Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.132/2002 /col Arręt du 3 avril 2003 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz. Greffier: M. Jomini. Parties A.________, recourant, représenté par Me Claire-Lise Oswald-Binggeli, avocate, rue de l'Evole 15, case postale 1107, 2001 Neuchâtel 1, contre Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel 1, Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1, Commune de Fenin-Vilars-Saules, 2063 Vilars. Objet Plan d'affectation cantonal, constatation de la nature forestičre recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel du 22 mai 2002. Faits: A. A.________ est propriétaire de la parcelle (article) n° 1481 du cadastre de la commune de Fenin-Vilars-Saules, dans la région de Chaumont. Cette région, qui s'étend sur le territoire de plusieurs communes, fait partie des "sites naturels" recensés par le Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel dans le Décret du 14 février 1966 concernant la protection des sites naturels du canton (ci-aprčs: le Décret). Ce Décret, qui comporte un plan, délimite notamment des "zones de crętes et de foręts", en principe inconstructibles (art. 2 du Décret), et des "zones de constructions basses", destinées en premier lieu ŕ la construction de résidences secondaires ou de logements de vacances (art. 3 ss du Décret). Selon ce plan, une grande partie de la région de Chaumont est soumise au régime de la zone de crętes et de foręts. La parcelle de A.________, d'une surface d'environ un hectare et non bâtie, se trouve dans l'une des deux zones de constructions basses de cette région. B. Le Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel (ci-aprčs: le Département cantonal) a mis ŕ l'enquęte publique en 1997 un projet de plan de nouvelle délimitation des zones de constructions basses ŕ Chaumont. Ce projet prévoit une réduction de ces zones et l'affectation des terrains déclassés ŕ la zone de crętes et de foręts. Le plan mis ŕ l'enquęte publique comporte également la délimitation des secteurs forestiers dans le périmčtre des anciennes zones de constructions basses (constatation de la nature forestičre - cf. art. 10 de la loi fédérale sur les foręts [LFo, RS 921.0]). Selon ce projet, la parcelle n° 1481 n'est plus incluse dans la nouvelle zone de constructions basses, mais dans la zone de crętes et de foręts. Des parcelles situées ŕ proximité - notamment un autre bien-fonds, bâti, appartenant également ŕ A.________ (n° 1351) - demeurent en revanche constructibles. Le plan indique par ailleurs les limites d'un massif forestier, qui s'étend sur des terrains voisins au sud de la parcelle n° 1481 et qui empičte sur cette derničre parcelle. A.________ a formé opposition lors de l'enquęte publique, en demandant que sa parcelle n° 1481 soit maintenue dans la zone ŕ bâtir et en critiquant la constatation de la nature forestičre, qui ne tiendrait compte selon lui ni de la situation réelle ni des critčres appliqués sur d'autres terrains de Chaumont. Le Département cantonal a statué le 25 novembre 1999; il a levé l'opposition au plan réduisant la zone de constructions basses et admis partiellement l'opposition au plan délimitant les secteurs forestiers. Il a d'abord confirmé la nature forestičre du peuplement empiétant sur la parcelle n° 1481 (peuplement d'une surface d'environ 10'000 m2 et d'une largeur de 50 m, composé d'épicéas, de hętres, d'érables, de sapins et de divers buissons, avec une hauteur dominante de 20 ŕ 30 m, un degré de couverture de l'étage dominant de 100 % et par endroit des groupes de rajeunissement) puis, pour fixer le tracé de la lisičre sur cette parcelle, il s'est fondé sur un plan établi le 23 avril 1998 par le géomčtre cantonal et l'ingénieur forestier (du service cantonal des foręts), aprčs une visite des lieux; il a considéré que ce nouveau plan était "plus favorable ŕ l'opposant que le premier tracé figurant sur le plan de délimitation, puisque la lisičre s'avance moins ŕ l'intérieur de sa parcelle, sauf sur environ 25 m". En conséquence, il a décidé de reporter la mensuration du plan du 23 avril 1998 sur le plan de délimitation des secteurs forestiers de Chaumont. C. Reprenant les griefs de son opposition, A.________ a recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif cantonal. Par un arręt rendu le 22 mai 2002, celui-ci a rejeté le recours. D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du Tribunal administratif puis de dire d'une part que sa parcelle n° 1481 n'est pas de nature forestičre, et d'autre part qu'elle doit ętre incluse en tout ou en partie dans la zone de constructions basses. A titre de mesures d'instruction, le recourant demande une inspection locale ou subsidiairement une expertise neutre de la nature du boisement sur sa parcelle; il propose aussi l'audition d'un témoin. Le Département cantonal et le Tribunal administratif concluent au rejet du recours de droit administratif. La commune de Fenin-Vilars-Saules (partie intéressée) conclut ŕ son admission. Les Offices fédéraux du développement territorial (ODT) et de l'environnement, des foręts et du paysage (OFEFP) ont été invités ŕ faire part de leur avis au sujet du recours. Le premier de ces offices a renoncé ŕ se déterminer, tandis que le second a exposé que la constatation de la nature forestičre, sur le terrain litigieux, était conforme au droit fédéral. E. L'acte de recours contient une demande d'effet suspensif. Par ordonnance du 4 juillet 2002, le recourant a été invité ŕ préciser l'objet de cette requęte. Il n'a pas donné suite ŕ cette invitation. F. A.________ agit par ailleurs par la voie du recours de droit public pour demander l'annulation du męme arręt du Tribunal administratif. Ce recours est traité séparément (cause 1P.352/2002). Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le présent jugement rend sans objet la demande d'effet suspensif. Au demeurant, ŕ défaut de précisions sur l'objet de cette requęte et en l'absence d'un projet concret de construction sur son terrain, on ne voit pas quel intéręt le recourant aurait eu ŕ empęcher le jugement cantonal de déployer ses effets durant la procédure de recours au Tribunal fédéral. 2. Les décisions prises en derničre instance cantonale en vertu de la loi fédérale sur les foręts peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 97 ss OJ, notamment art. 98 let. g OJ, auxquels renvoie l'art. 46 al. 1 LFo). Le projet du Département cantonal consiste d'une part ŕ revoir la délimitation des zones d'un plan d'affectation cantonal (zone de crętes et de foręts, zone de constructions basses), et d'autre part ŕ délimiter des secteurs forestiers. La décision sur les oppositions ainsi que l'arręt attaqué font la distinction entre ces deux objets. La délimitation des secteurs forestiers, ou constatation de la nature forestičre dans les zones concernées, est une décision prise en application de la loi fédérale sur les foręts, mais qui doit ętre coordonnée avec la révision du plan d'affectation; une telle procédure de constatation est en effet exigée, en pareil cas, par l'art. 10 al. 2 LFo, "lŕ oů les zones ŕ bâtir confinent et confineront ŕ la foręt" (cf. aussi art. 13 LFo). Le recourant conteste, précisément, le tracé d'une lisičre délimitant un secteur forestier sur sa parcelle, en prétendant que la constatation de la nature forestičre serait contraire au droit fédéral. La décision attaquée peut, dans cette mesure, faire l'objet d'un recours de droit administratif, dont les conditions de recevabilité sont manifestement remplies (cf. notamment art. 103 let. a, 104 let. a et b et 106 al. 1 OJ). En tant que le recourant se plaint d'une violation des rčgles du droit de l'aménagement du territoire sur la révision des plans d'affectation et la délimitation des zones ŕ bâtir, ses griefs, relevant de la procédure du recours de droit public, sont traités dans la cause connexe 1P.352/ 2002. 3. Le recourant prétend que les arbres isolés sur sa parcelle ne font pas partie d'une foręt. La décision cantonale ŕ ce sujet procéderait d'une interprétation rigoureuse de la législation forestičre fédérale, interprétation qui n'aurait pas prévalu dans l'ensemble de la région du Petit-Chaumont. Le recourant se réfčre ŕ un dossier photographique produit lors de la procédure d'opposition, démontrant selon lui que de nombreux terrains du voisinage plantés d'arbres épars avaient été qualifiés de pâturages boisés ou de parcs arborisés, sans ętre inclus dans la foręt. Il reproche au Tribunal administratif d'avoir refusé d'examiner ses griefs relatifs au tracé de la lisičre et il se plaint d'une inégalité de traitement. 3.1 Aux termes de l'arręt attaqué, le recourant n'aurait pas mis en cause, devant le Tribunal administratif, le tracé précis de la limite forestičre sur sa parcelle, tel qu'il résultait du plan du 23 avril 1998 du géomčtre cantonal (tracé remplaçant celui du plan de délimitation des secteurs forestiers mis ŕ l'enquęte publique). Il n'aurait pas non plus contesté la nature forestičre du peuplement d'un hectare environ empiétant sur son terrain. Ce résumé des griefs du recourant n'est pas critiquable car, dans son recours contre la décision du Département cantonal - comme du reste actuellement dans son recours de droit administratif -, il n'expliquait pas en quoi les critčres du droit fédéral sur la définition de la foręt (art. 2 LFo) auraient été mal appliqués sur son terrain et sur les terrains directement voisins au sud; la décision sur opposition contenait pourtant une analyse relativement détaillée du peuplement. De męme, le recourant ne commentait pas le nouveau tracé de la lisičre, réexaminé en détail par les services cantonaux lors du traitement de l'opposition. Ses critiques étaient d'ordre plus général: puisque l'inclusion d'un terrain dans le périmčtre des secteurs forestiers excluait un classement dans la zone ŕ bâtir, le principe de l'égalité de traitement exigeait que la procédure de constatation de la nature forestičre aboutisse au męme résultat pour tous les terrains boisés comparables; or plusieurs terrains de Chaumont, quoique comparables au sien, étaient restés constructibles, la législation forestičre n'ayant pas été appliquée de maničre uniforme. Le Tribunal administratif a pris position sur cette argumentation. Il l'a considérée comme non décisive car l'exclusion de la parcelle n° 1481 de la zone de constructions basses se justifiait pour d'autres motifs, tirés du droit de l'aménagement du territoire; la nature forestičre d'une petite partie de cette parcelle n'était pas déterminante. 3.2 Le recourant déplore une application "rigoureuse" de la législation forestičre fédérale. Il est toutefois clair que, pour rigoureuse qu'elle soit, la constatation de la nature forestičre des surfaces concernées - quelques ares au total -, effectuée sur la base d'une analyse soigneuse par l'administration cantonale, ne viole pas l'art. 2 LFo ni les dispositions d'exécution précisant la définition de la foręt. L'Office fédéral spécialisé a du reste confirmé cette appréciation, aprčs un examen des lieux. La contestation ne porte donc plus que sur le respect du principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) dans la procédure de constatation de la nature forestičre ordonnée dans la région de Chaumont en relation avec la révision du plan d'affectation cantonal (cf. art. 10 al. 2 LFo). En raison de la configuration des lieux, la nouvelle délimitation des zones de constructions basses a nécessité, ŕ de nombreux endroits, des constatations de la nature forestičre. En laissant entendre que les critčres du droit fédéral n'auraient pas toujours été appliqués avec la męme rigueur que sur son terrain, le recourant invoque le droit ŕ l'égalité de traitement pour obtenir l'annulation de la constatation en dépit de la légalité de cette mesure. La jurisprudence n'exclut pas, dans des circonstances trčs particuličres, de faire prévaloir le principe d'égalité sur le respect des prescriptions légales, mais il faut alors, notamment, que la dérogation repose sur une pratique administrative ferme et durable (cf. ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 123 II 248 consid. 3c p. 254; 122 II 446 consid. 4a p. 451). Or rien n'indique que les autorités cantonales auraient de façon générale, ŕ Chaumont, décidé d'appliquer des critčres plus souples ou dérogatoires pour la constatation de la nature forestičre. Le grief de violation du droit fédéral est dčs lors manifestement mal fondé et il n'y a pas lieu de compléter l'instruction ŕ ce sujet. 3.3 L'inclusion d'une petite partie de la parcelle litigieuse dans un secteur forestier ne signifiait pas que l'autorité cantonale de planification était tenue, en vertu de la législation fédérale sur les foręts, de renoncer ŕ en classer le solde dans la zone ŕ bâtir. L'art. 17 LFo dispose que les constructions et installations ŕ proximité de la foręt peuvent ętre autorisées uniquement si elles n'en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (al. 1). Il appartient aux cantons de fixer la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la lisičre de la foręt (al. 2). Aux termes de l'art. 16 de la loi cantonale neuchâteloise sur les foręts, cette distance est de 30 m, sauf dérogations ou exceptions. A l'évidence, le régime de l'art. 17 LFo n'impose pas non plus une affectation en zone non constructible (zone agricole, zone ŕ protéger ou autre zone: cf. art. 16, 17 ou 18 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) pour les terrains situés ŕ proximité de la foręt, ŕ l'extérieur de celle-ci. En d'autres termes, leur affectation n'est pas régie par les normes du droit forestier fédéral (cf. aussi art. 18 al. 3 LAT a contrario). Ces normes se bornent ŕ fixer les exigences nécessaires ŕ la protection et ŕ la conservation de la foręt, exigences qui ne sont pas, en elles-męmes, incompatibles avec un classement en zone ŕ bâtir, nonobstant ces restrictions. C'est une autre question de déterminer, sur la base d'une pesée globale des intéręts, pouvant tenir compte des caractéristiques naturelles ou paysagčres de l'endroit en fonction de la présence d'une foręt ŕ proximité, si les conditions pour un tel classement sont réunies (cf. art. 15 LAT); ce sont alors les rčgles du droit de l'aménagement du territoire qui s'appliquent. Comme cela a déjŕ été exposé, les griefs du recourant ŕ ce sujet sont traités dans la procédure du recours de droit public (cause 1P.352/2002). 4. Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit ętre rejeté. Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités cantonales et communales n'ont pas droit ŕ des dépens (art. 159 al. 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit administratif est rejeté. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge du recourant. 3. Il n'est pas alloué de dépens. 4. Le présent arręt est communiqué en copie ŕ la mandataire du recourant, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel, ŕ la Commune de Fenin-Vilars-Saules, ŕ l'Office fédéral du développement territorial et ŕ l'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage. Lausanne, le 3 avril 2003 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: