Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.11/2006 1P.41/2006 /col Arręt du 27 décembre 2006 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb. Greffier: M. Kurz. Parties la société A.________, recourante, représentée par Me François Bellanger, avocat, contre IKEA Immobiličre SA, intimée, représentée par Maîtres Nicolas Peyrot et Laurent Strawson, Grand Conseil du canton de Genčve, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970, 1211 Genčve 3, Tribunal administratif de la République et canton de Genčve, case postale 1956, 1211 Genčve 1. Objet qualité pour recourir contre la loi n° 9318 modifiant les limites de zone sur le territoire de la commune de Vernier, recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arręt du Tribunal administratif du 22 novembre 2005. Faits : A. Le 28 octobre 2004, le Grand Conseil du canton de Genčve a adopté la loi n° 9318 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Vernier. Le périmčtre concerné est situé au lieu-dit "La Renfile", entre les routes de Pré-Bois et de Vernier, le chemin de la Croisette et les voies CFF au nord. Depuis 1986, il se trouvait en zone de développement industriel destinée "principalement aux activités industrielles non polluantes et accessoirement aux activités commerciales et de services". Le secteur faisait l'objet d'un plan localisé de quartier (PLQ) adopté en 1992. Dans le but de permettre l'implantation d'un magasin Ikea, la nouvelle affectation, selon le plan n° 29098, s'intitule "Zone de développement industriel et artisanal également destinée ŕ des activités administratives et commerciales". Le degré de sensibilité III a été attribué. La loi a été promulguée le 22 décembre 2004. Celle-ci a fait l'objet de deux recours auprčs du Tribunal administratif genevois. Le premier, formé par C.________, portait sur le respect des prescription de l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM), l'art. 19 LAT (pour la question des accčs) et les rčgles de l'OPB et de l'OPAir. Le second était formé par l'entreprise A.________, qui critiquait notamment l'implantation du projet en raison de ses incidences sur le trafic des routes de Vernier et du Nant-d'Avril. Parallčlement ŕ l'élaboration du plan de zones, une procédure d'adoption d'un nouveau PLQ a été mise en oeuvre. Une étude d'impact sur l'environnement (EIE - 1čre étape), du 12 juin 2003, a été complétée le 13 février 2004. Le PLQ n° 29231-540 prévoyait un bâtiment d'un étage sur rez et superstructures, soit 31'000 m2 de surfaces brutes de plancher au maximum, ainsi qu'un parking souterrain de 934 places sur deux niveaux. L'EIE a été complétée le 25 octobre 2004, puis aux mois de février et mars 2005. Le PLQ a été mis ŕ l'enquęte en avril 2005. Plusieurs oppositions ont été formées, portant notamment sur la saturation du trafic sur les routes de Vernier, du Nant-d'Avril et de Pré-Bois. Par arręté du 31 aoűt 2005, le Conseil d'Etat genevois a rejeté les oppositions et adopté le PLQ. Les opposants (parmi lesquels A.________) ont saisi le Tribunal administratif. B. Le Tribunal administratif a statué le 22 novembre 2005 sur les recours relatifs au plan de zones. Aprčs avoir appelé Ikea en cause, il a déclaré irrecevable le recours de A.________, et rejeté celui de C.________. A.________ était située ŕ plus d'un kilomčtre de la zone concernée, et on ne voyait pas en quoi elle serait touchée plus que quiconque par la modification des limites de zones. Sur le fond, le plan attaqué était un plan d'affectation général qui devait encore ętre concrétisé par un plan de détail. Les problématiques relatives ŕ l'OPAir, ŕ l'OPB et ŕ l'OPAM n'avaient pas ŕ ętre résolues ŕ ce stade. La nouvelle planification ne différait pas fondamentalement de la précédente, et le changement était justifié par la volonté, concrétisée dans le plan directeur cantonal, d'implanter des centres commerciaux ŕ vocation régionale. Par arręt du 7 mars 2006, le Tribunal administratif a par ailleurs admis les recours dirigés contre le PLQ et annulé celui-ci. Parmi d'autres recourants, A.________ s'est vu, cette fois, reconnaître la qualité pour agir: elle effectuait entre 300 et 360 déplacements automobiles journaliers, et son seul accčs ŕ l'autoroute de contournement était la route du Nant-d'Avril; les carrefours concernés étaient, selon le rapport d'impact, proches de la saturation. Elle se trouvait ainsi exposée ŕ des nuisances directes et spéciales. Sur le fond, le plan était suffisamment précis pour imposer une étude d'impact exhaustive. En l'occurrence, la premičre partie du rapport ne traitait pas des mesures constructives et des mesures relatives ŕ l'exploitation (incitant ŕ l'utilisation des transports publics) ou ŕ la gestion des marchandises (livraisons par rail). L'examen de l'évaluation des nuisances, des mesures liées au chantier et de l'accessibilité des zones industrielles en amont avait été renvoyé ŕ la deuxičme phase, de sorte que les faits pertinents n'avaient pas été suffisamment établis. Il en allait de męme s'agissant de l'équipement: le périmčtre était touché par la pollution atmosphérique et sonore, et la charge de trafic était proche de la saturation. Le respect de l'OPAM n'était pas non plus assuré ŕ ce stade. Enfin, le projet était de nature ŕ compromettre l'application du plan de mesures 2003-2010, de sorte que l'adoption d'un plan localisé d'assainissement apparaissait nécessaire. C. A.________ forme un recours de droit administratif par lequel elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du 22 novembre 2005 relatif au plan de zones et de lui reconnaître la qualité pour recourir contre la loi n° 9318. Elle forme également un recours de droit public tendant ŕ l'annulation du męme arręt. Le Tribunal administratif persiste dans les considérants et le dispositif de son arręt. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours de droit administratif et ŕ l'irrecevabilité du recours de droit public. Ikea Immobiličre SA conclut ŕ l'irrecevabilité des deux recours. Ikea Immobiličre SA a pour sa part formé un recours de droit administratif contre l'arręt du 7 mars 2006 concernant le PLQ. La cause est toujours pendante devant le Tribunal fédéral. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. La recourante agit par la voie d'un recours de droit administratif, par lequel elle se plaint d'une violation des art. 33 al. 3 LAT et 98a OJ, et par la voie d'un recours de droit public pour violation du droit d'ętre entendue et du droit cantonal de procédure. Les deux causes peuvent ętre jointes afin qu'il soit statué par un męme arręt. 1.1 Le recours de droit administratif est interjeté dans le délai et les formes utiles contre un arręt final rendu en derničre instance cantonale. L'arręt attaqué dénie ŕ la recourante la qualité pour agir. Dčs lors, seule cette question peut ętre soumise ŕ la cour de céans, ŕ l'exclusion du fond. Devant l'autorité cantonale, la recourante invoquait les principes figurant aux art. 3 et 9 LAT; elle critiquait les conclusions du rapport d'impact ŕ propos du trafic induit par le projet d'Ikea. Sur le fond, la contestation serait donc susceptible d'ętre portée devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif. Dans ces conditions, l'auteur du recours cantonal qui s'est vu dénier la qualité pour recourir peut agir par cette voie pour contester ce prononcé (ATF 124 II 499 consid. 1b p. 502). 1.2 Dans son recours de droit public, la recourante se plaint d'un déni de justice: elle reproche au Tribunal administratif de s'ętre fondé sur le seul critčre de la distance du voisin au périmčtre du plan, sans tenir compte de ses arguments détaillés concernant l'engorgement du trafic et ses incidences sur le fonctionnement de l'entreprise. La recourante considčre en outre que le refus d'admettre sa qualité pour recourir serait arbitraire compte tenu de l'atteinte ŕ laquelle elle serait exposée en cas de réalisation du projet. En vertu de l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif permet d'invoquer la violation du droit fédéral, cette notion incluant, dans les domaines relevant de la juridiction administrative fédérale, les droits constitutionnels des citoyens tel que le droit d'ętre entendu, lorsque ces moyens sont en relation avec l'application du droit fédéral prétendument violé (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 122 IV 8 consid. 1b p. 11 et les arręts cités). En l'occurrence, la violation de l'obligation de motiver est en relation étroite avec la question de la qualité pour recourir et relčve du recours de droit administratif. Quant au grief d'arbitraire - soulevé dans les deux recours -, il n'a aucune portée propre par rapport au grief soulevé sur le fond dans le recours de droit administratif. Il en résulte que le recours de droit public est entičrement irrecevable. Les questions formelles et matérielles soulevées par la recourante doivent ętre traitées dans le cadre du recours de droit administratif. 2. Dans un grief formel, la recourante reproche au Tribunal administratif de ne pas avoir tenu compte de l'ensemble des circonstances évoquées par la recourante, propres selon elle ŕ fonder sa qualité pour recourir. Selon deux rapports d'experts, l'implantation d'un magasin Ikea sur le site de La Renfile provoquerait un engorgement du trafic, entre 16h et 19h, sur les axes routiers que les véhicules de l'entreprise doivent emprunter. La recourante exposait quels étaient les déplacements de ses clients et de ses collaborateurs. La cour cantonale ne pouvait rejeter ces arguments en se fondant sur le seul critčre de la distance. 2.1 Le droit d'ętre entendu consacré ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre et la contester utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer efficacement son contrôle. Pour répondre ŕ ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins bričvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision; il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'ętre entendu que si l'autorité ne satisfait pas ŕ son devoir minimum d'examiner les problčmes pertinents (ATF 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b). 2.2 Le Tribunal administratif ne s'est certes pas montré des plus exhaustif au sujet de la qualité pour recourir de A.________. Aprčs avoir rappelé que la distance n'était pas l'unique critčre et que les circonstances d'ensemble étaient déterminantes, il a considéré que l'entreprise se trouvait ŕ plus d'un kilomčtre de la zone concernée. Il en a conclu: "In concreto, l'on peine ŕ voir en quoi elle serait touchée plus que quiconque, ŕ cette distance, par la modification des limites de zones ŕ La Renfile". Bien que trčs succincte, cette motivation fait ressortir les deux critčres jugés déterminants par la cour cantonale: d'une part la distance considérable (plus d'un kilomčtre) au regard des exemples de jurisprudence rappelés par la cour cantonale; d'autre part, le fait que l'entreprise recourante ne serait pas touchée "plus que quiconque", c'est-ŕ-dire qu'elle ne subirait pas une atteinte spéciale et ne se trouverait pas dans un rapport suffisamment étroit avec l'objet de la contestation. Męme si le raisonnement qui a conduit ŕ cette appréciation n'est pas expliqué dans le détail, la recourante est ŕ męme d'en contester le bien-fondé, ce qui, sous l'angle du droit d'ętre entendu, est suffisant. Le grief doit par conséquent ętre écarté. 3. Le recourante expose qu'elle se situe ŕ un kilomčtre ŕ l'ouest du périmčtre visé par le plan, sur la route du Nant-d'Avril. Cet axe, qui constitue le seul accčs ŕ l'autoroute de contournement, serait déjŕ chargé actuellement en fin d'aprčs-midi aux heures de pointe, le carrefour route de Vernier/Nant-d'Avril étant proche de la saturation. L'augmentation de 2% de la circulation prévue dans le rapport d'impact aurait un effet catastrophique sur l'entreprise, dont l'accčs se fait exclusivement par la route du Nant-d'Avril. Selon le calcul fait par les experts, les parcours supplémentaires engendrés équivaudraient pour l'entreprise ŕ 37'500 litres de carburant. La recourante serait plus touchée que les autres usagers habituels qui ne font que transiter par la route du Nant-d'Avril, et que les autres entreprises qui disposent d'accčs alternatifs. 3.1 Selon la jurisprudence relative ŕ l'art. 103 let. a OJ (applicable au recours cantonal en vertu de l'art. 98a OJ), le recours de droit administratif peut ętre formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de męme, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée. La jurisprudence traite notamment de cas oů cette distance est de 25 m (ATF 123 II 74 consid. 1b non publié), de 45 m (arręt non publié M. du 4 octobre 1990, consid. 3b), de 70 m (arręt non publié C. du 12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323consid. 2) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). La qualité a en revanche été déniée dans des cas oů cette distance était de 800 m (ATF 111 Ib 159 consid. 1b), respectivement de 600 m (arręt B. du 8 avril 1997 publié in PRA 1998 5, p. 27), de 220 m (arręt non publié B. du 9 novembre 1998, consid. 3c), de 200 m (arręt du 2 novembre 1983 publié in ZBl 85/1984, p. 378) voire de 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b). La distance n'est toutefois pas l'unique critčre pour déterminer si le voisin a un intéręt digne de protection. S'il est certain ou trčs vraisemblable que l'installation litigieuse sera ŕ l'origine d'immissions - bruit, poussičres, vibrations, lumičre, fumée - atteignant spécialement les voisins, męme situés ŕ une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arręt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303). Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant ŕ un kilomčtre de l'exploitation, dans la mesure oů le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1 p. 228). Lorsque la charge est déjŕ importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particuličrement en milieu urbain oů la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (arręt 1A.47/2002 concernant la construction d'un stade de football). 3.2 Compte tenu de ces principes, la seule qualité d'usager, męme régulier, d'une route, ne saurait justifier un droit d'opposition (RJN 1995 p. 263, 265); admettre le contraire reviendrait ŕ reconnaître un tel droit ŕ un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux, ce que l'art. 103 let. a OJ entend précisément exclure. 3.3 En l'occurrence, le site de l'entreprise recourante est distant d'environ un kilomčtre du périmčtre du plan de zone. A une telle distance, la recourante qui entend se prévaloir des difficultés liées au trafic supplémentaire devrait disposer, pour que l'atteinte subie puisse ętre qualifiée de directe au sens de la jurisprudence, d'un usage quasi privatif, ou en tout cas privilégié de l'axe routier dont elle redoute l'encombrement. Or, l'axe constitué par la route du Nant-d'Avril et la route de Vernier constitue une voie ŕ grand trafic, menant notamment ŕ la bretelle de l'autoroute de contournement N1. Deux carrefours importants sont en outre situés entre le site du plan de zones et celui de l'entreprise recourante. Aux dires de la recourante, les mouvements de ses véhicules (entrées et sorties) sont d'environ 340 par jours, sur les 27000 que totalise notamment la route du Nant-d'Avril. Selon le rapport d'impact, il s'agira d'une augmentation d'environ 2% du volume total sur le tronçon en question, durant quelques heures de la journée. L'accčs ŕ l'autoroute de contournement peut d'ailleurs se faire en empruntant le giratoire de la rue Lect, situé quelques centaines de mčtres ŕ l'ouest, et en rejoignant la route de Meyrin, En définitive, quels que soient les effets de l'implantation du centre Ikea sur le trafic, il ne pourra s'agir pour la recourante d'une d'atteinte particuličre: męme si, concrčtement, cela rendra plus difficile son exploitation ŕ certains moments de la journée, la recourante sera touchée au męme titre que les nombreuses autres entreprises de transport et de construction qui ont leur sičge dans la Zone Industrielle de Mouille-Galland, que les habitants de Vernier et que les autres usagers qui, sans ętre implantés dans les environs, doivent néanmoins obligatoirement emprunter la route du Nant-d'Avril pour des besoins professionnels. 3.4 Par conséquent, en dépit de l'avis contraire émis par le Tribunal administratif dans son second arręt relatif au PLQ, l'arręt d'irrecevabilité est conforme au droit fédéral. 4. Sur le vu de ce qui précčde, le recours de droit public est irrecevable et le recours de droit administratif doit ętre rejeté. Conformément ŕ l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire - fixé de maničre globale pour les deux causes - est mis ŕ la charge de la recourante qui succombe. Une indemnité de dépens - elle aussi globale - est allouée ŕ l'intimée Ikea Immobiličre SA (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Les causes 1A.11/2006 et 1P.41/2006 sont jointes. 2. Le recours de droit public est irrecevable. 3. Le recours de droit administratif est rejeté. 4. Un émolument judiciaire de 4000 fr. est mis ŕ la charge de la recourante. 5. Une indemnité de dépens de 3000 fr. est allouée ŕ Ikea Immobličre SA, ŕ la charge de la recourante. 6. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Grand Conseil et au Tribunal administratif de la République et canton de Genčve. Lausanne, le 27 décembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: