŕ, č libero di decidere a chi consentire l'accesso alla sua azienda (MICHEL HOTTELIER, Discussions d'arręts actuels - Tribunal fédéral, Cour de droit pénal, 24.9.2012 (6B_758/2011), PJA 2013 pag. 450 segg., segnatamente 454 e 457; GENEVIČVE ORDOLLI, Utilisation d'Internet et de l'intranet par les syndicats et les représentants élus des travailleurs, in Internet au travail, 2014, pag. 212). Si trattava nondimeno dell'apprezzamento di una situazione concreta, specifica, in relazione ad una condanna penale.
5.3 Ora, invece, nella fattispecie concreta, l'accesso alla proprietŕ rivendicato come componente della libertŕ sindacale verte su un bene pubblico e non su un fondo privato. Non si tratta quindi di stabilire se esista un eventuale effetto orizzontale indiretto della libertŕ sindacale sui rapporti di lavoro nel settore privato (peraltro ammesso BGE 144 I 50 S. 59nella DTF 132 III 122 consid. 4.4.1 pag. 132) anche all'infuori di uno sciopero lecito e, quindi, se sia necessario modificare la giurisprudenza summenzionata. La questione dell'accesso dei rappresentanti sindacali alla proprietŕ privata puň invero rimanere indecisa; ciň che occorre invece stabilire č se sia giustificato seguire la posizione adottata nella menzionata fattispecie dalla Corte di diritto penale anche nei rapporti di natura verticale, ovvero tra lo Stato datore di lavoro e nel contempo proprietario degli stabili governativi e il privato che ne chiede l'accesso. Va quindi in sostanza chiarito se l'art. 28 Cost. combinato con l'art. 35 cpv. 2 Cost., che impone a chi svolge un compito statale di rispettare i diritti fondamentali e contribuire ad attuarli, obblighi lo Stato, nella sua qualitŕ di datore di lavoro nonché proprietario, anche a tenere in considerazione, nel quadro dell'organizzazione delle proprie attivitŕ e della messa a disposizione degli stabili amministrativi, gli interessi legittimi della vita associativa ed a creare cosě le condizioni tali da garantire l'esistenza, la libera organizzazione e lo svolgimento delle attivitŕ dei sindacati.
5.3.1 La libertŕ sindacale, come definita in precedenza (consid. 4.1 e 4.2), costituisce sostanzialmente un diritto di difesa nei confronti dello Stato e impone a quest'ultimo - che deve rendere possibili le attivitŕ dei sindacati (SCHIESS RÜTIMANN, op. cit., n. 18 ad art. 28 Cost. in riferimento all'art. 11 CEDU) - di astenersi in particolare dall'adottare misure di diritto civile o penale suscettibili di ostacolare o rendere inesistente l'azione sindacale (NIGGLI/MAEDER, Hausverbote und gewerkschaftliche Tätigkeit, PJA 2014 pag. 1463 segg., segnatamente 1465 con riferimento alla DTF 125 III 277 consid. 2c pag. 280 e dottrina ivi citata). Lo Stato non deve quindi, impedendo ai rappresentanti sindacali di accedere agli stabili amministrativi, rendere notevolmente piů difficile, poiché la limita, tutta una serie di componenti essenziali della libertŕ sindacale, quale l'acquisizione di nuovi membri, la comunicazione tra i sindacati ed i propri affiliati (ad esempio in merito ai vantaggi di una trattativa sindacale collettiva o al contenuto di un contratto collettivo in vigore), la supervisione dell'applicazione di un contratto collettivo di lavoro in essere e infine la mobilizzazione dei lavoratori in vista di un eventuale sciopero (VACOTTO, op. cit., pag. 1440).
5.3.2 Tali conclusioni sono intese ad assicurare che lo Stato metta i sindacati nella condizione di poter effettivamente organizzare liberamente le proprie attivitŕ e di promuovere e difendere BGE 144 I 50 S. 60effettivamente gli interessi dei propri membri. Esse si impongono a maggior ragione se si considera quanto segue. Secondo la giurisprudenza, il sindacato puň invocare la libertŕ sindacale per rivendicare un diritto a partecipare a negoziazioni collettive o a concludere una convenzione collettiva con un datore di lavoro pubblico solo nella misura in cui possa essere riconosciuto come partner sociale. Ciň presuppone in particolare che esso sia sufficientemente rappresentativo (DTF 140 I 257 consid. 5.2.1 e 5.2.2 pag. 263 seg.) ovvero, in sintesi, che esso funga da portaparola di una minoranza e non sia costituito da membri isolati (DTF 140 I 257 consid. 6.1 pag. 265 con rinvio alla DTF 113 II 37 consid. 4c pag. 46 e alla dottrina). Ora, appare evidente che una sufficiente rappresentativitŕ puň essere costruita e mantenuta solo se č garantita la possibilitŕ di avere un costante contatto con i membri esistenti, ma anche di trovare nuovi affiliati; in caso contrario, si tratterebbe di una mera libertŕ formale. Inoltre, il Tribunale federale ha anche riconosciuto che la libertŕ sindacale conferisce alle organizzazioni sindacali del servizio pubblico il diritto di essere sentite in modo adeguato in caso di modifiche di legge che toccano in maniera significativa le condizioni di lavoro dei loro affiliati (DTF 129 I 113 consid. 3 pag. 121 ove si trattava di una legge concernente lo statuto del personale). In questo contesto ha rilevato che, affinché i sindacati possano effettivamente esercitare nel settore pubblico il proprio diritto ad esprimersi in favore della difesa degli interessi dei propri affiliati, lo Stato, in qualitŕ di datore di lavoro, deve garantire loro non solo l'esistenza, ma anche la necessaria autonomia nella sfera delle loro attivitŕ (DTF 129 I 113 consid. 5.3 pag. 127 con riferimento a DELLEY/MORAND, Rôle et statut constitutionnel des centrales syndicales en Suisse, in Recueil des travaux suisses présentés au Xe Congrčs international de droit comparé, 1979, pag. 175 segg., segnatamente 187).
5.3.3 Le considerazioni che precedono sono in linea anche con gli impegni derivanti dal diritto internazionale del lavoro ed in particolare dalle giŕ citate Convenzioni ILO n. 87 e 98, ratificate dalla Svizzera (cfr. consid. 4.2), e vanno per di piů nel senso delle ripetute richieste formulate dalla Commissione di esperti per l'applicazione delle convenzioni e delle raccomandazioni (CEACR), l'organo di controllo dell'Organizzazione internazionale del lavoro, con cui essa, in seguito tra l'altro a comunicazioni dell'Unione sindacale svizzera (SGB/USS), ha invitato il nostro Paese ad adottare le necessarie misure affinché venga garantito il rispetto del diritto di accesso dei BGE 144 I 50 S. 61sindacati ai luoghi di lavoro in conformitŕ all'art. 3 Convenzione ILO n. 87 (vedasi "Demande directe [CEACR] - adoptée 2012, publiée 102čme session CIT [2013]" nonché le precedenti richieste in /dyn/normlex/fr/f?p=1000:13101:0::NO:13101:P13101_ COMMENT_ID:3084254, consultato nel settembre 2017; cfr. pure VACOTTO, op. cit., pag. 1433 segg., segnatamente 1439 con riferimenti e rinvii alle pagine corrispondenti del sito internet dell'ILO).
5.3.3.1 Al riguardo, va di seguito ricordato che alle Convenzioni ILO in materia di diritto del lavoro non viene genericamente riconosciuto carattere self-executing, se non in alcuni casi specifici (sentenze citate 4C.422/2004 consid. 3.2.2, non pubblicato in DTF 132 III 122, e 6B_758/2011 consid. 1.3.3; NICOLAS VALTICOS, Les effets des Conventions internationales du travail en Suisse, in Mélanges offerts ŕ la SSJ, 1976, pag. 327 segg.; KAUFMANN/GOOD, Die Anwendbarkeit von ILO-Recht vor Schweizer Gerichten: Potenzial und Grenzen: Rechtsgutachten im Auftrag des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes [SGB], PJA 2016 pag. 647 segg., segnatamente 649). Non č necessario in questo frangente tornare sulla questione del carattere direttamente applicabile delle Convenzioni ILO interessate dall'oggetto della presente causa, poiché ad ogni modo l'assenza di un loro qualsivoglia carattere vincolante formale non esclude che il Tribunale federale possa farvi riferimento di propria iniziativa nella concretizzazione dell'art. 28 Cost. In effetti, numerosi diritti fondamentali del lavoro sanciti dagli strumenti dell'Organizzazione internazionale del lavoro tra cui, appunto, la Convenzione ILO n. 87, si sovrappongono parzialmente agli art. 11 CEDU e 22 Patto ONU II, il cui carattere self-executing č stato riconosciuto dal Tribunale federale pur senza essere, nel loro tenore letterale, piů precisi delle suddette Convenzioni ILO (DTF 129 I 113 consid. 3.2 pag. 122; DTF 121 V 246 consid. 2c pag. 249; DTF 120 Ia 1 consid. 5b pag. 11; KAUFMANN/GOOD, op. cit., pag. 664; VALLENDER/HETTICH, op. cit., n. 10 ad art. 28 Cost.). Inoltre, la prassi del Comitato per la libertŕ sindacale e della Commissione di esperti per l'applicazione delle convenzioni e delle raccomandazioni (CEACR) fa parte del cosiddetto "relevant nonconventional material" a cui anche la Corte europea dei diritti dell'uomo (CorteEDU) fa esplicito riferimento nella sua prassi di applicazione dell'art. 11 CEDU (NIGGLI/MAEDER, op. cit., pag. 1467). Essa rappresenta quindi una importante fonte di informazione per l'interpretazione delle convenzioni (in questo senso vedasi ad esempio KAUFMANN/GOOD, op. cit., pag. 656). BGE 144 I 50 S. 62
5.3.3.2 Nel concreto caso, entra in particolare in considerazione l'art. 3 Convenzione ILO n. 87, che prevede (n. 2) che le autoritŕ pubbliche devono astenersi da qualsiasi intervento di natura tale da limitare o pregiudicare alle organizzazioni di lavoratori, segnatamente, l'esercizio del diritto di organizzare la loro gestione e attivitŕ e di formulare il proprio programma d'azione (n. 1). Tra l'altro, va rilevato di transenna che riguardo a simili doveri di astensione (i cosidetti Unterlassungspflichten) contenuti in un trattato internazionale, il Consiglio federale, nel Messaggio dell'8 maggio 1974 concernente l'approvazione di due convenzioni internazionali sul lavoro (tra cui la Convenzione ILO n. 87), ha sottolineato che č generalmente ammesso che gli "obblighi di non procedere" sono direttamente applicabili nell'ordine giuridico interno degli Stati contraenti e non richiedono un intervento legislativo (FF 1974 1557 segg., segnatamente pag. 1580). Lo stesso orientamento č ravvisabile anche nella giŕ citata DTF 129 I 113 consid. 5.3 pag. 127 (vedasi precedente consid. 5.3.2) ove il Tribunale federale ha riconosciuto l'esistenza di una sfera di autonomia del sindacato nei confronti del datore di lavoro pubblico e ha fondato il proprio ragionamento anche sull'art. 5 della Convenzione ILO n. 151 del 27 giugno 1978 concernente la protezione del diritto d'associazione e le procedure di determinazione delle condizioni d'impiego nella funzione pubblica (RS 0.822.725.1) che stabilisce che le organizzazioni d'agenti pubblici devono fruire di una completa autonomia nei confronti delle autoritŕ pubbliche (n. 1), assumendo implicitamente il carattere self-executing perlomeno di un simile dovere di astenersi dello Stato.
5.4 Alla luce di queste considerazioni bisogna quindi ammettere che in principio, nel settore pubblico, il diritto dei rappresentanti sindacali di accedere agli stabili dello Stato, che č nel contempo datore di lavoro, per entrare in contatto con i propri affiliati e per curarne i rapporti, costituisce una componente essenziale della libertŕ sindacale collettiva ai sensi dell'art. 28 Cost., affinché ai sindacati sia garantita l'effettiva possibilitŕ di esercitare tutte le attivitŕ suscettibili di mantenere operativa l'organizzazione e di perseguirne gli scopi.
6.
6.1 Come ogni altra libertŕ costituzionale, questo diritto di accesso non č tuttavia assoluto e le modalitŕ della sua attuazione vanno concordate con il datore di lavoro pubblico. Detto diritto puň subire delle restrizioni, che sono tuttavia ammissibili unicamente se fondate su una base legale, giustificate da un interesse pubblico e BGE 144 I 50 S. 63proporzionali (art. 36 Cost.). Prima di esaminare le censure di natura costituzionale sollevate dal ricorrente, occorre tuttavia qualificare giuridicamente le strutture dell'Amministrazione cantonale all'interno delle quali il ricorrente rivendica l'esercizio della libertŕ sindacale.
6.2
6.2.1 Giurisprudenza e dottrina suddividono i beni pubblici in due categorie distinguendo da un lato il patrimonio fiscale o finanziario e, d'altro lato, i beni pubblici in senso stretto; di quest'ultima categoria fanno parte il patrimonio amministrativo e il demanio pubblico. Entrambi servono direttamente all'adempimento di compiti pubblici, ma si distinguono principalmente per la cerchia dei relativi utenti: compatibilmente con la propria destinazione, il demanio pubblico si presta ad un uso comune ed č a disposizione della collettivitŕ, mentre il patrimonio amministrativo č accessibile unicamente all'autoritŕ e ai suoi dipendenti oppure ad una cerchia limitata di utenti in relazione a determinati servizi che vengono dispensati direttamente da singoli uffici (DTF 138 I 274 consid. 2.3.2 pag. 284; 127 I 84 consid. 4b pag. 88 seg., nonché sentenza 2C_735/2015 dell'11 novembre 2016 consid. 5; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7a ed. 2016, pag. 490 segg.; MARKUS HEER, Die ausserordentliche Nutzung des Verwaltungsvermögens durch Private: Unter Einschluss des Verwaltungsvermögens im Einzelgebrauch, 2006, pag. 8 segg.; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 pag. 151; ANDRÉ WERNER MOSER, Der öffentliche Grund und seine Benützung, 2011, pag. 5 segg., 18 segg., 34 segg.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, pag. 467 segg.). Nel concreto caso, gli stabili dell'Amministrazione cantonale appartengono manifestamente al patrimonio amministrativo (DTF 138 I 274 consid. 2.3.2 pag. 284).Per principio, l'autoritŕ che gestisce il patrimonio amministrativo accorda la prioritŕ ad un suo uso ordinario (che avviene cioč nel contesto della normale attivitŕ amministrativa), rispetto ad un uso straordinario o accessorio (ausserordentliche Nutzung rispettivamente Randnutzung), ovvero ad un utilizzo temporaneo da parte di terzi per scopi estranei alla destinazione del bene (DTF 127 I 84 consid. 4b pag. 88 seg.; HEER, op. cit., pag. 15 segg.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., pag. 492 seg.). Quest'ultimo puň entrare in considerazione solo se č compatibile con la destinazione della struttura in questione; l'entitŕ incaricata di gestire il patrimonio BGE 144 I 50 S. 64amministrativo ha quindi in principio la facoltŕ di rifiutare che vi vengano svolte attivitŕ non conformi ad un uso ordinario o di limitarne l'estensione attraverso un sistema di autorizzazione o di concessione (DTF 143 I 37 consid. 6.1 pag. 40; sulla natura giuridica dell'atto della restrizione, che esula nondimeno dall'oggetto del presente litigio, cfr. HEER, op. cit., pag. 124 segg.).
6.2.2 Nel concreto caso, i giudici cantonali hanno stabilito che l'attivitŕ svolta negli stabili amministrativi dalle organizzazioni sindacali del personale dello Stato (reclutamento di affiliati, distribuzione di materiale informativo, ecc.) costituiva un "uso speciale, soggetto ad autorizzazione (art. 10 della legge ticinese sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 [LDP; RL/TI 9.4.1.1])" e che "il Consiglio di Stato (...) puň di principio stabilire concretamente i limiti e le modalitŕ di tale uso rispettivamente d'accesso". Tale apprezzamento non č stato contestato dal ricorrente e non occorre quindi entrare nel merito. Č tuttavia necessario esaminare se le modalitŕ con le quali il Consiglio di Stato ha inteso disciplinarne l'uso non ledano i diritti costituzionali invocati nel ricorso ed in particolare il diritto di accesso al posto di lavoro pubblico quale componente della libertŕ sindacale, come definito in precedenza (consid. 5).
6.3 Lo Stato č infatti vincolato al rispetto dei diritti fondamentali in virtů dell'art. 35 cpv. 2 Cost., oltre che in qualitŕ di datore di lavoro, anche quando si determina in merito all'uso del proprio patrimonio amministrativo. Pur disponendo di un certo margine di apprezzamento nella gestione dei propri stabili, l'Amministrazione deve prestare attenzione alla garanzia della paritŕ di trattamento (segnatamente dei sindacati richiedenti: DTF 129 I 113 consid. 5 pag. 125 seg.) e al divieto dell'arbitrio; č altresě tenuta a prendere in considerazione il contenuto ideale delle libertŕ fondamentali che entrano in gioco (DTF 127 I 164 consid. 3b pag. 168 seg.; DTF 124 I 267 consid. 3a pag. 268 seg.; DTF 107 Ia 64 consid. 2a pag. 67) ed ha il dovere di mantenere una condotta neutra e oggettiva (sentenza citata 2C_735/2015 consid. 6.1, con riferimento alle DTF 140 I 201 consid. 6.4.1. pag. 208 e DTF 138 I 274 consid. 2.2.2 pag. 283). L'esercizio di alcune libertŕ fondamentali, come ad esempio la libertŕ di opinione e di riunione, richiede spesso l'uso di beni pubblici; ciň vale anche, come nel concreto caso, per l'esercizio di alcune componenti della libertŕ sindacale. In questo contesto ed in relazione a manifestazioni sul suolo pubblico o dimostrazioni, BGE 144 I 50 S. 65l'originaria natura puramente difensiva di tali diritti ha progressivamente lasciato spazio anche al riconoscimento di una loro portata positiva che implica anche un elemento di prestazione (cosiddetto Leistungselement vedasi DTF 127 I 164 consid. 3b pag. 168). Il Tribunale federale ha infatti stabilito che, nella misura in cui l'esercizio di una libertŕ fondamentale implichi un utilizzo del bene pubblico che non esula dallo scopo generale cui questo č destinato, esiste un diritto incondizionato all'uso di tale bene - fatte salve eventuali restrizioni ammissibili unicamente se fondate su una base legale, giustificate da un interesse pubblico e proporzionali (art. 36 Cost.) - e che tale utilizzo č lecito. Vi sono peraltro libertŕ fondamentali in relazione alle quali giŕ la semplice instaurazione di un regime di autorizzazione č suscettibile di configurarne una restrizione. Occorre quindi che esso sia giustificato da un interesse pubblico o dalla protezione dei diritti fondamentali di terzi (DTF 135 I 302 consid. 3.2 pag. 307 e consid. 4.2 pag. 311, con rinvii alla dottrina segnatamente BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in Die neue Bundesverfassung, 2000, pag. 135 segg.; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4a ed. 2008, pag. 427 segg.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n. 690 segg.; vedasi anche DTF 96 I 219 consid. 5 pag. 225). Se per contro si tratta di un uso piů intensivo, la giurisprudenza ha riconosciuto un diritto condizionale soggettivo ad ottenere un'autorizzazione per l'uso accresciuto dello stesso, quando tale autorizzazione si riveli indispensabile per l'esercizio delle libertŕ fondamentali sul suolo pubblico (DTF 138 I 274 consid. 2.2.2 pag. 282; DTF 135 I 302 consid. 3.2 pag. 308; DTF 132 I 256 consid. 3 pag. 259; DTF 127 I 84 consid. 4b pag. 88). Riferita in un primo tempo al demanio pubblico, tale giurisprudenza č poi stata estesa anche al patrimonio amministrativo, riconoscendo che, a determinate condizioni, puň esistere un diritto all'autorizzazione di un suo uso straordinario o accessorio (DTF 138 I 274 consid. 2.2.2 pag. 282 con riferimento alla sentenza P.170/1978 del 19 marzo 1980, il cui consid. 3 č ugualmente citato nella sentenza 1P.304/1990 del 18 febbraio 1991 consid. 3, pubblicata in ZBl 93/1992 pag. 40 segg., nonché alla decisione del 7 dicembre 1992 del Consiglio di Stato del Canton Zugo, in ZBl 94/1993 pag. 320 segg., con nota della redazione a pag. 323; cfr. altresě DTF 127 I 164 consid. 3b pag. 168 segg. segnatamente 170). Tale diritto č tuttavia condizionato, nel senso che non permette di esigere che lo Stato crei (positivamente) nuove strutture al fine di BGE 144 I 50 S. 66consentire l'esercizio della libertŕ in questione (cfr. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2007, n. 4 ad art. 16 Cost.). Esso si estende quindi unicamente all'uso dei beni pubblici o delle infrastrutture esistenti e disponibili al momento. Per il resto, l'ordinamento giuridico non riconosce alcun diritto di fare uso del demanio pubblico in un luogo e in un momento qualsiasi, secondo modalitŕ stabilite unilateralmente; decisiva č, come detto, la sufficiente disponibilitŕ (DTF 138 I 274 consid. 2.2.2 pag. 282; DTF 127 I 164 consid. 3c pag. 171).
6.4 La regolamentazione impugnata instaura un divieto di principio di accesso agli stabili amministrativi da parte dei sindacati (dispositivo n. 1), prevedendo poi la possibilitŕ di concedere, previa richiesta, l'uso di sale riunioni dell'Amministrazione cantonale per incontri di carattere sindacale con personale dello Stato affiliato, su temi specifici dei rapporti di lavoro, da tenersi al di fuori dei normali orari di lavoro (dispositivo n. 2); essa assoggetta infine a specifiche modalitŕ la distribuzione di materiale informativo ai dipendenti dello Stato all'interno degli stabili (dispositivo n. 3). Questo regime configura indubbiamente una limitazione che lo Stato, nella sua qualitŕ di proprietario degli stabili e di datore di lavoro, pone alla libertŕ dei sindacati di avere accesso alle imprese, di organizzarvi le proprie attivitŕ e di intrattenere relazioni con tutti i dipendenti statali, inclusi coloro che non sono affiliati al sindacato. Occorre quindi esaminare se essa sia motivata da un interesse pubblico pertinente e preponderante e sia proporzionale (art. 36 Cost.).
6.4.1 A mente dei giudici cantonali, nel suo risultato, il sistema instaurato equivale ad un regime di autorizzazione per l'uso speciale degli stabili amministrativi, ed č quindi ammissibile. La sentenza impugnata parte dal presupposto secondo cui il diritto di accesso agli stabili pubblici non costituisce - al di fuori del contesto di uno sciopero lecito - una prerogativa indispensabile della libertŕ sindacale e, di riflesso, non conferisce nemmeno un diritto condizionato ad un loro uso speciale. Ad ogni modo, il diniego di un'autorizzazione generale per accedere in modo libero e indiscriminato a qualsiasi stabile pubblico procederebbe da una corretta ponderazione degli interessi, che tiene anche conto delle diverse libertŕ costituzionali; esso sarebbe sorretto dall'interesse pubblico ad un regolare svolgimento dell'attivitŕ amministrativa. In particolare, il Tribunale cantonale amministrativo ha osservato che il Consiglio di Stato ticinese ha voluto disciplinare l'accesso agli stabili per attivitŕ di BGE 144 I 50 S. 67natura sindacale al fine di assicurare prioritariamente la normale attivitŕ quotidiana del personale dell'Amministrazione cantonale, nonché la necessaria discrezione e confidenzialitŕ in relazione a dati e documenti sensibili presenti negli uffici, che un accesso illimitato non potrebbe garantire. Inoltre, ha inteso tutelare anche la stessa libertŕ di opinione di coloro che non intendono aderire al sindacato o ricevere informazioni da esso. I giudici cantonali hanno quindi considerato che tale volontŕ di garantire ordine, qualitŕ ed efficienza dei propri servizi costituisce senza dubbio un interesse pubblico pertinente, suscettibile di giustificare l'instaurazione di un sistema di autorizzazione. Questa posizione puň essere condivisa. Il ricorrente non ha peraltro contestato l'esistenza di un interesse in tal senso, o comunque l'argomentazione da lui sollevata al riguardo non soddisfa le esigenze di motivazione poste dall'art. 42 cpv. 2 LTF.
6.4.2
6.4.2.1 Secondo il ricorrente questo divieto di massima non č tuttavia proporzionale e limita in maniera inammissibile la libertŕ sindacale, pregiudicando anche tutte le azioni preparatorie all'esercizio del diritto di sciopero quale ultima ratio. A suo dire, i medesimi obiettivi perseguiti dal Governo avrebbero potuto essere raggiunti mediante provvedimenti alternativi e meno limitativi della libertŕ sindacale, quali ad esempio: l'imposizione alle organizzazioni sindacali di un obbligo di preannunciare con anticipo le visite; la limitazione del numero di visite per anno o della durata stessa di ogni singola visita o ancora del numero di rappresentanti sindacali autorizzati ad accedere ad ogni visita; infine, la consegna di un badge ad ogni rappresentante sindacale per garantirne l'identificazione e assicurare che egli si annunci al suo arrivo. Da parte loro i giudici cantonali hanno invece considerato che il sistema contestato rispetta il principio della proporzionalitŕ poiché contempera adeguatamente le esigenze di informazione degli affiliati ai sindacati con la necessitŕ di mantenere l'ordine all'interno degli stabili amministrativi: da un lato, infatti, non esclude la possibilitŕ, previa richiesta, di usufruire di sale riunioni per incontri di carattere sindacale e, d'altro lato, non impedisce comunque ai sindacati di contattare i dipendenti al di fuori degli stabili amministrativi o mediante mezzi di comunicazione meno invasivi, quali ad esempio la posta elettronica.
6.4.2.2 Quest'ultima opinione, per i motivi esposti di seguito, non puň essere condivisa. Il regime instaurato nel suo insieme dal provvedimento impugnato configura infatti una restrizione grave della BGE 144 I 50 S. 68libertŕ sindacale. Esso č indubbiamente giustificato da un interesse pubblico (cfr. consid. 6.4.1), ma non č proporzionale e non accorda allo Stato il margine necessario per tenere adeguatamente in considerazione ulteriori interessi. In particolare, da un lato non tiene conto della portata della libertŕ sindacale garantita dall'art. 28 Cost., che in questo contesto, come visto in precedenza (in particolare, consid. 5.3), esige che il datore di lavoro pubblico si astenga dall'adottare delle misure suscettibili di ostacolare o rendere inesistente l'azione sindacale. Č vero che il divieto generale di accesso sancito dal dispositivo n. 1 del provvedimento impugnato č combinato con la possibilitŕ di chiedere un'autorizzazione alla Cancelleria dello Stato e che in tale frangente l'autoritŕ potrebbe procedere ad un bilanciamento degli interessi, tenendo in considerazione anche quelli legittimi dei sindacati di mantenere o creare i contatti con i dipendenti statali. Tuttavia, le possibilitŕ di ottenere un'autorizzazione in deroga a tale divieto, e le condizioni della stessa, sono eccessivamente restrittive. In effetti, la risoluzione governativa delimita a priori le persone e l'oggetto degli incontri specificando che deve trattarsi di "incontri di carattere sindacale con personale dello Stato affiliato [...] su temi specifici dei rapporti di lavoro", il che oltre ad obbligare il sindacato di giustificare ogni volta l'oggetto specifico della richiesta di autorizzazione, svuota largamente del suo senso il diritto di accesso, in quanto non permette ai sindacalisti di mettersi in contatto con persone non aderenti al sindacato. Secondariamente, ammesso che vengano autorizzati, gli incontri possono svolgersi solo in sale di riunione prestabilite e solo al di fuori degli orari di lavoro. A queste condizioni, č pregiudicata - o comunque notevolmente ostacolata - la possibilitŕ per i rappresentanti sindacali di svolgere tutte le attivitŕ suscettibili di mantenere operativa l'organizzazione e di perseguire i propri scopi, come ad esempio entrare in contatto in maniera informale e spontanea con nuovi potenziali aderenti oppure mantenere un dialogo discreto o anche solo un rapporto costante di cortesia con i propri membri, i quali sono costretti ad esporsi con i propri superiori se intendono partecipare ad un incontro. Infine, anche il fatto di limitare l'esposizione del materiale divulgativo a luoghi prestabiliti previa consegna ai servizi amministrativi competenti preclude la possibilitŕ di mantenere contatti diretti con gli affilati e di fornire loro, se necessario, brevi spiegazioni rispetto al materiale distribuito; ammesso che tale misura sia effettivamente sorretta da un interesse pubblico, anch'essa appare BGE 144 I 50 S. 69eccessivamente restrittiva degli interessi del ricorrente, nella misura in cui, escludendo per di piů la presenza fisica dei sindacalisti, svuota ancora una volta del suo senso il diritto di accesso, ed appare quindi non proporzionale (si veda al riguardo anche la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo Sisman e al. contro Turchia del 27 settembre 2011, n. 1305/05, § 29 segg.).
6.4.3 Stante quanto precede, occorre concludere che il regime instaurato dalla risoluzione governativa e tutelato dalla sentenza impugnata non rispetta il principio della proporzionalitŕ e configura un'ingerenza eccessiva nella libertŕ sindacale. Ciň non significa che il Cantone non possa in futuro disciplinare - attraverso un regolamento o una decisione generale - le modalitŕ di accesso dei rappresentanti sindacali agli stabili amministrativi, al fine di bilanciare tutti gli interessi in causa. In tale contesto occorre comunque rammentare che č auspicabile che i sindacati e l'Amministrazione e/o i servizi interessati cerchino dapprima di raggiungere un accordo volto a permettere l'esercizio del diritto di accesso agli stabili pubblici secondo modalitŕ che garantiscono nel contempo il buon funzionamento dell'attivitŕ amministrativa e delle istituzioni pubbliche, in particolare per quanto concerne i servizi che operano a contatto con l'utenza: a livello internazionale, ad esempio, il Comitato per la libertŕ sindacale dell'Organizzazione internazionale del lavoro ha piů volte invitato sindacati e datori di lavoro a cercare di giungere a degli accordi che salvaguardino un giusto equilibrio tra questi due elementi (BIT, Recueil, op. cit., n. 1109), la negoziazione di buona fede essendo considerata il metodo da privilegiare a tal fine (VACOTTO, op. cit., pag. 1437 in fine). Nondimeno, nell'ipotesi in cui non fosse possibile trovare un'intesa, il Cantone potrebbe, come accennato, regolamentare le condizioni di accesso agli stabili pubblici da parte dei sindacati, ad esempio prevedendo l'esigenza di preannunciare le visite con un adeguato anticipo o di ottenere un'autorizzazione per potere organizzare una riunione in un locale (senza tuttavia delimitare l'oggetto della stessa e la cerchia delle persone autorizzate a prendervi parte), o ancora istituendo delle limitazioni in termini di orario o di numero di visite annuali, nonché eventuali ulteriori provvedimenti (indicati dagli stessi ricorrenti), tutti intesi a garantire, da un lato, i contatti personali tra i sindacalisti e gli impiegati statali, siano essi affiliati o meno al sindacato, e, dall'altro, l'ordinaria gestione degli affari dell'Amministrazione cantonale, la confidenzialitŕ di informazioni riservate, nonché le legittime BGE 144 I 50 S. 70esigenze dei dipendenti che non desiderano ricevere visite o informazioni dai sindacati. Non dovrŕ tuttavia trattarsi di un divieto di principio ancorché assortito di possibili deroghe, e nemmeno di un sistema di autorizzazione assoggettato a presupposti che rendano l'accesso dei rappresentanti sindacali eccessivamente difficoltoso.