Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.162/2001/col Sentenza del 13 marzo 2002 I Corte di diritto pubblico Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Féraud, Catenazzi, cancelliere Gadoni. Comune di Porza, 6948 Porza, ricorrente, patrocinato dall'avv. Luca Beretta Piccoli, via Ferruccio Pelli 7, casella postale 3336, 6901 Lugano, contro A.________, patrocinato dall'avv. Gino Godenzi, via Peri 17, casella postale 3191, 61 Lugano, Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, via Pretorio 16, 61 Lugano. espropriazione materiale; (ricorso di diritto amministrativo contro la sentenza emanata il 23 agosto 2001 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino). Fatti: A. A.________ č proprietario dei fondi, tra loro contigui e sostanzialmente inedificati, n. xxx e yyy di Porza, di complessivi 1609 m2. Essi stanno sul pendio che degrada dal nucleo verso via Cantonale e via Borsari Welti, con le quali confinano; sono terrazzati e coltivati a orto. Il 14 dicembre 1965 il padre dell'attuale proprietario ha ottenuto la licenza edilizia per una casa monofamiliare, non realizzata. Il Comune di Porza, adottando il 24 ottobre 1983 il piano regolatore, ha attribuito le due particelle alla zona del nucleo tradizionale (NT). Secondo il Consiglio di Stato del Cantone Ticino esse costituivano perň la naturale continuazione della fascia protetta destinata a salvaguardare la bellezza architettonico-ambientale del nucleo, o meglio della catena di facciate rivolte a oriente: con risoluzione del 22 maggio 1985 ha quindi incluso d'ufficio i fondi nella zona di protezione del paesaggio (PA), dov'erano vietate le nuove costruzioni, e nel contempo approvato il piano regolatore. A.________, allora proprietario, con il padre, dei fondi, ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Gran Consiglio, chiedendo la loro attribuzione alla zona NT. Il Parlamento ha respinto il ricorso il 30 novembre 1987. B. Il 2 dicembre 1988 A.________ ha inoltrato al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sottocenerina (TE) una richiesta di indennitŕ per espropriazione materiale contro il Comune di Porza. Il TE, con sentenza dell'8 febbraio 1999, ha ritenuto che la mancata attribuzione delle particelle alla zona edificabile costituiva un caso di espropriazione materiale; ha quindi accolto l'istanza e riconosciuto al proprietario un'indennitŕ di fr. 180.-- il m2 oltre interessi. C. Il Comune di Porza ha impugnato questo giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, il quale, con sentenza del 23 agosto 2001, ha respinto il ricorso. Ha considerato che l'attribuzione dei fondi alla zona di protezione del paesaggio costituiva un rifiuto di assegnarli alla zona edificabile ("Nichteinzonung") e che alla data determinante del 22 maggio 1985 essi erano urbanizzati, idonei all'edificazione e ubicati entro il territorio giŕ edificato in larga misura: secondo la Corte cantonale la probabilitŕ di un loro sfruttamento edilizio appariva quindi elevata, sicché l'inclusione delle particelle nella zona PA costituiva un'espropriazione materiale. La Corte cantonale, rilevato che il Comune non contestava l'ammontare dell'indennitŕ stabilita dal TE, ha quindi sostanzialmente confermato il giudizio impugnato, completandolo nel senso che, a partire dal 1° gennaio 2001, il tasso degli interessi compensatori riconosciuto sull'indennitŕ č del 4,5 % annuo. D. Il Comune di Porza insorge con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale contro questa sentenza chiedendo di annullarla. Chiede inoltre di accertare che non č realizzato un caso di espropriazione materiale e postula di respingere la richiesta d'indennitŕ presentata dal proprietario. Il ricorrente fa valere una violazione del diritto federale, segnatamente dell'art. 5 cpv. 2 LPT, un eccesso e un abuso del potere di apprezzamento e un accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. Dei motivi si dirŕ, in quanto necessario, nei considerandi. E. Il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nelle sue argomentazioni e conclusioni, mentre A.________ chiede di respingere il ricorso. Č stato invitato a presentare osservazioni anche l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE), cui sono stati trasmessi il ricorso e le risposte. Esso rileva che, nella fattispecie, č determinante l'accertamento - al 22 maggio 1985 - del comprensorio giŕ largamente edificato nel comparto in discussione; l'importanza dal profilo paesaggistico della zona PA sembrerebbe escludere trattarsi di singole particelle inedificate all'interno del territorio edificabile ristretto. Sia il ricorrente che la controparte si sono espressi sulle osservazioni dell'USTE. Diritto: 1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilitŕ dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 III 41 consid. 2a, 127 II 198 consid. 2, 126 I 257 consid. 1a). 1.1 Secondo l'art. 34 cpv. 1 LPT il ricorso di diritto amministrativo (art. 97 segg. OG) č ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti - come nel caso in esame - indennitŕ per restrizioni della proprietŕ ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LPT. Il Comune di Porza, obbligato dalla precedente istanza a indennizzare il proprietario dei fondi in discussione, č legittimato a proporre il ricorso di diritto amministrativo (art. 34 cpv. 2 LPT; DTF 118 Ib 196 consid. 1a). Sotto questi aspetti, il ricorso, tempestivo (art. 106 cpv. 1 OG), č pertanto ricevibile. 1.2 Con il ricorso di diritto amministrativo si puň far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). Poiché l'istanza inferiore era un'Autoritŕ giudiziaria, il Tribunale federale non puň scostarsi dai fatti accertati, salvo ch'essi siano manifestamente inesatti o incompleti o siano stati constatati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG; DTF 127 II 297 consid. 2a, 125 II 369 consid. 2d); esso non puň vagliare nemmeno la censura di inadeguatezza, non prevista dall'art. 34 LPT (art. 104 lett. c n. 3 OG). Il quesito di sapere se sia dovuta un'indennitŕ per espropriazione materiale attiene al diritto e il Tribunale federale lo esamina liberamente (DTF 115 Ib 408 consid. 1b). 1.3 Gli atti di causa sono sufficienti a chiarire la situazione. Il sopralluogo chiesto dal ricorrente non appare necessario e non viene quindi effettuato (art. 95 e art. 113 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d). 2. 2.1 Secondo la giurisprudenza, vi č espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa č vietato o limitato in modo particolarmente grave, cosě che il proprietario č privato di una delle facoltŕ essenziali derivanti dal diritto di proprietŕ: una limitazione di minore importanza puň ugualmente costituire espropriazione materiale se essa colpisce un solo proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che - fosse negato l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In entrambi i casi, il miglior uso del fondo č da prendere in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide con l'entrata in vigore della misura restrittiva, esso appare molto probabile in un avvenire prossimo; quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilitŕ di costruire: al riguardo devono essere presi in linea di conto tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilitŕ dipende (v. da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e rinvii). 2.2 Il Consiglio di Stato, approvando il 22 maggio 1985 il piano regolatore di Porza, ha assegnato le particelle n. xxx e yyy alla zona di protezione del paesaggio. Il precedente piano regolatore, approvato dal Governo il 26 maggio 1970, le attribuiva parte alla zona nucleo, parte alla zona edificabile a due piani; esse sono poi state sottoposte ai vincoli del decreto federale del 17 marzo 1972 su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della pianificazione del territorio (DFU) e, dopo l'entrata in vigore della LPT, inserite in una zona di pianificazione secondo il decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT). Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 22 maggio 1985 č stato il primo a essere conforme alla LPT, entrata in vigore il 1° gennaio 1980. L'Autoritŕ di pianificazione che allestisce per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze costituzionali e, in particolare, alle esigenze della LPT, pronuncia un rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile (cosiddetta "Nichteinzonung") quando non include una determinata particella in tale zona, e ciň anche se essa era edificabile secondo la normativa previgente (DTF 125 II 431 consid. 3b e rinvii). A ragione la Corte cantonale ha quindi ritenuto che il provvedimento pianificatorio litigioso, che inseriva i fondi nella zona di protezione del paesaggio, comportava una loro mancata attribuzione alla zona edificabile e non un dezonamento: questa conclusione č invero condivisa dalle parti. 2.3 La mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dŕ quindi luogo a indennitŕ (cfr., da ultimo, DTF 125 II 431 consid. 3b). Tuttavia, in casi eccezionali, il Tribunale federale si scosta dal principio della non indennizzabilitŕ. Un risarcimento spetta al proprietario qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, qualora esso sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e qualora il proprietario abbia giŕ sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Inoltre, anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Una siffatta esigenza puň pure sussistere quando il fondo sia situato nel comprensorio giŕ largamente edificato secondo l'art. 15 lett. a LPT. Le esposte circostanze permettono in linea di massima di ritenere che, al momento determinante, il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilitŕ in un futuro prossimo (DTF 125 II 431 consid. 4a e rinvii). 3. La Corte cantonale ha in sostanza ritenuto adempiuta un'espropriazione materiale siccome i fondi litigiosi erano posti, alla data determinante, del 22 maggio 1985, entro il territorio giŕ edificato in larga misura. 3.1 La nozione di terreni giŕ edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, e dell'art. 36 cpv. 3 LPT, comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine. Il carattere di insediamento č rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto perň che superfici periferiche, pur se giŕ interessate da una certa attivitŕ edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non costituiscono comparti giŕ edificati in larga misura. Le singole particelle inedificate all'interno del comprensorio edificato sono per lo piů quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere giŕ urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione č prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla qualitŕ dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe fondata. Superfici libere piů estese all'interno del comprensorio edificato servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della qualitŕ abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma hanno una funzione indipendente (DTF 121 II 417 consid. 5a; cfr. inoltre, sulla nozione di territorio giŕ edificato in larga misura, DTF 122 II 326 consid. 6c/aa, 455 consid. 6a). 3.2 Il Comune ricorrente contesta la conclusione della Corte cantonale e non riconosce al comprensorio dei due fondi il carattere di comparto giŕ edificato in larga misura. Rileva in particolare che i fondi sono liberi da costruzioni, inseriti in un'ampia area omogenea inedificata e in pendio, compresa tra la parte bassa del nucleo da un lato, la strada cantonale e via Borsari Welti dall'altro. Inoltre, a valle del comparto, oltre le due strade, la zona residenziale R2 e la zona agricola avrebbero un carattere e una destinazione diversi da quella del soprastante nucleo: la zona di protezione del paesaggio ove sono state incluse le particelle litigiose presenterebbe quindi caratteristiche e funzioni indipendenti, distinte da quelle dei comparti edificabili circostanti. La Corte cantonale ha accertato, in modo vincolante per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 2 OG), che le particelle erano ubicate direttamente a valle delle costruzioni formanti il perimetro esterno del nucleo di Porza, densamente edificato e completato alla sua estremitŕ dal palazzo municipale e da un ulteriore edificio destinato ad abitazione. Essendo poi, nella parte inferiore, delimitati dalla strada cantonale e da una strada comunale di quartiere (via Borsari Welti), i fondi litigiosi costituivano, secondo i giudici cantonali, un "cuneo", insinuantesi tra il nucleo e le due strade; anche a valle di quest'ultime il territorio era del resto giŕ edificato, e il piano regolatore approvato il 22 maggio 1985 lo ha assegnato alla zona residenziale R2; solo una striscia di terreno a nord-est della particella n. xxx, pure sottostante al nucleo di Porza e parimenti attribuita alla zona PA, era inedificata. Le successive particelle n. 207 e 209, pure a monte di via Borsari Welti, erano giŕ edificate e il nuovo piano regolatore del 1995 le ha direttamente incluse nella zona edificabile. Questi accertamenti non sono manifestamente inesatti - essi risultano anzi conformi agli atti - né sono stati eseguiti violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG). Ciň porta a concludere che il comparto in cui sono inserite le particelle in discussione era giŕ edificato in larga misura alla data determinante. Certo, i fondi litigiosi non costituiscono un terreno isolato, inedificato, all'interno del nucleo di Porza; tuttavia, essi sono racchiusi tra le giŕ citate strade e gli edifici formanti il perimetro del nucleo, confinando direttamente, a monte, con particelle edificate mentre a valle sono separati rispetto alla zona residenziale R2 solo dalle strade. Quest'ultimo comprensorio era caratterizzato, anche nella parte lungo via Borsari Welti, giŕ nel 1985 da una certa edificazione, pur se senza soluzione di continuitŕ e in misura meno densa rispetto alla zona del nucleo tradizionale: l'area attorno al centro del paese non appariva quindi libera da costruzioni. In tali circostanze, le particelle litigiose non erano periferiche, né assumevano una funzione indipendente rispetto al territorio circostante, ma erano connesse agli insediamenti abitativi immediatamente vicini. La Corte cantonale non ha di conseguenza violato il diritto federale ritenendo il comprensorio nel quale sono ubicate le due particelle giŕ edificato in larga misura alla data determinante. 4. Secondo il ricorrente le particelle litigiose non avrebbero comunque una particolare vocazione edilizia, essendo terrazzate e poste sul pendio sottostante al nucleo. Esso rileva inoltre ch'esse erano inedificabili fin dal 1972/73 e precisa che la licenza edilizia, rilasciata nel 1965, era rimasta inutilizzata; le particelle non sarebbero d'altra parte dotate delle infrastrutture di urbanizzazione particolare e degli allacciamenti alle condotte delle acque chiare e luride, mentre l'Autoritŕ cantonale potrebbe anche vietare un accesso diretto dei fondi alla strada cantonale. Il ricorrente ritiene quindi che, al momento determinante, la possibilitŕ di edificarli in un futuro prossimo non appariva probabile. Queste critiche, a fronte delle pertinenti e precise argomentazioni contenute nel giudizio impugnato (consid. 3.5, 3.6 e 3.7), non possono essere condivise. In effetti, il semplice fatto che i fondi siano in declivio e terrazzati non č determinante e non ne comporta necessariamente l'inidoneitŕ all'edificazione se, come č qui il caso, dal profilo tecnico č possibile costruirvi (cfr. Alexandre Flückiger in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/, editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 48 all'art. 15). La Corte cantonale non ha d'altra parte considerato decisiva la licenza edilizia del 14 dicembre 1965 ma rettamente valutato l'insieme delle circostanze ritenendo in particolare confermata l'idoneitŕ all'edificazione dei fondi anche dal prezzo pagato dai compratori nel 1963 (fr. 140.--/145.-- il m2) e considerando che la loro mancata costruzione poteva essere stata condizionata dai vincoli dell'assetto pianificatorio provvisorio, cui i proprietari si erano peraltro opposti, dimostrando di voler mantenere edificabili le particelle per potervi costruire. La Corte cantonale ha inoltre accertato che i fondi erano lambiti dalla strada cantonale e da quella comunale di quartiere e che la particella n. xxx era attraversata dalle fognature a sistema misto: rettamente li ha quindi considerati urbanizzati. Risulta del resto dagli atti che la particella n. xxx č direttamente raggiungibile non solo dalla strada cantonale, bensě anche da quella comunale. Infine, un fondo č urbanizzato se, oltre all'accesso sufficiente, le necessarie condotte d'acqua, d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano cosě vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve quindi essere assoluto, essendo sufficiente che sia realizzabile tenendo conto del principio della proporzionalitŕ (art. 19 cpv. 1 LPT; André Jomini in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch/, editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 29 all'art. 19). In tali circostanze, le critiche sollevate dal ricorrente riguardo alla pretesa mancata urbanizzazione dei fondi sono infondate. 5. Il ricorrente rimprovera infine alla Corte cantonale di avere ritenuto a torto che esso non aveva contestato anche l'ammontare dell'indennitŕ stabilita dal TE. Sostiene che nel gravame al Tribunale cantonale amministrativo erano contenute argomentazioni attinenti alla questione dell'indennitŕ, che occorreva quindi esaminare. La censura č manifestamente infondata. In effetti, dinanzi all'ultima istanza cantonale, il Comune ha essenzialmente contestato la realizzazione di un'espropriazione materiale, insistendo prevalentemente sulla mancata edificabilitŕ dei fondi, segnatamente a causa della conformazione dei luoghi. Esso non si č per contro espresso sull'ammontare dell'indennitŕ e sulle modalitŕ per fissarla, né ha sostenuto che l'importo sarebbe stato eccessivo e postulato esplicitamente una sua riduzione. In tali circostanze, la Corte cantonale non ha quindi violato il diritto di essere sentito del ricorrente ritenendo non contestato il giudizio sull'ammontare dell'indennitŕ (cfr. DTF 126 I 97 consid. 2b e rinvii). 6. Ne consegue che la Corte cantonale a ragione ha ritenuto realizzata un'espropriazione materiale che dŕ luogo al versamento di un'indennitŕ. Il ricorso deve quindi essere respinto e le spese, che seguono la soccombenza, sono poste a carico del ricorrente che aveva un interesse pecuniario nella causa (art. 156 cpv. 2 OG). Esso rifonderŕ alla controparte un'indennitŕ a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG). Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia: 1. Il ricorso č respinto. 2. La tassa di giustizia di fr. 4'000.-- č posta a carico del ricorrente il quale rifonderŕ alla controparte un'indennitŕ di fr. 3'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale. 3. Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale. Losanna, 13 marzo 2002 In nome della I Corte di diritto pubblico del Tribunale federale svizzero Il presidente: Il cancelliere: