ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (πέμπτο τμήμα)
της 16ης Νοεμβρίου 2016 ( *1 )
«Προδικαστική παραπομπή — Οδηγία 97/67/ΕΚ — Άρθρο 9 — Ταχυδρομικές υπηρεσίες στην Ευρωπαϊκή Ένωση — Υποχρέωση συμβολής στις λειτουργικές δαπάνες της ρυθμιστικής αρχής του τομέα των ταχυδρομείων — Έκταση»
Στην υπόθεση C‑2/15,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής απόφασης δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Verwaltungsgerichtshof (διοικητικό δικαστήριο, Αυστρία) με απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2014, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 7 Ιανουαρίου 2015, στο πλαίσιο της δίκης
DHL Express (Austria) GmbH
κατά
Post-Control-Kommission,
Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J. L. da Cruz Vilaça (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, M. Berger, A. Borg Barthet, E. Levits και F. Biltgen, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Mengozzi
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
—
η DHL Express (Austria) GmbH, εκπροσωπούμενη από τον P. Csoklich, Rechtsanwalt,
—
η Post-Control-Kommission, εκπροσωπούμενη από την E. Solé,
—
η Αυστριακή Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την C. Pesendorfer,
—
η Βελγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη J. Van Holm και τον S. Vanrie,
—
η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον A. Rubio González,
—
η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους D. Colas και R. Coesme,
—
η Νορβηγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις I. Thue και J. T. Kaasin
—
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον G. Braun και την P. Costa de Oliveira,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Μαρτίου 2016,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 9 της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (ΕΕ 1998, L 15, σ. 14), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2008/6/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2008 (ΕΕ 2008, L 52, σ. 3, στο εξής: οδηγία 97/67).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της DHL Express (Austria) GmbH (στο εξής: DHL) και της Post-Control-Kommission (επιτροπή ελέγχου των ταχυδρομικών υπηρεσιών, Αυστρία) σχετικά με απόφαση της τελευταίας να επιβάλει στην DHL την υποχρέωση οικονομικής συνεισφοράς στις λειτουργικές δαπάνες της Rundfunk und Telekom Regulierungs- GmbH (ρυθμιστική αρχή του τομέα των ταχυδρομείων) (στο εξής: RTR).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3
Οι αιτιολογικές σκέψεις 27 και 28 της οδηγίας 2008/6 έχουν ως εξής:
(27)
Οι φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών είναι δυνατόν να καλούνται να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας οσάκις προβλέπεται ταμείο αποζημιώσεων. Για να προσδιορισθεί από ποιες επιχειρήσεις μπορεί να απαιτηθεί να συνεισφέρουν σε ταμείο αποζημιώσεων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάσουν εάν οι υπηρεσίες που παρέχουν οι επιχειρήσεις αυτές μπορούν, από την πλευρά των χρηστών, να θεωρηθούν υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της καθολικής υπηρεσίας, καθόσον παρουσιάζουν επαρκώς εναλλακτικό χαρακτήρα σε σχέση με τις καθολικές υπηρεσίες, λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών των υπηρεσιών, μεταξύ των οποίων των χαρακτηριστικών προστιθέμενης αξίας, καθώς και της σκοπούμενης χρήσης και τιμολόγησής τους. Οι υπηρεσίες αυτές δεν πρέπει απαραιτήτως να καλύπτουν όλα τα χαρακτηριστικά της καθολικής υπηρεσίας, όπως η καθημερινή διανομή ή η πλήρης κάλυψη της χώρας.
(28)
Για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με την αρχή της αναλογικότητας κατά τον προσδιορισμό της συνεισφοράς που θα απαιτείται από αυτές τις επιχειρήσεις για την κάλυψη του κόστους της καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εφαρμόζουν διαφανή κριτήρια που δεν θα εισάγουν διακρίσεις, όπως το μερίδιο των εν λόγω επιχειρήσεων στις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας στο οικείο κράτος μέλος. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν από τους φορείς παροχής υπηρεσιών, οι οποίοι οφείλουν να συνεισφέρουν σε ταμείο αποζημιώσεων, να εφαρμόζουν κατάλληλο λογιστικό διαχωρισμό προκειμένου να διασφαλίζεται η λειτουργία του ταμείου.»
4
Η αιτιολογική σκέψη 47 της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«Ο ρόλος των εθνικών ρυθμιστικών αρχών είναι πιθανό ότι θα παραμείνει καίριος, ειδικότερα στα κράτη μέλη όπου η μετάβαση στον ανταγωνισμό δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη. Σύμφωνα με την αρχή του διαχωρισμού κανονιστικών και εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εγγυώνται την ανεξαρτησία της εθνικής κανονιστικής αρχής ή αρχών ούτως ώστε να εξασφαλίζεται η αμεροληψία των αποφάσεών τους. Αυτή η απαίτηση ανεξαρτησίας εφαρμόζεται με την επιφύλαξη της θεσμικής αυτονομίας και των συνταγματικών υποχρεώσεων των κρατών μελών και της αρχής της ουδετερότητας όσον αφορά τους κανόνες των κρατών μελών που διέπουν το καθεστώς ιδιοκτησίας, το οποίο καθορίζει το άρθρο 295 της συνθήκης. Θα πρέπει να παρέχονται στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές όλοι οι αναγκαίοι πόροι, όσον αφορά το προσωπικό, την εμπειρία και τα οικονομικά μέσα, για να διεκπεραιώνουν τα καθήκοντά τους.»
5
Το άρθρο 2, σημείο 14, της οδηγίας 97/67 προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
14)
“άδεια”: κάθε πράξη η οποία καθορίζει δικαιώματα και υποχρεώσεις που προσιδιάζουν στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών και επιτρέπει σε επιχειρήσεις να παρέχουν ταχυδρομικές υπηρεσίες και, κατά περίπτωση, να εγκαθιστούν και/ή να εκμεταλλεύονται τα δίκτυά τους για την παροχή τέτοιων υπηρεσιών, με τη μορφή είτε γενικής είτε ειδικής άδειας, όπως αυτές ορίζονται κατωτέρω:
—
“γενική άδεια”: κάθε άδεια, ανεξάρτητα από το αν διέπεται από ρυθμίσεις “άδειας κατά κατηγορία” ή από γενική νομοθετική ρύθμιση και ανεξάρτητα από το αν οι ρυθμίσεις αυτές απαιτούν εγγραφή σε μητρώο ή δήλωση, η οποία δεν επιβάλλει στον ενδιαφερόμενο φορέα παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών την υποχρέωση να διαθέτει ρητή απόφαση της εθνικής κανονιστικής αρχής προκειμένου να ασκήσει τα εκ της αδείας δικαιώματα,
—
“ειδική άδεια”: κάθε χορηγούμενη από εθνική κανονιστική αρχή άδεια με την οποία παρέχονται ειδικά δικαιώματα σε φορέα παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών, ή η οποία εξαρτά την άσκηση των δραστηριοτήτων του εν λόγω φορέα από ειδικές υποχρεώσεις που συμπληρώνουν τη γενική άδεια, ανάλογα με την περίπτωση, χωρίς ο φορέας να δικαιούται να ασκεί τα συναφή δικαιώματα πριν να διαθέτει την απόφαση της εθνικής κανονιστικής αρχής».
6
Δυνάμει του άρθρου 2, σημείο 19 της εν λόγω οδηγίας, ως «βασικές απαιτήσεις» νοούνται οι «γενικοί λόγοι μη οικονομικής φύσης, οι οποίοι μπορούν να οδηγήσουν κράτος μέλος στην επιβολή όρων σχετικών με την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών· οι λόγοι αυτοί είναι η εμπιστευτικότητα της αλληλογραφίας, η ασφάλεια του δικτύου σε ό,τι αφορά τη μεταφορά επικινδύνων αγαθών, η τήρηση των όρων και προϋποθέσεων των καθεστώτων απασχόλησης και κοινωνικής ασφάλισης, όπως ορίζονται από το νόμο, τους κανονισμούς ή διοικητικές διατάξεις και/ή από συλλογικές συμβάσεις που έχουν τύχει διαπραγμάτευσης από τους εθνικούς κοινωνικούς εταίρους, σύμφωνα με το κοινοτικό και εθνικό δίκαιο, και, σε αιτιολογημένες περιπτώσεις, η προστασία των δεδομένων, η προστασία του περιβάλλοντος και η χωροταξία. Η προστασία των δεδομένων μπορεί να περιλαμβάνει την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, την εμπιστευτικότητα των διαβιβαζόμενων ή αποθηκευόμενων πληροφοριών και την προστασία της ιδιωτικής ζωής».
7
Οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 7 της οδηγίας 97/67 ορίζουν τα εξής:
«3. Όταν κράτος μέλος διαπιστώνει ότι οι υποχρεώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας, τις οποίες προβλέπει η παρούσα οδηγία, συνεπάγονται καθαρό κόστος, που υπολογίζεται λαμβανομένου υπόψη του παραρτήματος Ι, και αποτελούν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τον ή τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας, μπορεί να καθιερώσει:
α)
μηχανισμό για την αποζημίωση της ή των εν λόγω επιχειρήσεων με κρατικά οικονομικά μέσα, ή
β)
μηχανισμό για τον επιμερισμό του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας μεταξύ των φορέων παροχής υπηρεσιών ή/και των χρηστών.
4. Όταν το καθαρό κόστος επιμερίζεται βάσει της παραγράφου 3 στοιχείο β), τα κράτη μέλη μπορούν να ιδρύσουν ταμείο αποζημίωσης το οποίο μπορεί να χρηματοδοτείται με τέλη που καταβάλλουν οι φορείς παροχής υπηρεσιών ή/και οι χρήστες και το οποίο διοικείται για το σκοπό αυτό από φορέα που είναι ανεξάρτητος από τον ή τους δικαιούχους. Τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών σε φορείς παροχής υπηρεσιών, βάσει του άρθρου 9 παράγραφος 2, από την υποχρέωση οικονομικής συνεισφοράς στο ταμείο αυτό ή συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας. Οι υποχρεώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας του ή των φορέων παροχής καθολικής υπηρεσίας που ορίζονται στο άρθρο 3 μπορούν να χρηματοδοτούνται με τον τρόπο αυτό.»
8
Το άρθρο 9 της ίδιας αυτής οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Για τις υπηρεσίες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώσουν γενικές άδειες εφόσον απαιτείται για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τις [βασικές] απαιτήσεις.
2. Για τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώσουν διαδικασίες χορήγησης αδειών, περιλαμβανομένων των ειδικών αδειών, εφόσον απαιτείται για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τις [βασικές] απαιτήσεις και να διαφυλαχθεί η καθολική υπηρεσία.
Η χορήγηση αδειών μπορεί:
—
να υπόκειται σε υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας,
—
να επιβάλλει, σε περίπτωση αιτιολογημένης ανάγκης, απαιτήσεις σχετικά με την ποιότητα, τη διαθεσιμότητα και τις επιδόσεις των σχετικών υπηρεσιών,
—
κατά περίπτωση, να υπόκειται σε υποχρέωση καταβολής οικονομικής συνεισφοράς στους μηχανισμούς επιμερισμού του κόστους του άρθρου 7, εφόσον η παροχή της καθολικής υπηρεσίας συνεπάγεται καθαρό κόστος και αποτελεί άδικη οικονομική επιβάρυνση για το φορέα ή τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας, που έχουν ορισθεί σύμφωνα με το άρθρο 4,
—
κατά περίπτωση, να υπόκειται σε υποχρέωση καταβολής οικονομικής συνεισφοράς στις λειτουργικές δαπάνες των εθνικών ρυθμιστικών αρχών του άρθρου 22,
—
κατά περίπτωση, να θέτει ως όρο ή να επιβάλλει την υποχρέωση τήρησης των συνθηκών εργασίας που προβλέπει η εθνική νομοθεσία.
Οι υποχρεώσεις και απαιτήσεις κατά την πρώτη περίπτωση και κατά το άρθρο 3 μπορούν να επιβάλλονται μόνο σε καθορισμένους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας.
Εξαιρουμένων των επιχειρήσεων που έχουν καθορισθεί ως φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας σύμφωνα με το άρθρο 4, οι άδειες δεν μπορούν:
—
να είναι περιορισμένες σε αριθμό,
—
για τα ίδια στοιχεία της καθολικής υπηρεσίας ή τμήματα της εθνικής επικράτειας, να επιβάλλουν σε φορέα παροχής υπηρεσιών υποχρεώσεις παροχής καθολικής υπηρεσίας και, ταυτόχρονα, οικονομικές συνεισφορές σε μηχανισμό επιμερισμού του κόστους,
—
να επιβάλλουν όρους που είναι ήδη εφαρμοστέοι στις επιχειρήσεις δυνάμει άλλων εθνικών νόμων που δεν αφορούν συγκεκριμένους τομείς,
—
να επιβάλλουν τεχνικούς ή λειτουργικούς όρους εκτός από όσους απαιτούνται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων της παρούσας οδηγίας.
3. Οι διαδικασίες, οι υποχρεώσεις και οι απαιτήσεις κατά τις παραγράφους 1 και 2 πρέπει να είναι διαφανείς, προσιτές, αμερόληπτες, αναλογικές, ακριβείς και σαφείς, να δημοσιεύονται εκ των προτέρων και να είναι βασισμένες σε αντικειμενικά κριτήρια. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να ανακοινώνονται στον αιτούντα οι λόγοι για τους οποίους δεν χορηγήθηκε ή αφαιρέθηκε, εν όλω ή εν μέρει, η άδεια και καθιερώνουν διαδικασία προσφυγής.»
9
Το άρθρο 22 της οδηγίας 97/67 έχει ως εξής:
«1. Κάθε κράτος μέλος ορίζει μια ή περισσότερες εθνικές ρυθμιστικές αρχές για τον τομέα των ταχυδρομείων, νομικώς και λειτουργικώς ανεξάρτητες από τους ταχυδρομικούς φορείς εκμετάλλευσης. Τα κράτη μέλη τα οποία διατηρούν την κυριότητα ή τον έλεγχο φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών εξασφαλίζουν τον ουσιαστικό διαρθρωτικό διαχωρισμό των κανονιστικών λειτουργιών από τις δραστηριότητες που έχουν σχέση με την κυριότητα ή τον έλεγχο.
Τα κράτη μέλη πληροφορούν την Επιτροπή σχετικά με το ποιες εθνικές ρυθμιστικές αρχές έχουν ορίσει για την εκτέλεση των καθηκόντων που απορρέουν από την παρούσα οδηγία. Τα κράτη μέλη δημοσιεύουν τα καθήκοντα που ανατίθενται στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές έτσι ώστε να είναι εύκολα προσιτά, ιδίως εφόσον τα καθήκοντα αυτά ανατίθενται σε δύο ή περισσότερους φορείς. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν, κατά περίπτωση, διαβουλεύσεις και συνεργασία μεταξύ των εν λόγω αρχών και των εθνικών αρχών που έχουν επιφορτισθεί με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού και της νομοθεσίας περί προστασίας των καταναλωτών για θέματα κοινού ενδιαφέροντος.
2. Οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές έχουν ως συγκεκριμένο καθήκον την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την παρούσα οδηγία, ιδίως με τη δημιουργία διαδικασιών παρακολούθησης και κανονιστικών διαδικασιών ώστε να εξασφαλισθεί η παροχή της καθολικής υπηρεσίας. Δύνανται επίσης να επιφορτισθούν με τη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων ανταγωνισμού στον τομέα των ταχυδρομείων.
Οι εθνικές ρυθμιστικές αρχές συνεργάζονται στενά και παρέχουν αμοιβαία βοήθεια για να διευκολύνουν την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας στα πλαίσια των κατάλληλων υφιστάμενων φορέων.
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την ύπαρξη αποτελεσματικών μηχανισμών, σε εθνικό επίπεδο, βάσει των οποίων κάθε χρήστης ή φορέας παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών που θίγεται από απόφαση εθνικής ρυθμιστικής αρχής έχει δικαίωμα προσφυγής κατά της απόφασης, ενώπιον οργάνου προσφυγής το οποίο είναι ανεξάρτητο από τα εμπλεκόμενα μέρη. Εν αναμονή του αποτελέσματος της προσφυγής, ισχύει η απόφαση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής, εκτός εάν το όργανο προσφυγής αποφασίσει άλλως.»
Το αυστριακό δίκαιο
10
Το άρθρο 34 του Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria («KommAustria») [ομοσπονδιακός νόμος για την ίδρυση αρχής επικοινωνιών «Austria» («KommAustria»), στο εξής: KOG], το οποίο διέπει τη χρηματοδότηση της αυστριακής ρυθμιστικής αρχής, προβλέπει τα εξής:
«(1) Η χρηματοδότηση των δαπανών της [RTR] στο πλαίσιο εκτέλεσης των αρμοδιοτήτων του άρθρου 17, παράγραφοι 2, 4, και 7, του κλάδου “τηλεπικοινωνίες” εξασφαλίζεται, αφενός, από οικονομικές συνεισφορές και, αφετέρου, από κονδύλια του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού. Η ετήσια επιχορήγηση των 2 εκατομμυρίων ευρώ με την οποία επιβαρύνεται ο ομοσπονδιακός προϋπολογισμός καταβάλλεται στην [RTR] σε δύο ίσες δόσεις, στις 30 Ιανουαρίου και στις 30 Ιουνίου αντιστοίχως. Πριν τις 30 Απριλίου του επόμενου έτους, η [RTR] υποβάλλει στον ομοσπονδιακό Υπουργό Μεταφορών, Καινοτομίας και Τεχνολογιών έκθεση σχετικά με τη χρήση των πόρων αυτών καθώς και με το κλείσιμο των λογαριασμών. Το συνολικό ποσό των χρηματοδοτούμενων από οικονομικές συνεισφορές λοιπών δαπανών της [RTR] μπορεί να ανέρχεται κατ’ ανώτατο όριο στο ποσό των 6 εκατομμυρίων ευρώ ετησίως. Τα ανωτέρω ποσά αυξάνονται ή μειώνονται από το έτος 2007 αναλόγως των μεταβολών του δείκτη τιμών καταναλωτή 2005 που δημοσίευσε η ομοσπονδιακή στατιστική υπηρεσία της Αυστρίας ή του δείκτη του προηγούμενου έτους που τον αντικαθιστά.
(2) Οι οικονομικές εισφορές καταβάλλονται από τον “κλάδο των τηλεπικοινωνιών”. Ο “κλάδος των τηλεπικοινωνιών” περιλαμβάνει τους φορείς παροχής υπηρεσιών οι οποίοι, σύμφωνα με το άρθρο 15 του [Telekommunikationsgesetz 2003 (ομοσπονδιακός νόμος του 2003 για τις τηλεπικοινωνίες)], υπέχουν υποχρέωση υποβολής δήλωσης, υπό τον όρο ότι δεν πρόκειται για παροχή δικτύων και υπηρεσιών επικοινωνιών με προορισμό την παροχή υπηρεσιών ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων και συμπληρωματικών υπηρεσιών ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων (για τις οποίες οφείλεται συνεισφορά).
(3) Οι οικονομικές συνεισφορές καθορίζονται και εισπράττονται με βάση τη σχέση που υπάρχει μεταξύ του κύκλου εργασιών κάθε υπόχρεου και του συνολικού κύκλου εργασιών του συγκεκριμένου κλάδου, για τον δε υπολογισμό τους λαμβάνεται υπόψη το σύνολο των κύκλων εργασιών που πραγματοποιούνται στο εσωτερικό της χώρας από την παροχή υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών.
[…]
(13) Σε περίπτωση που μια επιχείρηση δεν εκπληρώνει ή δεν εκπληρώνει δεόντως την υποχρέωσή της να καταβάλει την οικονομική συνεισφορά, η Telekom-Control-Kommission διατάσσει με απόφαση την καταβολή της συνεισφοράς αυτής. Ομοίως, τα αχρεωστήτως καταβληθέντα και οι μεταγενέστερες αξιώσεις κατά την έννοια της παραγράφου 12 βεβαιώνονται με απόφαση, κατόπιν υποβολής σχετικής αίτησης.»
11
Το άρθρο 34a του KOG ορίζει τα ακόλουθα:
«(1) Η χρηματοδότηση των δαπανών της [RTR] στο πλαίσιο εκτέλεσης των αρμοδιοτήτων του άρθρου 17, παράγραφοι 3 και 4, του “ταχυδρομικού κλάδου” εξασφαλίζεται, αφενός, από οικονομικές συνεισφορές και, αφετέρου, από κονδύλια του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού. Η ετήσια επιχορήγηση των 200000 ευρώ με την οποία επιβαρύνεται ο ομοσπονδιακός προϋπολογισμός καταβάλλεται στην [RTR] σε δύο ίσες δόσεις, στις 30 Ιανουαρίου και στις 30 Ιουνίου αντιστοίχως. Πριν τις 30 Απριλίου του επόμενου έτους, η [RTR] υποβάλλει στον ομοσπονδιακό Υπουργό Μεταφορών, Καινοτομίας και Τεχνολογιών έκθεση σχετικά με τη χρήση των πόρων αυτών καθώς και με το κλείσιμο των λογαριασμών. Το συνολικό ποσό των χρηματοδοτούμενων από οικονομικές συνεισφορές λοιπών δαπανών της [RTR] μπορεί να ανέρχεται κατ’ ανώτατο όριο στο ποσό των 550000 ευρώ ετησίως. Τα ανωτέρω ποσά αυξάνονται ή μειώνονται από το έτος 2012 αναλόγως των μεταβολών του δείκτη τιμών καταναλωτή 2005 που δημοσίευσε η ομοσπονδιακή στατιστική υπηρεσία της Αυστρίας ή του δείκτη του προηγούμενου έτους που τον αντικαθιστά.
(2) Οι οικονομικές εισφορές καταβάλλονται από τον “ταχυδρομικό κλάδο”. Ο “ταχυδρομικός κλάδος” περιλαμβάνει τους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών οι οποίοι υπέχουν υποχρέωση υποβολής δήλωσης κατ’ εφαρμογή του άρθρου 25 του Postmarktgesetz [ομοσπονδιακός νόμος για τη ρύθμιση της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών] ή στους οποίους έχει ανατεθεί σύμβαση παραχώρησης κατ’ εφαρμογή του άρθρου 26 του ίδιου νόμου.
(3) Το άρθρο 34, παράγραφοι 3 έως 15, εφαρμόζεται κατ’ αναλογία, με τους όρους “Telekom Control Kommission” να αντικαθίστανται από τους όρους “Post Control Kommission”.»
Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
12
Η DHL αποτελεί επιχείρηση δραστηριοποιούμενη στον τομέα των υπηρεσιών ταχυμεταφορών και επείγουσας αποστολής. Στο πλαίσιο αυτό παρέχει, μεταξύ άλλων, υπηρεσίες περισυλλογής, διαλογής, μεταφοράς και διανομής δεμάτων βάρους έως 31,5 κιλών, καθώς και εγγράφων. Ως συνοδευτικές των ανωτέρω υπηρεσιών, η DHL προσφέρει επιπλέον ορισμένες υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας, όπως είναι η παρακολούθηση των αποστολών και η εγγυημένη τήρηση συγκεκριμένων προθεσμιών παράδοσης.
13
Με απόφαση της 23ης Απριλίου 2012, η επιτροπή ελέγχου των ταχυδρομικών υπηρεσιών επέβαλε στην DHL την υποχρέωση να καταβάλει στην RTR οικονομική συνεισφορά ως προς τις περιόδους από την 1η Ιουλίου έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2011 και από την 1η Οκτωβρίου έως τις 31 Δεκεμβρίου του ίδιου έτους.
14
Η απόφαση αυτή εκδόθηκε βάσει του άρθρου 34, παράγραφοι 9 και 13, και του άρθρου 34a του KOG, το οποίο προβλέπει ότι η χρηματοδότηση της δραστηριότητας της RTR εξασφαλίζεται από τις οικονομικές συνεισφορές που καταβάλλουν οι δραστηριοποιούμενοι στην εθνική αγορά φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών, αφενός, και από κονδύλια του ομοσπονδιακού προϋπολογισμού, αφετέρου.
15
Η DHL προσέβαλε την απόφαση αυτή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
16
Προς στήριξη της προσφυγής της, η DHL προβάλλει ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67, μόνον οι επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία μπορούν να υπόκεινται σε υποχρέωση καταβολής οικονομικής συνεισφοράς στις λειτουργικές δαπάνες της RTR. Στο μέτρο που επιβάλλει τέτοια υποχρέωση τόσο στις επιχειρήσεις που προφέρουν υπηρεσίες εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία όσο και σε εκείνες που παρέχουν υπηρεσίες μη εμπίπτουσες στην υπηρεσία αυτή, ο KOG δεν λαμβάνει υπόψη τη διάταξη αυτή.
17
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgerichtshof (διοικητικό δικαστήριο, Αυστρία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντίκειται προς την οδηγία 97/67 […], και ιδιαιτέρως προς το άρθρο 9 αυτής, εθνική κανονιστική ρύθμιση κατά την οποία οι φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών υποχρεούνται να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση των λειτουργικών δαπανών της εθνικής ρυθμιστικής αρχής ανεξαρτήτως του αν παρέχουν καθολική υπηρεσία;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα:
α)
Επαρκεί για τη θεμελίωση υποχρέωσης χρηματοδότησης η παροχή από τον ενδιαφερόμενο φορέα ταχυδρομικών υπηρεσιών οι οποίες χαρακτηρίζονται κατά την εθνική νομοθεσία ως καθολική υπηρεσία, υπερβαίνουν ωστόσο την κατά την εν λόγω οδηγία ελάχιστη υποχρεωτική παροχή καθολικής υπηρεσίας;
β)
Πρέπει το μερίδιο συνεισφοράς της εκάστοτε επιχείρησης στη χρηματοδότηση να προσδιορίζεται κατά τον ίδιο τρόπο όπως προσδιορίζονται και οι συνεισφορές στη χρηματοδότηση του ταμείου αποζημίωσης κατά το άρθρο 7, παράγραφος 4, της ως άνω οδηγίας;
γ)
Επιβάλλει η υποχρέωση τήρησης των αρχών της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας κατά την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 5, της [ίδιας] οδηγίας, καθώς και η συνεκτίμηση του “εναλλακτικού χαρακτήρα σε σχέση με τις καθολικές υπηρεσίες” κατά την έννοια της αιτιολογικής σκέψης 27 της οδηγίας [2008/6], να αφαιρούνται τα μερίδια του κύκλου εργασιών σχετικά με υπηρεσίες προστιθέμενης αξίας, ήτοι ταχυδρομικές υπηρεσίες μη εμπίπτουσες στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, πλην όμως συνδεόμενες με αυτήν, και να μη λαμβάνονται υπόψη κατά τον προσδιορισμό της εν λόγω συνεισφοράς;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
18
Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 έχει την έννοια ότι αντίκειται σε εθνική νομοθεσία, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει σε όλους τους φορείς παροχής υπηρεσιών του τομέα των ταχυδρομείων, ακόμη και σε εκείνους που δεν παρέχουν υπηρεσίες εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία, την υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της ρυθμιστικής αρχής του εν λόγω τομέα.
19
Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι, για την ερμηνεία ορισμένης διάταξης του δικαίου της Ένωσης, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αυτή αποτελεί μέρος. Το ιστορικό θέσπισης μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να περιλαμβάνει χρήσιμα στοιχεία για την ερμηνεία της (βλ. απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2015, Surmačs,C‑127/14, EU:C:2015:522, σκέψη 28).
20
Συναφώς, υπενθυμίζεται, πρώτον, ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67 επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέψουν γενικές άδειες για τις επιχειρήσεις του τομέα των ταχυδρομείων όσον αφορά τις υπηρεσίες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας, ενώ η παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου προβλέπει δυνατότητα των κρατών μελών να καθιερώσουν διαδικασίες χορήγησης αδειών όσον αφορά τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο της καθολικής υπηρεσίας.
21
Το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας αυτής απαριθμεί τις υποχρεώσεις από τις οποίες μπορεί να εξαρτηθεί η χορήγηση αδειών, χωρίς να διευκρινίζεται η κατηγορία αδειών την οποία αφορά το εν λόγω εδάφιο –αν δηλαδή πρόκειται για τις άδειες που αφορούν μόνον τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στην καθολική υπηρεσία ή τις άδειες τις σχετικές με το σύνολο των ταχυδρομικών υπηρεσιών.
22
Το γράμμα του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/67, στο μέτρο που ο εκεί χρησιμοποιούμενος όρος «άδειες» δεν παραπέμπει ρητώς στο καθεστώς της παραγράφου 1 του ίδιου άρθρου, αλλά ούτε και σε εκείνο της παραγράφου 2, πρώτο εδάφιο, του άρθρου αυτού, δεν παρέχει αφ’ εαυτού τη δυνατότητα να καθοριστεί αν οι υποχρεώσεις οι οποίες απαριθμούνται στις διάφορες περιπτώσεις του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας αυτής αφορούν όλες τις ταχυδρομικές υπηρεσίες ή μόνον τις εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία.
23
Δεύτερον, από την ανάλυση της δομής του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/67 στο σύνολό του, προκύπτει ότι οι υποχρεώσεις που προβλέπει η εν λόγω διάταξη μπορούν να επιβάλλονται, αναλόγως της υποχρέωσης περί της οποίας πρόκειται, είτε μόνο στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας ή υπηρεσίας θεωρούμενης ως τέτοιας είτε στο σύνολο των φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών.
24
Πράγματι, αφενός, το άρθρο 9, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής προβλέπει ρητώς ότι οι υποχρεώσεις και οι απαιτήσεις περί των οποίων κάνει λόγο το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, μπορούν να επιβάλλονται μόνο στους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας που έχουν ορισθεί κατά την έννοια του άρθρου 4 της ίδιας αυτής οδηγίας.
25
Εκτός αυτού, το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από την υποχρέωση συμβολής στο ταμείο αποζημίωσης του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής. Υπό τη συγκεκριμένη διατύπωση, είναι σαφές ότι η διάταξη αυτή δεν αφορά ρητώς τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας. Εντούτοις, από το άρθρο 7, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι η ευχέρεια των κρατών μελών να συστήνουν τέτοιο ταμείο συναρτάται με την ευχέρειά τους να καθιερώνουν μηχανισμό για τον επιμερισμό του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας, εφόσον οι τελευταίες αποτελούν άδικη οικονομική επιβάρυνση για τους φορείς παροχής της εν λόγω υπηρεσίας. Κυρίως, από την αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2008/6, σχετικά με την υποχρέωση των φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας οσάκις προβλέπεται ταμείο αποζημιώσεων, προκύπτει σαφώς ότι, για να προσδιορισθεί από ποιες επιχειρήσεις μπορεί να απαιτηθεί να συνεισφέρουν στο εν λόγω ταμείο, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξετάσουν εάν οι υπηρεσίες που παρέχουν οι επιχειρήσεις αυτές μπορούν, από την πλευρά των χρηστών, να θεωρηθούν υπηρεσίες εμπίπτουσες στο πεδίο εφαρμογής της καθολικής υπηρεσίας.
26
Αφετέρου, το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να συνδέουν τη χορήγηση αδειών με την τήρηση απαιτήσεων σχετικών με την ποιότητα, τη διαθεσιμότητα και τις επιδόσεις των σχετικών υπηρεσιών. Ελλείψει διευκρίνισης ως προς τις υπηρεσίες τις οποίες αφορά η εν λόγω υποχρέωση, υπογραμμίζεται, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 42 των προτάσεών του, ότι, όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2008/6, ο νομοθέτης της Ένωσης είχε πρόθεση να εξαλείψει όχι μόνον τα τελευταία εμπόδια για το πλήρες άνοιγμα της αγοράς τα οποία ίσχυαν ως προς ορισμένους φορείς παροχής καθολικών υπηρεσιών, αλλά και όλα τα άλλα εμπόδια στην παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών. Ελλείψει αντίθετης ένδειξης και λαμβανομένης υπόψη της φύσης της επίμαχης υποχρέωσης, συνάγεται ότι η υποχρέωση του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 μπορεί να επιβληθεί σε όλους τους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών.
27
Ομοίως, το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, πέμπτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από την τήρηση των συνθηκών εργασίας που προβλέπει η εθνική νομοθεσία. Όπως όμως ορθώς υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, δεν μπορεί να γίνει δεκτή συσταλτική ερμηνεία της διάταξης αυτής –υπό την έννοια ότι αφορά μόνον τους φορείς παροχής καθολικής υπηρεσίας– διότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας εξαρτά τη χορήγηση γενικών αδειών –οι οποίες αφορούν τις υπηρεσίες που δεν εμπίπτουν στην καθολική υπηρεσία– από την τήρηση των βασικών απαιτήσεων του άρθρου 2, σημείο 19, της ίδιας οδηγίας, στις οποίες περιλαμβάνεται η τήρηση των συνθηκών εργασίας που προβλέπει η εθνική νομοθεσία.
28
Επομένως, από την ανάλυση της δομής του άρθρου 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 97/67 στο σύνολό του προκύπτει ότι ο εκεί χρησιμοποιούμενος όρος «άδειες» καλύπτει τόσο τις άδειες της παραγράφου 2, πρώτο εδάφιο, του άρθρου αυτού όσο και τις άδειες της παραγράφου 1 του ίδιου άρθρου.
29
Τρίτον, όσον αφορά την ειδική υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της ρυθμιστικής αρχής του τομέα των ταχυδρομείων –υποχρέωση προβλεπόμενη στο άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 και αποτελούσα αντικείμενο του πρώτο προδικαστικού ερωτήματος–, επισημαίνεται ότι οι δραστηριότητες που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των εθνικών ρυθμιστικών αρχών αφορούν το σύνολο του τομέα των ταχυδρομείων και όχι μόνον τις παροχές υπηρεσιών εμπιπτουσών στην καθολική υπηρεσία.
30
Πράγματι, κατά το άρθρο 22, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη ορίζουν μία ή περισσότερες εθνικές ρυθμιστικές αρχές για τον τομέα των ταχυδρομείων. Η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προβλέπει ασφαλώς ότι οι εν λόγω αρχές έχουν ως καθήκον την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία αυτή, ιδίως με τη δημιουργία διαδικασιών παρακολούθησης και κανονιστικών διαδικασιών ώστε να εξασφαλισθεί η παροχή της καθολικής υπηρεσίας. Εντούτοις, η διάταξη αυτή προβλέπει επίσης ότι οι ίδιες αυτές αρχές δύνανται να επιφορτισθούν με τη διασφάλιση της τήρησης των κανόνων ανταγωνισμού στον τομέα των ταχυδρομείων.
31
Επομένως, όπως υπογραμμίζει ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 46 των προτάσεών του, στο μέτρο κατά το οποίο ο ρόλος και τα καθήκοντα που ανατίθενται στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές σχεδιάστηκαν από τον νομοθέτη της Ένωσης ώστε να ωφεληθούν όλοι οι φορείς του τομέα των ταχυδρομείων, το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων των εν λόγω αρχών μπορεί να επιβληθεί, έναντι ανταλλάγματος για το προαναφερθέν όφελος, σε όλους τους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών.
32
Κατόπιν των προεκτεθέντων, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο ερώτημα είναι ότι το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67 έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται σε εθνική νομοθεσία, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει σε όλους τους φορείς παροχής υπηρεσιών του τομέα των ταχυδρομείων, ακόμη και σε εκείνους που δεν παρέχουν υπηρεσίες εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία, την υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της ρυθμιστικής αρχής του εν λόγω τομέα.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
33
Κατόπιν της απάντησης που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
Επί των δικαστικών εξόδων
34
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 9, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, τέταρτη περίπτωση, της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Δεκεμβρίου 1997, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2008/6/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2008, έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται σε εθνική νομοθεσία, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία επιβάλλει σε όλους τους φορείς παροχής υπηρεσιών του τομέα των ταχυδρομείων, ακόμη και σε εκείνους που δεν παρέχουν υπηρεσίες εμπίπτουσες στην καθολική υπηρεσία, την υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της ρυθμιστικής αρχής του εν λόγω τομέα.
(υπογραφές)
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Top