Дело T-465/08
Чешка република
срещу
Европейска комисия
„Програма ФАР — „Револвиращи фондове“, по които Чешката република е получавала средства — Възстановяване на платените суми — Решение на Комисията да пристъпи към събиране чрез прихващане — Нормативна основа — Различни правни системи — Понятие за безспорно и ликвидно вземане — Задължение за мотивиране“
Резюме на решението
1. Присъединяване на нови държави членки към Общностите — Чешка република — Незабавно и цялостно прилагане на общностното право — Дерогации — Условие — Изрична разпоредба
(член 292 ЕО; член 33, параграф 2 от Акта за присъединяване от 2003 г.)
2. Присъединяване на нови държави членки към Общностите — Чешка република — Глобални бюджетни задължения, поети по предприсъединителните финансови инструменти — Правила, приложими от датата на присъединяването
(член 33, параграф 2 от Акта за присъединяване от 2003 г.; член 73, параграф 1 от Регламент № 1605/2002 на Съвета; член 81, параграф 1 и член 83 от Регламент № 2342/2002 на Комисията)
3. Актовe на институциите — Мотивиране — Задължение — Обхват — Решение, което се вписва в известен на адресата контекст
(член 253 ЕО)
1. Дерогациите спрямо незабавното и цялостно прилагане на разпоредбите на общностното право, уреждащи предприсъединителната помощ по програма ФАР по смисъла на член 33, параграф 1 от Акта относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в Учредителните договори на Европейския съюз, се допускат въз основа на член 33, параграф 2 от същия акт само доколкото са предвидени изрично от тези разпоредби.
Посоченият член 33, параграф 2 обаче не предвижда изрично изключение от разпоредбите на член 292 ЕО в смисъл, че начините за извънсъдебно уреждане на споровете, предвидени в Рамковото споразумение, сключено между правителството на Чешката република и Европейската комисия относно участието на Чешката република в програмата за подпомагане на Европейската общност, ще продължат да се прилагат и след присъединяването на Чешката република към Съюза.
Ето защо предвидените в Рамковото споразумение от 1996 г. начини за извънсъдебно уреждане на споровете вече не се прилагат, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза.
(вж. точки 100—102)
2. Член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в Учредителните договори на Европейския съюз, който има за цел да осигури устойчивост на плащанията, предвидени преди присъединяването към Съюза в рамките на глобалните бюджетни задължения, които още не са били изцяло осъществени към момента на присъединяването, дерогира някои разпоредби от Регламент № 1605/2002 относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, отнасящи се до разходните операции. За сметка на това той няма за цел да дерогира правилата на Финансовия регламент, отнасящи се до приходните операции.
С други думи, член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването не изключва изрично прилагането на Финансовия регламент и на Регламента за прилагане спрямо приходни операции. Следователно последните се уреждат от въпросните регламенти, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза.
Освен това прихващането, предвидено като метод на събиране на вземания в член 73, параграф 1 от Финансовия регламент и в член 81, параграф 1 и член 83 от Регламент № 2342/2002 относно определянето на подробни правила за прилагането на Финансовия регламент, не е изключено изрично с разпоредбите на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването. Следователно трябва да се приеме, че при условията, определени от разглежданите регламенти, тази приходна операция е приложима към вземанията, произтичащи от предприсъединителната помощ по програма ФАР по смисъла на член 33, параграф 1 от Акта относно условията на присъединяването.
Поради това Комисията е оправомощена да установява и събира, включително чрез прихващане, всяко вземане за подлежащи на възстановяване средства, получени от Чешката република по програма ФАР, като за целта е длъжна да прилага и спазва разпоредбите на Финансовия регламент и Регламента за прилагане.
(вж. точки 118—122)
3. Предвиденото в член 253 ЕО задължение за мотивиране на увреждащия акт има за цел, от една страна, да се даде на заинтересованото лице достатъчно информация, за да прецени дали актът е обоснован, или евентуално има порок, който дава основание валидността му да се оспорва пред съда на Съюза, и от друга страна, да се даде възможност на този съд да упражни контрол за законосъобразността на този акт. Така закрепеното задължение за мотивиране представлява основен принцип на общностното право, който не може да бъде дерогиран, освен поради императивни съображения. Поради това мотивите по принцип трябва да бъдат съобщени на заинтересованото лице едновременно с увреждащия го акт, тъй като неизлагането на мотиви не може да се поправи с факта, че заинтересованото лице узнава мотивите на акта в хода на производството пред съда на Съюза.
Мотивите обаче трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално увреждащият акт е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка.
В случай на решение за прихващане се изисква мотивите да позволяват да се определят точно вземанията, които се прихващат, без да е необходимо мотивите, изложени по-рано при установяването на всяко от тези вземания, да бъдат повторени в решението за прихващане.
(вж. точки 162—164)
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
15 април 2011 година(*)
„Програма ФАР — „Револвиращи фондове“, по които Чешката република е получавала средства — Възстановяване на платените суми — Решение на Комисията да пристъпи към събиране чрез прихващане — Нормативна основа — Различни правни системи — Понятие за безспорно и ликвидно вземане — Задължение за мотивиране“
По дело T‑465/08
Чешка република, за която се явява г‑н M. Smolek, в качеството на представител,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н P. van Nuffel, г‑н F. Dintilhac и г‑жа Z. Malůšková, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на решението на Комисията от 7 август 2008 г. да пристъпи към събиране чрез прихващане на сумите, дължими от Чешката република в рамките на „револвиращите фондове“ по програма ФАР
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г‑н J. Azizi, председател, г‑жа E. Cremona и г‑н S. Frimodt Nielsen (докладчик), съдии,
секретар: г‑жа K. Andová, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 септември 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
A – Договор за ЕО
1 Съгласно член 274 ЕО:
„Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 279 [ЕО]“.
2 Член 292 ЕО предвижда:
„Държавите членки се задължават да не уреждат споровете, отнасящи се до тълкуването или прилагането на настоящия договор, по начини различни от тези, предвидени в настоящия договор“.
Б – Акт относно условията на присъединяването
3 Член 2 от Акта относно условията на присъединяването на Чешката република, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката република и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33) (наричан по-нататък „Актът относно условията на присъединяването“), предвижда:
„От датата на присъединяване разпоредбите на Учредителните договори и актовете, приети от институциите и от Европейската централна банка преди присъединяването, са задължителни за новите държави членки и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в посочените договори и в настоящия акт“.
4 Съгласно член 10 от Акта относно условията на присъединяването:
„Прилагането на учредителните договори и на актовете, приети от институциите […], подлежи на дерогация [като временна мярка] в хипотезите, предвидени в настоящия акт“.
5 Член 33 от Акта относно условията на присъединяването гласи:
„1. [Процедурите за възлагане на обществени поръчки], договарянето на изпълнението и плащанията от предприсъединителната помощ [по] Програма ФАР […] се управляват от изпълнителни агенции в новите държави членки от датата на присъединяване.
[…]
2. [Глобалните бюджетни задължения], поети по предприсъединителните финансови инструменти[,] посочени в параграф 1, включително окончателното формулиране и регистрирането на последващи отделни правни задължения и плащания, направени след присъединяването, продължават да се регулират съгласно правилата и разпоредбите на предприсъединителните финансови инструменти и се отразяват в съответните бюджетни глави до приключването на съответните програми и проекти. Въпреки това, процедурите за обществени поръчки, които са открити след присъединяването, се провеждат в съответствие с релевантните директиви на Общността.
В — Рамково споразумение между правителството на Чешката република и Европейската комисия относно участието на Чешката република в програмата за подпомагане на Европейската общност
6 Член 1 от Рамковото споразумение от 12 март и 12 юли 1996 г., сключено между правителството на Чешката република и Европейската комисия относно участието на Чешката република в програмата за подпомагане на Европейската общност (207/1997 Sb.) (наричано по-нататък „Рамковото споразумение от 1996 г.“), заменило рамковото споразумение, сключено на 7 ноември 1990 г. с Чешката и Словашка федеративна република, гласи:
„С цел задълбочаване на сътрудничеството между договарящите страни и с оглед подпомагане на процеса на реформи и на икономическо и социално развитие в Чешката република договарящите страни се договарят да вземат мерки във финансовата и техническата област, както и да предприемат други форми на сътрудничество, определени в посочения по-горе регламент. Тези мерки ще бъдат финансирани и осъществени съгласно определената в настоящото споразумение техническа, правна и административна рамка. Специфичните подробности за всяка мярка (или група мерки) ще бъдат определени в протокол, приет от двете договарящи страни [озаглавен „финансов протокол“], образец от който фигурира в приложение В“. [неофициален превод]
7 В приложение на тези рамкови споразумения различни финансови протоколи установяват конкретните условия за финансирането на следните проекти:
– финансовият протокол от 1 октомври 1991 г. — за проект T9106,
– финансовият протокол от 5 ноември 1992 г. — за проект CS9203,
– финансовият протокол от 1 февруари 1994 г. — за проект CZ9302.
8 Член 5 от рамковото споразумение от 1996 г. гласи:
„Всички спорове във връзка с настоящото споразумение, които не могат да се решат чрез преговори, подлежат на арбитраж по смисъла на приложение Б“. [неофициален превод]
9 Член 18, параграф 1 от приложение А към рамковото споразумение от 1996 г. предвижда:
„Всички въпроси относно прилагането или тълкуването на финансовия протокол или на настоящите общи условия се решават чрез преговори между бенефициера и Комисията, като при необходимост се изменя финансовият протокол“. [неофициален превод]
10 Съгласно приложение Б към Рамковото споразумение от 1996 г.:
„Всички спорове между договарящите страни, произтичащи от рамковото споразумение или от финансов протокол, които не са решени посредством процедурите, предвидени в член 18 от общите условия във връзка с финансовия протокол, се отнасят пред арбитражен съд в съответствие със следните разпоредби.
Страни в арбитражното производство са бенефициерът и Комисията.
Арбитражният съд се състои от трима арбитри, определени по следния начин:
– един арбитър се определя от бенефициера,
– вторият арбитър се определя от Комисията, и
– третият арбитър […] се определя по взаимно съгласие на двете страни, а ако страните не постигнат съгласие — от генералния секретар на Организацията на обединените нации.
Ако една от страните не определи арбитър, последният се определя от [третия арбитър]“. [неофициален превод]
Г – Виенска конвенция за правото на договорите
11 Съгласно член 30, точка 3 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (наричана по-нататък „Виенската конвенция“):
„Когато всички страни в предидущия договор са също страни в последващия договор, но предидущият договор не е прекратен и неговото действие не е спряно в съответствие с чл. 59, предидущият договор се прилага само дотолкова, доколкото неговите разпоредби са съвместими с разпоредбите на последващия договор“.
Д – Регламент (ЕО) № 1266/1999
12 Член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1266/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година за координиране на помощта за страните кандидатки в рамките на предприсъединителната стратегия и за изменение на Регламент (ЕИО) № 3906/89 (ОВ L 161, стр. 68) предвижда:
„Комисията предоставя общностна помощ при зачитане на правилата за прозрачност и на Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности, и по-специално на член 114 от него“.
Е – Финансов регламент
13 Член 71, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198) (наричан по-нататък „Финансовият регламент“), гласи:
„1. Установяването на вземане представлява действие, чрез което оправомощеният или вторично оправомощеният разпоредител с бюджетни кредити:
а) проверява наличието на задължението;
б) определя или проверява действителността и размера на задължението;
в) проверява условията, при които задължението е изискуемо.
2. Собствените ресурси, предоставяни на Комисията, както и всички вземания, които са определени като безспорни, ликвидни и изискуеми, се установяват чрез нареждане за събиране на вземания до счетоводителя, последвано от дебитно известие, изпратено на длъжника, като и двете се съставят от отговорен разпоредител с бюджетни кредити“.
14 Съгласно член 73, параграф 1 от Финансовия регламент:
„Счетоводителят предприема действия по надлежно установените от отговорния разпоредител с бюджетни кредити нареждания за събиране на вземания. Счетоводителят полага необходимата грижа, за да гарантира, че Общностите ще получат своите приходи и следи за опазване на техните права.
Счетоводителят пристъпва към събиране чрез прихващане с насрещно вземане, което Общностите имат към всеки длъжник, който от своя страна има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към Общностите“.
15 Член 76, параграф 1, първа алинея от Финансовия регламент гласи:
„Поемането на бюджетно задължение представлява операцията по заделяне на бюджетни кредити, необходими за покриване на последващи плащания в изпълнение на правно задължение“.
16 Член 76, параграф 2, първа и втора алинея от Финансовия регламент предвижда:
„Бюджетното задължение е индивидуално, когато бенефициерът и размерът на разхода са известни.
Бюджетното задължение е глобално, когато най-малко един от елементите, необходими за установяване на индивидуалното задължение, е все още неизвестен“.
Ж – Регламент за прилагане
17 Член 7, параграфи 1, 1а и 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Финансовия регламент (OВ L 357, стp. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 4, стр. 3) (наричан по-нататък „Регламентът за прилагане“), предвижда:
„1. Без да се засягат специфичните разпоредби, произтичащи от прилагането на законодателните актове в различни сектори, обмяната на евро и другите валути, осъществен[а] от разпоредителя с бюджетните кредити, се изчислява въз основа на обменния курс на еврото за деня, публикуван в Официален вестник на Европейския съюз, серия С.
[…]
1a. За да се избегне значителното въздействие, което операциите по обмяна на валута могат да окажат върху равнището на съфинансиране от страна на Общността, или негативното влияние върху бюджета на Общността, специфичните разпоредби за обмен на валута, посочени в параграф 1, предвиждат, при необходимост, превръщането от евро в друга валута и обратно да се извършва въз основа на средния [дневен обменен] курс на еврото за определен период.
[…]
3. За счетоводни нужди, предвидени в членове 132[—]137 от Финансовия регламент и при условията на член 213 от настоящия регламент, обмяната на евро с друга валута се извършва с помощта на месечен счетоводен обменен курс на еврото. Този счетоводен обменен курс се изчислява от счетоводителя на Комисията с помощта на източници на информация, които той счете за достоверни, въз основа на курса на предпоследния работен ден на месеца, предхождащ месеца, за който се изчислява курсът“.
18 Съгласно член 78 от Регламента за прилагане:
„1. Установяването на вземане от отговорния разпоредител с бюджетни кредити представлява признаване на правото на Общностите по отношение на даден длъжник и установяване на правото да се предяви искане за плащане на задължението пред длъжника.
2. Нареждането за събиране е операцията, чрез която отговорният разпоредител с бюджетни кредити нарежда на счетоводителя да събере установената сума.
3. Дебитното известие уведомява длъжника, че:
а) Общностите са установили вземането;
б) ако плащането се извърши преди посочената крайна дата, не се изискват лихви за просрочие;
в) ако плащането не се извърши до датата, посочена в буква б), са дължими лихвите, посочени в член 86, без това да противоречи на действащите специфични разпоредби;
г) ако плащането не се извърши до датата, посочена в буква б), институцията пристъпва към [събиране чрез прихващане] или чрез [принудително събиране според условията на предварително представената] гаранция;
[…]
Разпоредителят с бюджетни кредити изпраща дебитното известие на длъжника с копие до счетоводителя“.
19 Член 79 от Регламента за прилагане предвижда:
„За да установи дадено вземане, отговорният разпоредител с бюджетни кредити проверява дали:
а) вземането е [безспорно] и безусловно;
б) вземането е с установен размер в точно парично изражение;
в) вземането е изискуемо и не е обвързано със срок за плащане;
г) данните за длъжника са верни;
д) вземането е заприходено правилно в съответния бюджетен ред;
е) оправдателните документи са редовни; и
ж) принципът на добро финансово управление е спазен по-специално по отношение на критериите по член 87, параграф 1, буква а)“.
20 По силата на член 81, параграф 1 от Регламента за прилагане:
„Нареждането за събиране посочва:
a) финансовата година, за която е заприходено вземането;
б) позоваването на акта или правното задължение, което е източник на задължението и поражда права за събиране;
[…]
г) изразената в евро сума, която подлежи на събиране;
д) името и адреса на длъжника;
е) крайната дата, посочена в член 78, параграф 3, буква б);
ж) възможния метод на събиране, включително събиране чрез прихващане или принудително събиране [според условията на предварително представената] гаранция“.
21 Член 83, параграфи 1 и 2 от Регламента за прилагане гласи:
„1. Когато длъжникът има по отношение на Общността [безспорно, ликвидно и изискуемо вземане] за дадена сума, […] посочен[а] в платежно нареждане, счетоводителят, след изтичане на крайната дата, посочена в член 78, параграф 3, буква б), пристъпва към [събиране чрез прихващане] на установен[ото вземане].
[…]
2. Преди да пристъпи към [събиране] съгласно параграф 1, счетоводителят се консултира с отговорния разпоредител и информира засегнатите длъжници. Когато длъжникът е национален орган или едно от неговите административни [ведомства], счетоводителят информира също засегнатата държава членка поне десет работни дни предварително за намерението си да пристъпи към [събиране чрез прихващане]. Все пак със съгласието на държавата членка или засегнатото административно [ведомство] счетоводителят може да пристъпи към [събиране чрез прихващане] преди съответната крайна дата да бъде просрочена“.
Факти в основата на спора
22 Програма ФАР има за цел да гарантира финансирането на група мерки за подкрепа на икономическите и социални реформи в централно- и източноевропейските държави — кандидатки за присъединяване към Европейския съюз. Последният е определил целевите области на тези мерки и същевременно е договорил с тези страни правилата за тяхното изпълнение, за да се гарантира по този начин най-ефективното използване на т. нар. „предприсъединителна помощ“.
23 Чешката и Словашка федеративна република е включена в програмата ФАР въз основа на рамковото споразумение между Чешката и Словашка федеративна република и Комисията на Европейските общности от 7 декември 1990 г. Това споразумение е заменено, що се отнася до Чешката република, от рамковото споразумение от 1996 г., ратифицирано от президента на Републиката като „международно споразумение от президентски тип“.
24 Рамковото споразумение от 1996 г. определя общата техническа, правна и административна рамка на финансирането и на предоставянето на помощта за процеса на икономически и социални реформи и за развитието на Чешката република.
25 След това специфичните условия за всяка мярка са определени с договори между Чешката република и Комисията под формата на „финансови протоколи“, образец на които се съдържа в приложение В към Рамковото споразумение от 1996 г., и под формата на „меморандуми за разбирателство“.
26 „Финансовите протоколи“ определят основните области за помощ, обхванати от програмата, нейния бюджет, както и техническите аспекти на проектите, изпълнявани в рамките на посочената програма. Тези проекти от своя страна са описани подробно в „проектни фишове“, приложени към финансовите протоколи.
27 Наред с това „меморандумите за разбирателство“, които по естеството си също са международни договори, определят правата и задълженията на договарящите страни в рамките на програмата. По принцип с тези актове само се определят, изменят или уточняват процедурите за управление на програмата, както и правата и задълженията на субектите, участващи в нейното изпълнение. За разлика от финансовите протоколи обаче, те не определят съдържанието на програмата, нито насоките и въпросите във връзка с размера на помощта за съответните проекти. Тези меморандуми за разбирателство всъщност се сключват единствено с цел да се въведат изключения от нормите и общите споразумения, уреждащи отношенията между страните.
28 От 1994 г. до 1996 г. Чешката република по-специално получава средства от „револвиращи фондове“ по програма ФАР въз основа на финансовите протоколи за проекта T9106 (малки и средни предприятия на Чешката и Словашка федеративна република), за проекта CS9203 (приватизация, преструктуриране и развитие на частния сектор) и за проекта CZ9302 (развитие на частния сектор).
29 По-специално проектът T9106 цели да подкрепи малките и средните предприятия, като по-конкретно осигури обучение по въпросите на предприемачеството, установи подходяща правна рамка и създаде механизми за достъп до кредити. Целите на проекта CS9203 са свързани с приватизацията на икономиката и преструктурирането и развитието на частния сектор в тогавашната Чешка и Словашка федеративна република, и най-вече за изоставащите региони. Последно, проектът CZ9302 засяга преструктурирането на конкретни икономически отрасли, и по-специално на банковия сектор, развитието на промишлените отрасли, ориентирани към износа, и подкрепата за институционалните промени, необходими за функционирането на пазарната икономика.
30 Така в периода от 5 октомври 1994 г. до 2 август 1996 г. Чешката република получава от Комисията шест превода, общата сума на които възлиза на 13 031 971,97 EUR.
31 Тези средства първоначално се управляват от Министерството на икономиката на Чешката република, а след това — от Министерството на регионалното развитие. Последното отговаря и за тяхното изпълнение.
32 С писмо с референтен номер D(2008)REG 102477 Комисията уведомява Чешката република за решение от 28 май 2008 г. (наричано по-нататък „решението от 28 май 2008 г.“), с което се изисква възстановяването на общо 234 480 000 CZK (чешки крони) по проекти T9106, CS9203 и CZ9302. По-конкретно тази сума съответства на плащания, извършени в полза на Regionální fondy, a.s., в размер на 144 000 000 CZK, на Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., в размер на 4 429 000 CZK, и на Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o., в размер на 86 051 000 CZK. Към това решение е приложено дебитно известие № 3230805779 (наричано по-нататък „дебитното известие“).
33 Решението от 28 май 2008 г. е взето поради установените нередности при управлението на общностните средства, които според Комисията не са били използвани по предназначение и не са били управлявани в съответствие с принципа на добро управление.
34 Дебитното известие, чийто срок за плащане е 7 август 2008 г., е издадено за сумата от 9 354 130,93 EUR, получена след обмяната на сумата от 234 480 000 CZK в евро въз основа на обменния курс, определен в съответствие с разпоредбите на член 7, параграфи 1, 1а и 3 от Регламента за прилагане.
35 Заместник-министърът на регионалното развитие на Чешката република изпраща писмо на Комисията с дата 8 юли 2008 г. В него той по същество възразява срещу използвания обменен курс и изтъква, че нито процедурата по разследване на Европейската служба за борба с измамите (OLAF), нито образуваното пред чешките юрисдикции наказателно производство са приключили и че по силата на рамковото споразумение между Чешката република и Комисията, уреждащо програмата ФАР, всички спорове трябва да бъдат решавани чрез преговори и арбитраж. С тези доводи той иска Комисията да оттегли дебитното известие.
36 На 14 юли 2008 г. между страните се провежда среща.
37 На 23 юли 2008 г. правителството на Чешката република приема Решение №°977, с което решава да не плаща сумата по дебитното известие, за което Комисията е уведомена на 29 юли 2008 г.
38 Комисията отговаря на това писмо с писмо от 4 август 2008 г., в което по същество потвърждава позицията си.
39 Тъй като Чешката република не изпълнява задължението си да възстанови сумата от 9 354 130,93 EUR към 7 август 2008 г., Комисията решава да прихване вземането си с две суми, които дължи на Чешката република по Европейския социален фонд (ЕСФ), с референтни номера ESF-2003CZ161P0004 и ESF-2003CZ053D0001 и с общ размер от 10 814 475,41 EUR. Чешката република е уведомена за това решение с писмо от 7 август 2008 г. с референтен номер BUDG/C3 D (2008)10.5-3956 (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
40 На 26 август 2008 г. Чешката република изпраща писмо на Комисията, за да изрази своето несъгласие с нея и за да потвърди по същество доводите, които е изтъкнала в писмото си от 8 юли 2008 г.
Искания на страните
41 Чешката република моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да ѝ възстанови прихванатата сума в общ размер от 9 354 130,93 EUR, заедно с мораторната лихва,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
42 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Чешката република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
43 Чешката република посочва три правни основания в подкрепа на жалбата.
44 По същество тя твърди, първо, че Комисията е надхвърлила правомощията си, доколкото е издала обжалваното решение на неправилно правно основание, второ, че обжалваното решение е прието в нарушение на условията за прихващане по Финансовия регламент и Регламента за прилагане, и трето, че обжалваното решение не е мотивирано.
45 Първите две правни основания следва да бъдат разгледани заедно.
А – По първото правно основание, изведено от приемане на обжалваното решение на неправилно правно основание, и по второто правно основание, изведено от нарушение на определените от Финансовия регламент и от Регламента за прилагане условия за прихващането
1. Доводи на страните
46 С първото правно основание Чешката република по същество твърди, че разглежданите в случая правоотношения във връзка с използването на средства по програмата ФАР са възникнали преди нейното присъединяване към Европейския съюз, тоест когато тя е била трета държава от гледна точка на общностното право. Използването на средствата по тази програма е било уредено от нормите на международните споразумения, сключени между нея — в качеството ѝ на суверенна държава и субект на международното право, и Комисията, представляваща Общността, в качеството ѝ на отделен субект на международното право.
47 Чешката република поддържа, че с присъединяването ѝ към Съюза общностното право наистина става задължително за нея, но само в границите, определени в Договора за присъединяване и в член 2 от Акта относно условията на присъединяването.
48 Според Чешката република Актът относно условията на присъединяването изменя частично международните споразумения във връзка с използването на средствата по програмата ФАР, що се отнася, от една страна, до определянето на органите на държавите членки, които ще управляват предоставените средства след присъединяването, и от друга страна, до правилата за организацията на окончателните проверки на Комисията. За другите области обаче Актът относно условията на присъединяването, и по-специално член 33, параграф 2 от него, изрично оставял в сила дотогавашния правен режим, т.е. режим, който е извън приложното поле на Договора за ЕО, и то не само за поетите преди, но и за поетите след присъединяването задължения.
49 Според Чешката република обаче Финансовият регламент, въз основа на който е прието обжалваното решение, не може да се квалифицира като правило или разпоредба относно предприсъединителните финансови инструменти по смисъла на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването.
50 Всъщност тя изтъква, че понятието за правило по смисъла на член 33 от Акта относно условията на присъединяването се отнася до международните споразумения, сключени от Съюза и присъединяващите се държави, категория, в която не попада Финансовият регламент, и че освен това е очевидно, че този регламент не е включен сред изчерпателно изброените в тази разпоредба регламенти.
51 По-нататък, дори да се предположи, че изброяването не е изчерпателно, Финансовият регламент не можел — предвид целта му — да бъде отнесен към категорията на регламентите, уреждащи предприсъединителните финансови инструменти. Всъщност, докато целта на последните била да определят правилата, отнасящи се до помощта от страна на Съюза за страните кандидатки в рамките на различни програми, Финансовият регламент установявал правила за съставянето и изпълнението на общия бюджет на Общностите и за представянето и одита на отчетите.
52 Затова Чешката република по същество поддържа, че прилагането на Финансовия регламент към произтичащите от разглежданото в случая правоотношение задължения, които попадат в обхвата на член 33 от Акта относно условията на присъединяването, нарушава разпоредбите на този член.
53 Освен това Чешката република по същество изтъква, че в настоящата редакция на член 155 от Финансовия регламент вече не се споменават предприсъединителните фондове, така че посоченият регламент не е приложим към тях. Тя поддържа също, че предходната редакция на член 155 е допускала прилагането на Финансовия регламент към правоотношенията между Съюза и трети страни, но тази възможност е съществувала само при наличието на споразумение между съответните страни.
54 Нещо повече, Чешката република изтъква, че член 73 от Финансовия регламент, който се отнася до счетоводителите на Съюза, предвижда прихващане само в полза на Съюза. В този смисъл тя поддържа, че счетоводителите на Съюза може да извършват прихващане само при условие че засегнатата държава е държава членка и че съответното задължение произтича от принадлежността на посочената държава към Съюза и попада в обхвата на Финансовия регламент. Поради това счетоводителите на Съюза не могли да извършват прихващане спрямо трети държави, без тази възможност да е била предварително договорена. Никакъв механизъм за прихващане обаче не бил предвиден в Рамковото споразумение от 1996 г., нито във финансовите протоколи или в меморандумите за разбирателство. Освен това прихващането не било правило, което да е общопризнато в международното право.
55 Чешката република наред с това изтъква, че Рамковото споразумение от 1996 г., както и финансовите протоколи и меморандумите за разбирателство, съдържат разпоредби относно уреждането на споровете, породени от реализирането на предприсъединителната помощ, и по-точно — в случаи като настоящия — предвиждат задължение за взаимни консултации и след това евентуално отнасяне на спора до арбитраж.
56 Чешката република изтъква, че тези правила се прилагат и понастоящем. Следователно този механизъм не допускал споровете между страните да се решават едностранно например посредством решение на Комисията относно наличието или размера на вземането в полза на бюджета на Съюза или пък посредством решение на Комисията за събиране на посоченото вземане чрез прихващане.
57 Чешката република изтъква, че в това отношение става дума за изключение от правилото за задължителната сила на общностното право за държавите членки от момента на присъединяването им към Европейския съюз.
58 Тя припомня, че в Решение от 10 януари 2006 г. по дело Ynos (C‑302/04, Recueil, стр. I‑371, точки 36 и 37) Съдът е приел, че общностното право е приложимо в разглежданата държава членка едва от датата на нейното присъединяване към Съюза и единствено доколкото фактическите обстоятелства от значение за изхода на спора са настъпили след присъединяването.
59 Затова според Чешката република общностното право е задължително за нея в границите, определени в Договора за присъединяване и в член 2 от Акта относно условията на присъединяването.
60 Тези условия приемали формата на временни или постоянни изключения от приложимостта на общностното право в определени области, независимо дали става дума за първичното или за вторичното право. Всъщност според Чешката република именно такива изключения са предвидени за предприсъединителната помощ, тъй като е оставен в сила предходният механизъм за уреждане на спорове.
61 В този смисъл Чешката република поддържа, че прилагането на Финансовия регламент влиза в пряко противоречие с механизмите за уреждане на спорове във връзка с изпълнението на Рамковото споразумение от 1996 г.
62 Чешката република оспорва и тезата на Комисията, че Рамковото споразумение от 1996 г. не се прилага изцяло предвид член 30, точка 3 от Виенската конвенция.
63 Според Чешката република Виенската конвенция се прилага единствено към договорите между държави, тъй като не е било възможно на международно равнище да се приемат подобни правила за договорите между държави и международни организации. По-нататък член 30, точка 3 от Виенската конвенция предполагал предидущият и последващият договор да са сключени между едни и същи страни. Комисията обаче, която към онзи момент е действала за Европейската общност и от нейно име, е договаряща страна по Рамковото споразумение от 1996 г., докато след това нито Комисията, нито Европейската общност са страни по договора за присъединяване. Освен това, дори да се предположи, че правилото, намерило израз в член 30, точка 3 от Виенската конвенция, представлява международен обичай, субектите на международното право можели да се договорят в отношенията помежду си, че и при действието на последващия договор нормите на предидущия ще продължат да се прилагат към някои правоотношения. Следователно подобни правила изключвали приложимостта на несъвместимите или противоречащите им разпоредби на последващия договор. В противен случай договорът в тази си част би бил лишен от всякакъв смисъл и това би противоречало на общия принцип на международното право, че договорите трябва да бъдат спазвани.
64 Според Чешката република от това следва, че договорените правила относно уреждането на споровете във връзка с предприсъединителната помощ се прилагат дори след присъединяването ѝ към Съюза и не допускат прилагането на друг механизъм, а именно на едностранното прихващане, предвидено от Финансовия регламент.
65 Оттук според нея следва и че когато страните са договорили определен режим за отношенията помежду си, не може да се приложи принципът, че е разрешено всичко, което не е забранено от международното право. Освен това прихващането било имплицитно забранено, щом като противоречи на договореното за процедурите за уреждане на спорове.
66 Чешката република добавя, че член 307 ЕО изрично позволява да се запазят в сила договорите, сключени от държавите преди тяхното присъединяване към Съюза, доколкото не противоречат на общностното право. По-нататък, дори и да противоречат на общностното право, въпросните договори не били нищожни ipso facto. Член 307, втора алинея ЕО всъщност предвиждал възможността постепенно да се отстрани тази несъвместимост.
67 Чешката република оспорва и твърдението, че прихващането е обичайно правило на международното публично право или общ принцип на международното публично право.
68 В случая прихващането е извършено между два субекта на международното право, които се намират в положение на взаимно равенство, и в този случай според Чешката република възможността за едностранно прихващане е трябвало да бъде предвидена изрично.
69 Също така Чешката република по същество смята, че прихващането не може да се разглежда като общ принцип на общностното право, доколкото, от една страна, то не е принцип, произтичащ от общите конституционни традиции на държавите членки, и доколкото, от друга страна, в съдебната практика, към която препраща Комисията, не се посочва, че прихващането съставлява такъв принцип. В това отношение Чешката република оспорва направеното от Комисията тълкуване на Решение на Съда от 1 март 1983 г. по дело DEKA Getreideprodukte/ЕИО (250/78, Recueil, стр. 421).
70 По-нататък Чешката република счита, че приетият от Комисията подход при предоставянето на външна помощ обвързва само Комисията, но не и Чешката република, която е била трета държава към момента на предприсъединителната помощ. Оттук следвало, че Комисията не е имала основание да прилага спрямо нея вътрешните си правила за изпълнението на бюджета. За да може тези правила да се прилагат и за Чешката република, било необходимо тя да се е съгласила с това в Рамковото споразумение от 1996 г., което в случая не е така.
71 Чешката република изтъква също така, че макар преамбюлът на Рамковото споразумение от 1996 г. да препраща към Регламент (ЕИО) № 3906/89 на Съвета от 18 декември 1989 година относно икономическата помощ за Република Унгария и Полската народна република (OB L 375, стр. 11), това обстоятелство не може да обоснове прилагането на Финансовия регламент към настоящия случай. Всъщност единствените разпоредби на Финансовия регламент, към които препраща Регламент (ЕИО) № 3906/89, се отнасяли до възможността на Комисията да делегира властнически правомощия на определени организации.
72 Нещо повече, Чешката република по същество поддържа, че Решението на Общия съд от 8 октомври 2008 г. по дело Helkon Media/Комисия (T‑122/06, непубликувано в Сборника) не изключва възможността понятието за приложимо право да е релевантно и що се отнася до прихващането. В конкретния случай обаче релевантното право не предвиждало механизъм за прихващане.
73 Затова Чешката република счита, че като е извършила прихващане на основание член 73, параграф 1 от Финансовия регламент, Комисията е допуснала злоупотреба с власт.
74 Що се отнася до второто правно основание, Чешката република по същество поддържа, че дори да се предположи, че Финансовият регламент е приложим към конкретния случай, не са налице изискваните от него условия за насрещност на вземанията и безспорност на прихванатото вземане.
75 Чешката република счита в това отношение, че единствено предвиденият от предприсъединителните споразумения арбитражен орган може да се произнася по размера на евентуално вземане. Според нея от Решение на Общия съд от 30 септември 2003 г. по дело Cableuropa и др./Комисия (T‑346/02 и T‑347/02, Recueil, стр. II‑4251, точка 225) следва, че нито Комисията, нито Общият съд разполагат с такова правомощие.
76 В това отношение тя възразява срещу доводите на Комисията, че е налице противоречие, доколкото ако Общият съд не е компетентен да се произнася по наличието и, ако е необходимо, по вида и размера на вземането, не би могъл да се произнася и по прихващането и следователно не би могъл да отмени обжалваното решение. Чешката република всъщност счита, че дори ако Финансовият регламент бе приложим към настоящия случай, не би било възможно да се избегне предвидената от Рамковото споразумение от 1996 г. процедура за определяне на наличието и размера на дължимите суми, а именно чрез арбитраж, и в това отношение не би могло да е достатъчно едностранно решение на Комисията.
77 Чешката република добавя, че е необходимо правомощието да се прецени валидността на обжалваното решение да се различава от правомощието за уреждане на спорове в съответствие с Рамковото споразумение от 1996 г. Предвид процедурата за уреждане на спорове съгласно Рамковото споразумение от 1996 г. Общият съд не можел да се произнася по материалноправните въпроси във връзка с вземанията, възникнали въз основа на посоченото споразумение.
78 При всички положения Чешката република поддържа, че ако изобщо е компетентен да провери дали са изпълнени условията за прихващането, Общият съд ще трябва да приеме, че прихванатите вземания се уреждат от правилата на различни правни системи.
79 Тя по същество поддържа, че вземането, което е предявила Комисията, в действителност се урежда от международното право — положение, което присъединяването на Чешката република към Съюза не е променило.
80 За сметка на това вземането на Чешката република спрямо Комисията, което е вземане по междинните плащания по линия на две оперативни програми, финансирани от структурните фондове, било основано на член 161 ЕО и Регламент (ЕО) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (OB L 161, стр. 1). Следователно вземането на Чешката република се уреждало от общностното право.
81 В Решение от 10 юли 2003 г. по дело Комисия/CCRE (C‑87/01 Р, Recueil, стр. I‑7617, точки 61 и 62) Съдът обаче е приел, че прихващането на вземания, които се уреждат от правилата на различни правни системи, е възможно само ако са спазени условията за това в двете правни системи.
82 В това отношение Чешката република поддържа, че общото международно право не предвижда условия, нито дори възможност за прихващане на вземания. По същия начин Рамковото споразумение от 1996 г., финансовите протоколи и другите правила, договорени изрично между договарящите страни или изменени от Акта относно условията на присъединяването, не предвиждали условия, нито възможност за прихващане на вземания. Следователно вземането, което Комисията е предявила на Чешката република, не може да се прихваща.
83 Освен това Чешката република поддържа, че условието за насрещност, предвидено от член 73, параграф 1 от Финансовия регламент, не се свежда само до изискването кредиторът по едното вземане да е длъжник по другото, и обратно. Според нея трябва да се вземе предвид и правното основание на прихващаното задължение.
84 Тя добавя, че условието за насрещност предполага да се вземе и предвид обстоятелството, че двете прихващани вземания са изразени в различни валути. Чешката република не поставя под въпрос възможността да се прихващат такива вземания. Тя обаче поддържа, че трябва да се предвидят ясни правила за обмяната на съответните валути. В настоящия случай нямало такива правила.
85 Що се отнася до безспорността на разглежданото вземане, Чешката република изтъква, че то е възникнало в рамките на споразумение между страните. Нито една от тези страни следователно не можела да налага на другата решение по споровете, произтичащи от разглежданото правоотношение. Такъв вид спор можело да се уреди само по споразумение между страните или с решение на независим орган в арбитражно производство съгласно предвиденото от Рамковото споразумение от 1996 г.
86 Според Чешката република обаче Комисията едностранно е установила наличието и размера на разглежданото вземане. Чешката република освен това твърди, че в кореспонденцията си с Комисията (писма, изпратени на Комисията на 9 юли 2008 г. и на 29 юли 2008 г.) е възразила срещу метода за определяне на сумата за възстановяване, както и срещу правилата за прилагане на обменния курс. Според Чешката република, щом като цели доброволно уреждане на спора, тази размяна на писма съответства на Рамковото споразумение от 1996 г. Чешката република обаче била принудена да подаде настоящата жалба, тъй като Комисията издала обжалваното решение.
87 Чешката република освен това поддържа, че тъй като размерът на вземането е оспорен, разглежданото вземане не е безспорно и следователно не е можело да бъде прихващано.
88 Наред с това Чешката република изтъква, че нередностите при използването на финансовите средства, които са ѝ били предоставени в рамките на програма ФАР, не са окончателно установени. Всъщност Комисията се основавала най-вече на образуваното наказателно производство и на разследванията, извършвани от OLAF, но нито едно от тези разследвания не било приключило. Затова според Чешката република окончателният размер на сумата, която ще трябва да възстанови, не може да се определи с абсолютна сигурност, поне докато не станат известни резултатите от тези различни разследвания.
89 В това отношение Чешката република поддържа, че решението от 28 май 2008 г. не представлява доказателство за неправомерно използване на отпуснатите суми. Чешката република всъщност смята, че това писмо не уточнява причините, поради които разглежданите операции се считат за неправомерни. То също така не съдържало подробности за отпуснатите средства, при усвояването на които са допуснати въпросните нередности. Освен това Чешката република счита, че твърденията на Комисията за извършваните от OLAF разследвания са противоречиви.
90 При всички случаи според Чешката република евентуалното установяване на нарушение не е от значение, когато се преценява как са били изразходвани съответните средства, нито когато се преценява дали е налице спорното вземане и какъв е размерът му.
91 По-нататък Чешката република оспорва начина на изчисляване на общата сума, която трябва да възстанови. Тя всъщност изтъква, че посочената сума, изразена в чешки крони, а именно 234 480 000 CZK, представлява 69,98 % от всички плащания в полза на Regionální fondy, a.s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o. и Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o. между 5 октомври 1994 г. и 2 август 1996 г., а именно 335 087 448,65 CZK. От това тя прави извода, че общата сума, която ѝ е поискана в евро, трябва също да съответства на 69,98 % от общата сума на тези плащания в евро. Тъй като общата сума на тези плащания възлиза на 9 839 490 EUR, от нея би трябвало да се иска сумата 6 885 258,25 EUR. Чешката република изтъква обаче, че Комисията е изискала да се възстанови обща сума от 9 354 130,93 EUR. Според Чешката република начинът на изчисляване, който тя предлага и който бил единственият възможен, освен това неутрализира влиянието на промените в обменния курс между чешката крона и еврото.
92 В това отношение Чешката република изтъква, че когато е получавала предприсъединителната помощ — между 1994 г. и 1996 г., тогавашният обменен курс е варирал между 33 CZK и 35 CZK за 1 EUR. При изчисляването на сумата за възстановяване обаче Комисията използвала актуалния обменен курс от 25,067 CZK за 1 EUR. Според Чешката република този подход не отчита икономическото положение към момента, в който предприсъединителната помощ е била получена и използвана. По този начин Чешката република възстановявала и разликата в обменния курс. Така Комисията изисквала възстановяването на суми, чиято изразена в евро стойност надвишава стойността на изискуемата сума в чешки крони. По този начин Комисията се възползвала неоправдано от повишаването на курса на чешката крона спрямо еврото. Това положение можело да се квалифицира и като неоснователно обогатяване на Съюза, след като Чешката република била задължена да възстанови сума, надхвърляща размера на действително получената от нея предприсъединителна помощ. Именно поради тази причина според Чешката република единственият метод, който позволява да се неутрализира въздействието на повишаването на обменния курс CZK/EUR, предполага първо да се изчисли частта на подлежащата на възстановяване сума в чешки крони спрямо изразената също в чешки крони обща сума на предприсъединителната помощ за Regionální fondy, a.s., Regionální podnikatelský fond, spol. s r.o. и Českomoravský podnikatelský fond, spol. s r.o., и след това същото съотношение да се изчисли за общата сума в евро на предприсъединителната помощ, отпусната на посочените фондове.
93 Чешката република накрая поддържа, че Регламентът за прилагане не е приложим към правоотношенията, възникнали въз основа на Рамковото споразумение от 1996 г., и че поради това в случая не е следвало Комисията да определя обменния курс съгласно този регламент.
94 Комисията оспорва всички тези доводи.
2. Съображения на Общия съд
а) По компетентността на Комисията и по прилагането на Финансовия регламент и Регламента за прилагане
95 Съгласно член 2 от Акта относно условията на присъединяването от датата на присъединяване към Съюза разпоредбите на Учредителните договори и актовете, приети от институциите и от Европейската централна банка (ЕЦБ) преди присъединяването, са задължителни за новите държави членки и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в посочените договори и в Акта относно условията на присъединяването.
96 Член 10 от Акта относно условията на присъединяването уточнява, че прилагането на Учредителните договори и на актовете, приети от институциите, подлежи на дерогация като временна мярка в хипотезите, предвидени в Акта относно условията на присъединяването.
97 От членове 2 и 10 от Акта относно условията на присъединяването следва, че последният се основава на принципа на незабавното и цялостно прилагане на разпоредбите на общностното право в новите държави членки, като дерогации се допускат само доколкото са изрично предвидени от преходните разпоредби (вж. в този смисъл Решение на Съда от 3 декември 1998 г. по дело KappAhl, C‑233/97, Recueil, стр. I‑8069, точка 15 и цитираната съдебна практика).
98 Член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването, който предвижда, че глобалните бюджетни задължения, поети преди присъединяването по предприсъединителните финансови инструменти, включително окончателното формулиране и регистрирането на последващи отделни правни задължения и плащания, направени след присъединяването, продължават да се регулират съгласно правилата и разпоредбите на предприсъединителните финансови инструменти и се отразяват в съответните бюджетни глави до приключването на съответните програми и проекти, е включен в дял I („Временни мерки“) от част четвърта („Временни разпоредби“) на въпросния акт.
99 Доколкото предвижда изключение при прилагането на общностното право след присъединяването на Чешката република към Съюза, член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването трябва да се тълкува стриктно (вж. в този смисъл Решение по дело KappAhl, точка 97 по-горе, точка 18 и цитираната съдебна практика).
100 От това следва, че дерогациите спрямо незабавното и цялостно прилагане на разпоредбите на общностното право, уреждащи предприсъединителната помощ по програма ФАР по смисъла на член 33, параграф 1 от Акта относно условията на присъединяването, се допускат въз основа на член 33, параграф 2 от същия акт само доколкото са предвидени изрично от въпросните разпоредби.
101 Необходимо е обаче да се отбележи, обратно на поддържаното от Чешката република, че член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването не предвижда изрично изключение от разпоредбите на член 292 ЕО в смисъл, че предвидени в Рамковото споразумение от 1996 г. начини за извънсъдебно уреждане на споровете ще продължат да се прилагат и след присъединяването на Чешката република към Съюза.
102 Ето защо следва да се приеме, че предвидените в Рамковото споразумение от 1996 г. начини за извънсъдебно уреждане на споровете вече не се прилагат, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза.
103 Следователно трябва да се отхвърлят доводите на Чешката република, че единствено арбитражният орган е оправомощен да установи дали е налице вземане в настоящия случай.
104 Следва да се отхвърлят и доводите на Чешката република, че актът, който Комисията ѝ връчва на 28 май 2008 г., е първи етап в процедурата на преговори, предвидена от Рамковото споразумение от 1996 г. Тъй като тази процедура вече не се прилага, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза, решението от 28 май 2008 г. не би могло да съставлява първи етап от нея.
105 Нещо повече, Чешката република няма основание да твърди, че нито Финансовият регламент, нито Регламентът за прилагане са част от правилата и разпоредбите на предприсъединителните финансови инструменти, посочени в член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването.
106 Всъщност следва да се припомни, че съгласно член 274 ЕО Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 279 ЕО.
107 Освен това член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването трябва да бъде тълкуван стриктно, доколкото предвижда изключение при прилагането на общностното право след присъединяването на Чешката република към Съюза (вж. точка 99 по-горе). Следователно дерогациите от общностното право, а именно в случая — от разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 279 ЕО, каквито са по-специално Финансовият регламент и Регламентът за прилагане, са допустими само доколкото са предвидени изрично от съответните преходни разпоредби (вж. точка 97 по-горе).
108 Поради това, за да се провери дали член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването предвижда дерогация от Финансовия регламент и Регламента за прилагане, е необходимо да се определи използваното в тази разпоредба понятие „правила и разпоредби на предприсъединителните финансови инструменти“.
109 За тази цел следва да се има предвид понятието за глобални бюджетни задължения по смисъла на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването, които съгласно този акт продължават да се регулират от посочените правила и разпоредби.
110 В това отношение следва да се отбележи, че Актът относно условията на присъединяването не определя понятието за глобални бюджетни задължения.
111 Дерогациите, предвидени в Акта относно условията на присъединяването, обаче се тълкуват единствено във връзка с разпоредбите, от които предвиждат дерогиране.
112 Следователно обхватът на разпоредбите на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването трябва да се определи с оглед на общностното право, и по-точно на бюджетните му разпоредби.
113 В това отношение трябва да се отбележи, че понятието за глобално бюджетно задължение е определено в раздел 1 („Поемане на задължение за плащане“), който се намира в глава 6 („Разходни операции“) от дял IV („Изпълнение на бюджета“) в част първа („Общи разпоредби“) на Финансовия регламент.
114 Така съгласно член 76, параграф 1, първа алинея от Финансовия регламент поемането на бюджетно задължение представлява операцията по заделяне на бюджетни кредити, необходими за покриване на последващи плащания в изпълнение на правно задължение.
115 В съответствие с член 76, параграф 2, втора алинея от същия регламент бюджетното задължение е глобално, когато най-малко един от елементите, необходими за установяване на индивидуалното задължение, е все още неизвестен.
116 Понятието за бюджетно задължение следователно спада към разходните операции по смисъла на Финансовия регламент.
117 За сметка на това спорните понятия за установяване и за събиране на вземания са включени в раздели 3—5 от глава 5 („Приходни операции“) от дял IV в част първа от Финансовия регламент.
118 Следователно трябва да се приеме, че член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването, който има за цел да осигури устойчивост на плащанията, предвидени преди присъединяването към Съюза в рамките на глобалните бюджетни задължения, които още не са били изцяло осъществени към момента на присъединяването, дерогира някои разпоредби от Финансовия регламент, отнасящи се до разходните операции.
119 За сметка на това той няма за цел да дерогира правилата на Финансовия регламент, отнасящи се до приходните операции.
120 С други думи, обратно на поддържаното от Чешката република, член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването не изключва изрично прилагането на Финансовия регламент и на Регламента за прилагане спрямо приходни операции. Следователно последните се уреждат от въпросните регламенти, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза.
121 Освен това прихващането, предвидено като метод на събиране на вземания в член 73, параграф 1 от Финансовия регламент и в член 81, параграф 1 и член 83 от Регламента за прилагане, не е изключено изрично с разпоредбите на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването. Следователно трябва да се приеме, че при условията, определени от разглежданите регламенти, тази приходна операция е приложима към вземанията, произтичащи от предприсъединителната помощ по програма ФАР по смисъла на член 33, параграф 1 от Акта относно условията на присъединяването.
122 Поради това следва да се направи изводът, че именно Комисията е оправомощена да установява и събира, включително чрез прихващане, всяко вземане за подлежащи на възстановяване средства, получени от Чешката република по програма ФАР, като за целта Комисията е длъжна да прилага и спазва за тази цел разпоредбите на Финансовия регламент и Регламента за прилагане.
б) По спазването на процедурата за събиране на вземания съгласно Финансовия регламент и Регламента за прилагане
Предварителни съображения
123 Съгласно член 71, параграф 2 от Финансовия регламент всички вземания, които са определени като безспорни, ликвидни и изискуеми, се установяват чрез нареждане за събиране на вземания до счетоводителя, последвано от дебитно известие, изпратено на длъжника, като и двете се съставят от отговорен разпоредител с бюджетни кредити.
124 Съгласно член 73, параграф 1, втора алинея от Финансовия регламент счетоводителят пристъпва към събиране чрез прихващане с насрещно вземане, което Съюзът има към всеки длъжник, който от своя страна има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към Съюза.
125 В съответствие с член 78 от Регламента за прилагане установяването на вземане от отговорния разпоредител с бюджетни кредити представлява признаване на правото на Общностите по отношение на даден длъжник и съставянето на акта, въз основа на който ще се иска плащане от длъжника. Наред с това нареждането за събиране е операцията, чрез която отговорният разпоредител с бюджетни кредити нарежда на счетоводителя да събере установената сума. Накрая дебитното известие, което разпоредителят с бюджетни кредити изпраща на длъжника, служи за уведомяване на длъжника, че Съюзът е установил вземането, че ако плащането се извърши преди посочената крайна дата, няма да се изискват лихви за просрочие и че ако плащането не се извърши до същата крайна дата, институцията ще пристъпи към събиране чрез прихващане или чрез принудително събиране според условията на предварително представената гаранция.
126 Съгласно член 79 от Регламента за прилагане, за да установи дадено вземане, отговорният разпоредител с бюджетни кредити проверява по-специално дали вземането е безспорно и безусловно, дали е с установен размер в точно парично изражение и дали е изискуемо и необвързано със срок за плащане.
127 Накрая от член 83, параграфи 1 и 2 от Регламента за прилагане следва, че когато длъжникът има по отношение на Съюза безспорно, ликвидно и изискуемо вземане за дадена сума, посочена в платежно нареждане, след изтичане на крайната дата, посочена в дебитното известие, счетоводителят пристъпва към събиране чрез прихващане на установеното вземане, след като поне десет работни дни предварително е информирал длъжника, когато той е национален орган или едно от неговите административни ведомства, за предстоящото събиране чрез прихващане.
128 С други думи, след като отговорният разпоредител с бюджетни кредити установи вземането и то бъде определено като безспорно, ликвидно и изискуемо, за събирането му е необходимо разпоредителят да състави нареждане за събиране и да го изпрати на счетоводителя, а на длъжника да се изпрати дебитно известие.
129 Счетоводителят изпълнява нарежданията за събиране на вземания. Когато и самият длъжник има безспорно, ликвидно и изискуемо вземане към Съюза, пак счетоводителят трябва да пристъпи към събиране чрез прихващане.
130 Трябва да се подчертае, че счетоводителят е длъжен да пристъпи към прихващане, ако длъжникът не изпълни задължението си доброволно.
По решението от 28 май 2008 г. и по обжалваното решение
131 В случая Комисията уведомява Чешката република за решението от 28 май 2008 г., с което Чешката република е задължена да възстанови сумата от 234 480 000 CZK най-общо поради злоупотреби при управлението на част от средствата по програма ФАР.
132 Към това решение е приложено дебитно известие.
133 Безспорно е, че решението от 28 май 2008 г. представлява акт, който произвежда задължително правно действие, което може да засегне интересите на Чешката република, като измени съществено нейното правно положение (вж. Решение на Съда от 22 юни 2000 г. по дело Нидерландия/Комисия, C‑147/96, Recueil, стр. I‑4723, точка 25 и цитираната съдебна практика). Следователно това решение е можело да бъде обжалвано по реда на член 230 ЕО.
134 Наред с това следва да се отбележи, че срокът за плащане на дебитното известие е бил 7 август 2008 г.
135 Безспорно е обаче, че към тази дата Чешката република не е възстановила изисканата сума.
136 Освен това не се спори, че Чешката република не е обжалвала решението от 28 май 2008 г., нито приложеното към него дебитно известие.
137 Ето защо счетоводителят е трябвало да събере вземането в съответствие с разпоредбите на Финансовия регламент и на Регламента за прилагане, приложими по силата на разпоредбите на член 274 ЕО.
138 Тъй като Чешката република е имала две вземания към ЕСФ, възлизащи на общо 10 814 475,41 EUR, в случая счетоводителят е следвало да събере чрез прихващане вземането, установено в решението от 28 май 2008 г., след като информира Чешката република за това поне десет работни дни предварително в съответствие с разпоредбите на член 83 от Регламента за прилагане, което е и направил с обжалваното решение.
139 Този извод не се оборва от доводите на Чешката република, че разглежданите вземания не са насрещни и че вземането на Комисията не е безспорно.
– По липсата на насрещност на вземанията
140 Необходимо е да се припомни, че Чешката република по същество счита, че единствено арбитражният орган, предвиден от Рамковото споразумение от 1996 г., е оправомощен да определя размера на вземанията, които Съюзът евентуално има спрямо нея. Според Чешката република в съответствие с разпоредбите на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването този арбитражен орган всъщност продължава да е компетентен да урежда споровете във връзка с бюджетните задължения, отнасящи се до рамковото споразумение от 1996 г. Тя счита, че вземането, което е предявила Комисията, в действителност се урежда от международното, а не от общностното право. Следователно разглежданите вземания се уреждат от правилата на две различни правни системи, което според съдебната практика предполага да се провери дали са изпълнени условията за това в двете правни системи (Решение по дело Комисия/CCRE, точка 81 по-горе, точки 61 и 62). Тези условия обаче не са били изпълнени в случая, доколкото според Чешката република международното публично право не познава прихващането, от една страна, а от друга — прихващането не е предвидено в Рамковото споразумение от 1996 г., чиито материалноправни разпоредби останали приложими по силата на член 33, параграф 2 от Акта относно условията на присъединяването. Поради това изискването за насрещност не било изпълнено.
141 Необходимо е обаче да се припомни, че механизмът за уреждане на спорове, предвиден от Рамковото споразумение от 1996 г., вече не се прилага, считано от присъединяването на Чешката република към Европейския съюз (вж. точка 102 по-горе).
142 Наред с това следва да се отбележи, че Финансовият регламент и Регламентът за прилагане се прилагат към приходните операции, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза (вж. точки 120 и 121 по-горе).
143 Оттук следва, че счетоводителят е трябвало да прихване произтичащите от финансирането по програма ФАР вземания по реда на Финансовия регламент и Регламента за прилагане след присъединяването на Чешката република към Европейския съюз, когато са изпълнени условията за прихващането, като за целта е без значение дали вземането на Комисията се урежда от общностното или от международното право.
144 При това положение трябва да се отхвърлят доводите, с които Чешката република поддържа, че прихващането не е предвидено в предприсъединителното споразумение и не е уредено в международното право, което било пречка за прихващането, тъй като вземанията се уреждат от правилата на различни правни системи.
– По безспорността и ликвидността на вземането на Комисията към Чешката република
145 Необходимо е да се припомни, че Чешката република по същество смята, че Комисията няма безспорно вземане, на първо място, поради договорния характер на правоотношенията между страните и изискването споровете помежду им да се решават от независим орган в арбитражно производство, на второ място, поради несъгласието на Чешката република с метода за определяне на вземането и с приложения обменен курс, и на трето място, поради невъзможността да се определи размерът на неправомерно използваната и подлежаща на възстановяване сума, преди да приключат разследванията на OLAF.
146 От член 79, буква а) от Регламента за прилагане следва, че вземането не може да се разглежда като безспорно, ако е обвързано с условие.
147 Чешката република обаче не поддържа, че вземането на Комисията е обвързано с условие. Тя всъщност само твърди, че оспорва неговия размер. При всички случаи трябва да се приеме, че вземането не е обвързано с условие.
148 Следователно трябва да се приеме, че вземането е безспорно по смисъла на член 79, буква а) от Регламента за прилагане.
149 По-нататък не се спори, че размерът на вземането е определен с решението от 28 май 2008 г., което Чешката република не е обжалвала.
150 При това положение следва да се приеме, че вземането е ликвидно по смисъла на член 79, буква а) от Регламента за прилагане.
151 Накрая не се спори, че вземането не е обвързано със срок за плащане и следователно е изискуемо.
152 Поради това следва да се приеме, че вземането на Комисията е отговаряло на определените в член 79 от Регламента за прилагане условия, при които счетоводителят пристъпва към прихващане.
153 Този извод не се оборва от доводите на Чешката република в подкрепа на второто правно основание.
154 Твърдението, че Комисията не е била компетентна да определи размера на вземането и че компетентен за това е арбитражният орган, вече бе отхвърлено при анализа на първото правно основание. Механизмът за уреждане на спорове, предвиден от Рамковото споразумение от 1996 г., вече не се е прилагал, считано от присъединяването на Чешката република към Съюза (вж. точка 102 по-горе).
155 Освен това, въпреки че размерът на вземането е оспорен, тъй като Чешката република възразява срещу метода за неговото определяне, срещу приложения обменен курс и срещу отказа на Комисията да изчака приключването на текущите разследвания, преди да определи този размер, този факт не означава, че вземането не е безспорно и ликвидно, и не представлява пречка за прихващането (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 17 януари 2007 г. по дело Гърция/Комисия, T‑231/04, Recueil, стр. II‑63, точка 118).
156 Всъщност размерът на вземането е определен от Комисията в решението ѝ от 28 май 2008 г., което е станало окончателно, след като не е било оспорено в срока за обжалване. Следователно определеният от нея размер на вземането не може да бъде оспорван в производството по настоящата жалба.
157 В заключение, както първото правно основание, така и второто правно основание трябва да бъдат отхвърлени.
Б – По третото правно основание, изведено от липса на мотиви
1. Доводи на страните
158 Чешката република изтъква, че обжалваното решение не е мотивирано. За целта не било достатъчно препращането към Финансовия регламент. Наред с това необходимостта от подробни мотиви била още по-голяма, когато решението засяга технически въпроси или сложни факти. Всъщност адресатите на тези решения трябвало да могат със сигурност да разберат на какви обстоятелства се е основала Комисията, особено когато решенията ѝ имат тежки финансови последици за държавите членки.
159 Тя също така счита, че това изобщо не се променя от обстоятелството, че мотиви са отчасти изложени в предходните неофициални писма на Комисията. От гледна точка на правната сигурност и на установените в съдебната практика изисквания за мотивирането на актовете такива мотиви били недостатъчни.
160 Накрая Чешката република поддържа, от една страна, че Комисията е отказала да уважи молбата ѝ за съобщаване на резултатите от разследванията на OLAF, довели до приемането на обжалваното решение, и от друга страна, че обстоятелството, че е познавала контекста, в който е прието обжалваното решение, не може само по себе си да осигури достатъчна степен на мотивираност на това решение.
161 Комисията оспорва тези доводи.
2. Съображения на Общия съд
162 Необходимо е да се припомни, че предвиденото в член 253 ЕО задължение за мотивиране на увреждащия акт има за цел, от една страна, да се даде на заинтересованото лице достатъчно информация, за да прецени дали актът е обоснован или евентуално има порок, който дава основание валидността му да се оспорва пред съда на Съюза, и от друга страна, да се даде възможност на този съд да упражни контрол за законосъобразността на този акт. Така закрепеното задължение за мотивиране представлява основен принцип на общностното право, който не може да бъде дерогиран, освен поради императивни съображения. Поради това мотивите по принцип трябва да бъдат съобщени на заинтересованото лице едновременно с увреждащия го акт, тъй като неизлагането на мотиви не може да се поправи с факта, че заинтересованото лице узнава мотивите на акта в хода на производството пред съда на Съюза (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 12 декември 2006 г. по дело Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Съвет, T‑228/02, Recueil, стр. II‑4665, точки 138—140 и цитираната съдебна практика).
163 Мотивите обаче трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста на приемането му. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. По-специално увреждащият акт е достатъчно мотивиран, при положение че е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка (вж. Решение по дело Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, посочено по-горе, точка 141 и цитираната съдебна практика).
164 Следва да се приеме, че в случай на решение за прихващане се изисква мотивите да позволяват да се определят точно вземанията, които се прихващат, без да е необходимо мотивите, изложени по-рано при установяването на всяко от тези вземания, да бъдат повторени в решението за прихващане.
165 В конкретния случай не се спори, че основанието на решението за прихващане е решението от 28 май 2008 г., което Чешката република признава в съдебното заседание.
166 Решението от 28 май 2008 г. обаче съдържа изключително подробни мотиви за причините, поради които Комисията иска от Чешката република да възстанови сумата от 234 480 000 CZK.
167 Наред с това в обжалваното решение се уточнява, че Чешката република има две вземания към ЕСФ и че при неплащане в указания срок на сумата по дебитното известие, приложено към решението от 28 май 2008 г., счетоводителят ще е длъжен при тези условия да пристъпи към прихващане в съответствие с разпоредбите на член 73, параграф 1 от Финансовия регламент.
168 Затова трябва да се приеме, че увреждащият акт е издаден в познат за Чешката република контекст, който ѝ позволява да разбере обхвата на наложената ѝ мярка, тъй като Чешката република всъщност знае причините, поради които счетоводителят е прихванал насрещните вземания на страните.
169 Поради това трябва да се приеме, че обжалваното решение е достатъчно мотивирано, и съответно правното основание, изведено от липсата на мотиви, трябва да се отхвърли.
170 В заключение жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
171 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Чешката република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Чешката република да заплати съдебните разноски.
Azizi
Cremona
Frimodt Nielsen
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 15 април 2011 година.
Подписи
Съдържание
Правна уредба
A – Договор за ЕО
Б – Акт относно условията на присъединяването
В — Рамково споразумение между правителството на Чешката република и Европейската комисия относно участието на Чешката република в програмата за подпомагане на Европейската общност
Г – Виенска конвенция за правото на договорите
Д – Регламент (ЕО) № 1266/1999
Е – Финансов регламент
Ж – Регламент за прилагане
Факти в основата на спора
Искания на страните
От правна страна
А – По първото правно основание, изведено от приемане на обжалваното решение на неправилно правно основание, и по второто правно основание, изведено от нарушение на определените от Финансовия регламент и от Регламента за прилагане условия за прихващането
1. Доводи на страните
2. Съображения на Общия съд
а) По компетентността на Комисията и по прилагането на Финансовия регламент и Регламента за прилагане
б) По спазването на процедурата за събиране на вземания съгласно Финансовия регламент и Регламента за прилагане
Предварителни съображения
По решението от 28 май 2008 г. и по обжалваното решение
– По липсата на насрещност на вземанията
– По безспорността и ликвидността на вземането на Комисията към Чешката република
Б – По третото правно основание, изведено от липса на мотиви
1. Доводи на страните
2. Съображения на Общия съд
По съдебните разноски
* Език на производството: чешки.
Top