Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.128/2002 /col Arręt du 3 avril 2003 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz. Greffier: M. Jomini. Parties République et canton de Neuchâtel, recourante, agissant par le Conseil d'Etat, Château, 2001 Neuchâtel, contre les époux B.________, intimés, représentés par Me Claire-Lise Oswald-Binggeli, avocate, rue de l'Evole 15, case postale 1107, 2001 Neuchâtel 1, Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1, Commune de Fenin-Vilars-Saules, 2063 Vilars. Objet Plan d'affectation cantonal recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel du 22 mai 2002. Faits: A. Les époux B.________ sont copropriétaires de la parcelle (article) n° 1513 du cadastre de la commune de Fenin-Vilars-Saules, dans la région de Chaumont. Cette région, qui s'étend sur le territoire de plusieurs communes, fait partie des "sites naturels" recensés par le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel dans le Décret du 14 février 1966 concernant la protection des sites naturels du canton (ci-aprčs: le Décret). Ce Décret, qui comporte un plan, délimite notamment des "zones de crętes et de foręts", en principe inconstructibles (art. 2 du Décret), et des "zones de constructions basses", destinées en premier lieu ŕ la construction de résidences secondaires ou de logements de vacances (art. 3 ss du Décret). Selon ce plan, une grande partie de la région de Chaumont est soumise au régime de la zone de crętes et de foręts. La parcelle des époux B.________, d'une surface de 4'000 m2 avec une maison d'habitation, se trouve dans l'une des deux zones de constructions basses de cette région. B. Le Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel (ci-aprčs: le Département cantonal) a mis ŕ l'enquęte publique en 1997 un projet de plan de nouvelle délimitation des zones de constructions basses ŕ Chaumont. Ce projet prévoit une réduction de ces zones et l'affectation des terrains déclassés ŕ la zone de crętes et de foręts. Le plan mis ŕ l'enquęte publique comporte également la délimitation des secteurs forestiers dans le périmčtre des anciennes zones de constructions basses (constatation de la nature forestičre - cf. art. 10 de la loi fédérale sur les foręts [LFo, RS 921.0]). Selon ce projet, la partie est de la parcelle n° 1513 - lŕ oů se trouve le bâtiment d'habitation - est incluse dans la nouvelle zone de constructions basses, le solde, soit un peu plus de la moitié de la surface, étant inconstructible. Le plan indique par ailleurs la présence d'une foręt sur une parcelle contiguë au sud (n° 1484), la limite de la foręt correspondant ŕ la limite de propriété. Les époux B.________ se sont opposés, durant l'enquęte publique, aussi bien au plan réduisant la zone de constructions basses qu'au plan délimitant les secteurs forestiers, en demandant que la totalité de leur parcelle soit constructible; ils faisaient valoir en substance que les autres terrains déjŕ bâtis du voisinage n'étaient pas soumis aux męmes restrictions et ils mettaient en doute la nature forestičre de la végétation sur la parcelle adjacente, en contestant les restrictions liées ŕ la présence d'une foręt ŕ proximité, ŕ cause des rčgles du droit cantonal restreignant l'implantation de constructions ŕ moins de 30 m de la lisičre. Le Département cantonal a rejeté, par une décision prise le 25 novembre 1999, les oppositions des époux B.________ au plan réduisant la zone de constructions basses et au plan délimitant les secteurs forestiers. C. Les époux B.________ ont recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif cantonal. Celui-ci a, par un arręt rendu le 22 mai 2002, admis partiellement le recours et annulé la décision du Département cantonal "dans la mesure oů elle [levait] l'opposition des recourants au plan de la zone de constructions basses de Chaumont", leur terrain devant "ętre inclus dans son intégralité dans la zone de constructions basses" (ch. 1 et 2 du dispositif). En revanche, le Tribunal administratif a rejeté le recours "dans la mesure oů il [était] dirigé contre le plan de délimitation des secteurs forestiers" (ch. 3 du dispositif). D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel demande, au nom du canton, au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du Tribunal administratif. Il prétend que l'extension de la zone ŕ bâtir sur la parcelle des époux B.________ viole le droit fédéral de l'aménagement du territoire. Il reproche au Tribunal administratif un abus de son pouvoir d'appréciation ainsi qu'une constatation manifestement inexacte des faits pertinents. Les époux B.________ et la commune de Fenin-Vilars-Saules (partie intéressée) concluent au rejet du recours. Les Offices fédéraux du développement territorial (ODT) et de l'environnement, des foręts et du paysage (OFEFP) ont été invités ŕ faire part de leur avis au sujet du recours. E. Par une ordonnance du 5 juillet 2002, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requęte d'effet suspensif présentée par le canton recourant. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48, 177 consid. 1 p. 179 et les arręts cités). 1.1 Les décisions prises en derničre instance cantonale en vertu de la loi fédérale sur les foręts peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ, auxquels renvoie l'art. 46 al. 1 LFo). Pour pouvoir utiliser cette voie de droit, un canton doit en principe - sauf dans l'hypothčse, non réalisée ici, oů il agit ŕ l'instar d'un simple particulier - pouvoir se prévaloir d'un droit de recours accordé par la législation fédérale, conformément ŕ l'art. 103 let. c OJ. L'art. 46 al. 3 LFo prévoit précisément, dans ce domaine, un droit de recours des cantons, en indiquant qu'il est régi par l'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et qu'il porte aussi sur les décisions prises en vertu des art. 5, 7, 8, 10, 12 et 13 LFo. 1.2 Le projet du Département cantonal consiste d'une part ŕ revoir la délimitation des zones d'un plan d'affectation cantonal (zone de crętes et de foręts, zone de constructions basses), et d'autre part ŕ délimiter des secteurs forestiers. La décision sur les oppositions ainsi que l'arręt attaqué font la distinction entre ces deux objets. Cela étant, la délimitation des secteurs forestiers, ou constatation de la nature forestičre dans les zones concernées, est une décision prise en application de la loi fédérale sur les foręts, mais qui doit ętre coordonnée avec la révision du plan d'affectation; une telle procédure de constatation est en effet exigée, en pareil cas, par l'art. 10 al. 2 LFo, "lŕ oů les zones ŕ bâtir confinent et confineront ŕ la foręt" (cf. aussi art. 13 LFo). La constatation, par le Département cantonal, de la nature forestičre d'un terrain directement voisin de la parcelle des intimés a été contestée devant le Tribunal administratif, mais le recours des intimés a été rejeté sur ce point. Le canton recourant n'aurait ainsi aucun intéręt ŕ demander au Tribunal fédéral de modifier, ŕ ce propos, l'arręt attaqué; il ne le fait du reste pas. 1.3 Le canton recourant fait cependant valoir que la présence d'un massif forestier sur la parcelle voisine de celle des intimés a pour conséquence une interdiction de construire sur une distance de 30 m depuis la lisičre de la foręt; cette bande de terrain - en l'occurrence sur la parcelle des intimés - ne devrait par conséquent pas ętre incluse dans la zone ŕ bâtir. Or l'arręt attaqué, en admettant partiellement le recours des intimés, a précisément étendu la zone ŕ bâtir ŕ cet endroit. L'art. 17 LFo dispose que les constructions et installations ŕ proximité de la foręt peuvent ętre autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1). Il appartient aux cantons de fixer la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisičre de la foręt (al. 2). Aux termes de l'art. 16 de la loi cantonale neuchâteloise sur les foręts, cette distance est de 30 m, sauf dérogations ou exceptions. A l'évidence, le régime de l'art. 17 LFo n'impose pas une affectation en zone non constructible (zone agricole, zone ŕ protéger ou autre zone: cf. art. 16, 17 ou 18 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) pour les terrains situés ŕ proximité de la foręt, ŕ l'extérieur de celle-ci - d'aprčs une constatation effectuée selon l'art. 10 LFo -, ce qui signifie que leur affectation n'est pas régie par les normes du droit forestier fédéral (cf. aussi art. 18 al. 3 LAT a contrario). Ces normes se bornent ŕ fixer les exigences nécessaires ŕ la protection et ŕ la conservation de la foręt, exigences qui ne sont pas, en elles-męmes, incompatibles avec un classement en zone ŕ bâtir, nonobstant ces restrictions. C'est une autre question de déterminer, sur la base d'une pesée globale des intéręts, qui pourra tenir compte des caractéristiques naturelles ou paysagčres de l'endroit en fonction de la présence d'une foręt ŕ proximité, si les conditions pour un tel classement sont réunies (cf. art. 15 LAT); ce sont alors les rčgles du droit de l'aménagement du territoire qui s'appliquent. D'aprčs les conclusions et l'argumentation du recours de droit administratif, tel est l'objet de la contestation. Il s'ensuit que le canton ne peut pas se prévaloir, ŕ ce propos, du droit de recours de l'art. 46 al. 3 LFo. 1.4 La loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'ouvre pas la voie du recours de droit administratif contre une décision, prise en derničre instance cantonale, relative ŕ l'adoption ou ŕ la révision d'un plan général d'affectation; conformément ŕ l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ), peut entrer en considération (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a p. 91, 289 consid. 1b p. 291). Or il n'y a pas lieu d'envisager, en l'espčce, la conversion du recours de droit administratif en recours de droit public car, dans l'accomplissement de ses tâches en matičre d'aménagement du territoire, un canton n'est pas titulaire des droits constitutionnels des citoyens, droits qui existent précisément contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219; arręt 1A.228/2002 du 25 février 2003 destiné ŕ la publication, consid. 1.5). Les conclusions du recourant sont donc irrecevables. 2. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Le canton recourant doit en revanche ętre condamné ŕ payer aux intimés, assistés par un avocat, une indemnité ŕ titre de dépens (art. 159 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit administratif est irrecevable. 2. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3. Une indemnité de 2'000 fr., ŕ payer ŕ titre de dépens aux époux B.________, solidairement entre eux, est mise ŕ la charge de la République et canton de Neuchâtel. 4. Le présent arręt est communiqué en copie ŕ la mandataire des intimés, ŕ la commune de Fenin-Vilars-Saules, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, ainsi qu'ŕ l'Office fédéral du développement territorial et ŕ l'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage. Lausanne, le 3 avril 2003 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: