Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.173/2005 1A.203/2005 /fzc Arręt du 10 octobre 2005 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Fonjallaz. Greffier: M. Kurz. Parties 1A.173/2005 X.________ Ltd., recourante, représentée par Me Olivier Wehrli, avocat, contre SECO Secrétariat d'Etat ŕ l'économie, Effingerstrasse 27, 3003 Berne, et 1A.203/2005 X.________ Ltd., Y.________ Ltd., recourantes, représentées par Me Olivier Wehrli, avocat, contre Commission fédérale des banques, Schwanengasse 12, Case postale, 3001 Berne. Objet entraide administrative en faveur de l'IIC, transmission de renseignements bancaires; recours de droit administratif contre les décisions du SECO du 21 juin 2005 et de la Commission fédérale des banques du 4 juillet 2005. Faits: A. Dans sa résolution 661 (1990) du 6 aoűt 1990, le Conseil de sécurité des Nations Unies a institué un embargo envers la République d'Irak; un Comité a été créé dans le but de contrôler l'application de cette résolution en sollicitant de tous les Etats les informations nécessaires. Le 7 aoűt 1990, le Conseil fédéral a pour sa part adopté une ordonnance instituant des mesures économiques envers la République d'Irak (RS 946.206). L'embargo a été assoupli en 1995 par la mise en place du programme "Oil for Food" (pétrole contre nourriture) destiné ŕ permettre des achats de pétrole contre des biens de premičre nécessité, soumis ŕ l'approbation et au contrôle du Comité (résolution 986 (1995) du 14 avril 1995). B. L'Independent Inquiry Committee into the United Nations Oil-for-Food Program (IIC) est une commission indépendante chargée par le Secrétaire général des Nations Unies d'enquęter sur l'administration et la gestion du programme "Oil for Food" ŕ la suite d'allégations de fraude et de corruption ŕ l'endroit de fonctionnaires et d'agents de l'ONU. Dans sa résolution 1538 (2004) du 21 avril 2004, le Conseil de sécurité, accueillant avec satisfaction la nomination de cette commission, a demandé ŕ tous les Etats Membres, y compris leurs autorités réglementaires, de coopérer pleinement et par tous les moyens appropriés ŕ cette enquęte. Aux mois d'octobre et novembre 2004, l'IIC s'est adressé ŕ la Suisse pour demander l'entraide administrative. De nombreuses transactions suspectes avaient été identifiées, et les banques suisses devaient produire des renseignements ŕ ce propos. Par décision du 22 décembre 2004, le Conseil fédéral a autorisé le Secrétariat d'Etat ŕ l'économie (SECO) ŕ accorder l'entraide administrative et ŕ transmettre la documentation fournie jusque-lŕ par les banques ŕ la Commission fédérale des banques (CFB), en application de la loi fédérale sur l'application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb; RS 946.231). Le SECO restait en charge de l'exécution, conformément ŕ la LEmb. Selon le rapport du Département fédéral de l'économie (DFE) ŕ l'appui de cette décision, les banques concernées ne pourraient recourir contre l'octroi de l'entraide. Il en irait de męme pour les titulaires des comptes bancaires, puisqu'ŕ l'instar des lois fédérales sur le matériel de guerre et sur le contrôle des marchandises, la LEmb ne prévoit pas un tel recours. D'un point de vue politique, des recours empęcheraient l'IIC de clôturer son enquęte comme prévu pour mi-2005. Les rčgles de procédure de l'IIC prévoyaient d'ailleurs que les intéressés auraient la possibilité d'ętre informés et de s'exprimer, devant cette commission, sur les éléments recueillis. C. Dans le cadre de l'exécution de cette demande d'entraide, le SECO s'est adressé le 21 juin 2005 ŕ une banque genevoise. Il indiquait que les relevés relatifs ŕ un compte détenu par la société X.________ Ltd., portant sur la période de juillet 2001 ŕ décembre 2003, avaient déjŕ été transmis ŕ l'IIC le 2 mars précédent. L'IIC avait demandé des renseignements supplémentaires, ŕ savoir l'ensemble des avis concernant les transactions de plus de 10'000 USD, pour la męme période. La banque était invitée ŕ produire ces avis jusqu'au 1er juillet 2005. En vertu de la décision du Conseil fédéral du 22 décembre 2004, aucun recours n'était ouvert dans le cadre de la coopération avec l'IIC. A l'instar de la loi sur le matériel de guerre (LFMG; RS 514.51) et de la loi sur le contrôle des biens (LCB; RS 946.202), et au contraire de la loi sur les bourses (LBVM; RS 954.1) et de la loi sur le blanchiment d'argent (LBA; RS 955.0), la LEmb ne prévoyait pas de recours contre la transmission de renseignements ŕ l'étranger. Cette réglementation reflétait également l'art. 100 let. a OJ. Cette exception trouvait une signification particuličre dans le domaine des sanctions internationales. "L'essence męme des mesures d'embargo décrétées par le Conseil de sécurité des Nations Unies veut qu'une mise en oeuvre correcte de męme que le respect intégral de ces derničres soient ŕ considérer comme plus importants que la protection des droits individuels". Cette décision ne mentionne aucune voie de droit. X.________ Ltd. a formé un recours de droit administratif contre cette décision (cause 1A.173/2005). Elle conclut préalablement ŕ ce qu'aucune information ne soit transmise ŕ l'IIC; principalement, elle demande l'accčs au dossier, et s'oppose ŕ toute transmission d'information concernant son compte. Un recours a parallčlement été formé auprčs du Conseil fédéral, le Tribunal fédéral étant prié de procéder ŕ un échange de vues afin de définir l'autorité compétente. Le 7 juillet 2005, le recours au Conseil fédéral a été transmis au Département fédéral de l'économie (DFE), compétent comme autorité de recours de premičre instance. D. Le 4 juillet 2005, la CFB a informé l'avocat des sociétés X.________ et Y.________ des documents qui avaient déjŕ été remis, sans formalités, au SECO. Dans un précédent courrier, la CFB avait fait suite ŕ l'opposition des sociétés et décidé, le 3 juin 2005, qu'aucun renseignement ne serait dorénavant remis au SECO; ce dernier devrait décider lui-męme de la suite ŕ donner ŕ la demande d'entraide de l'IIC. X.________ et Y.________ forment un recours de droit administratif contre cette lettre de la CFB, qu'elles qualifient de décision (cause 1A.203/2005). Elles concluent ŕ ce qu'il soit constaté que la CFB devait rendre une décision formelle avant toute remise d'informations, et ŕ ce que cette autorité soit invitée ŕ solliciter la restitution des informations indűment transmises. E. La procédure 1A.173/2005 a été suspendue jusqu'ŕ droit connu sur le recours administratif. L'effet suspensif a toutefois été accordé par ordonnance présidentielle du 5 juillet 2005. La CFB conclut ŕ l'irrecevabilité du recours 1A.203/2005, subsidiairement ŕ son rejet. Elle estime que sa lettre du 4 juillet 2005 ne serait pas une décision, mais une simple information, et que les recourantes n'auraient en outre ni la qualité, ni l'intéręt pour agir contre les transmissions de renseignements effectuées antérieurement. Sur le fond, aucune décision formelle ne serait nécessaire pour l'échange d'informations entre autorités suisses. L'Office fédéral de la justice (OFJ) et le SECO se sont déterminés dans le męme sens. Les recourantes ont répliqué, en maintenant leurs conclusions, et en réitérant leur demande de consultation du dossier. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Les recours sont formés dans le cadre d'une męme procédure d'entraide administrative. Il y a lieu de les joindre et de statuer par un męme arręt. 1.1 La procédure 1A.173/2005 a été suspendue jusqu'ŕ droit jugé sur le recours formé auprčs du Conseil fédéral. Elle est reprise dans la mesure oů la question de la compétence du Tribunal fédéral peut d'ores et déjŕ ętre résolue, ŕ la lumičre d'un arręt rendu récemment ŕ ce sujet (arręt 1A.157/2005). 1.2 Les recourantes ont demandé l'accčs complet aux dossiers du SECO et de la CFB. Toutefois, comme on le verra ci-dessous, le contenu de ces dossiers est sans pertinence pour juger de la recevabilité des recours de droit administratif dans le cas particulier. Le droit d'ętre entendu n'impose donc pas une telle consultation. 2. Dans le cadre d'un recours relatif ŕ la męme procédure d'entraide en faveur de l'IIC - dirigé toutefois contre une décision prise, sur recours, par le Département fédéral de l'économie (DFE) -, un échange de vues a eu lieu avec l'Office fédéral de la justice, autorité chargée d'instruire les recours auprčs du Conseil fédéral. Aprčs avoir accepté de se saisir du recours ŕ l'issue de cet échange de vues, le Tribunal fédéral a, par arręt du 6 octobre 2005 (causes 1A.157/2005 et 1A.189/2005), déclaré celui-ci irrecevable et retourné la cause au Conseil fédéral. Les considérants ŕ l'appui de cet arręt sont les suivants. 3. Selon l'art. 97 OJ, le recours de droit administratif est recevable contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, prises notamment par les départements fédéraux (art. 98 let. b OJ). Selon l'art. 100 al. 1 let. a OJ, le recours n'est pas recevable contre les décisions concernant la sűreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures. 3.1 Les recourantes - ŕ l'instar de l'OFJ dans l'échange de vues précité - soutiennent que la décision par laquelle une banque est invitée ŕ produire des documents ne serait pas un acte de gouvernement, et n'aurait pas une portée politique considérable. Par ailleurs, les art. 6 et 8 CEDH seraient applicables. Cette opinion ne peut ętre suivie. En effet, si le fond de la cause - soit en l'occurrence l'octroi de l'entraide administrative - ne peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, en raison d'un motif d'exclusion visé ŕ l'art. 100 OJ - et ŕ défaut d'application de l'art. 6 CEDH -, il en va de męme de l'ensemble des décisions prises dans ce cadre. Les restrictions posées ŕ l'art. 100 OJ se rapportent ŕ la nature de la contestation au fond (cf. la note marginale de l'art. 100 OJ - "selon les domaines juridiques"), et s'appliquent ŕ l'ensemble des décisions prises au cours de la procédure. Il y a donc lieu de rechercher si l'art. 100 al. 1 let. a OJ est applicable aux mesures d'entraide administrative ordonnées en faveur de l'IIC. 3.2 La clause d'exclusion prévue ŕ l'art. 100 al. 1 let. a OJ doit en principe recevoir une interprétation restrictive; cette disposition vise ainsi en premier lieu les mesures touchant ŕ la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse, en particulier les "actes de gouvernement" (ATF 118 Ib 280 consid. 2b; 104 Ib 130 consid. 1 et les exemples cités). Le législateur a considéré que, dans ce domaine, le gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises puisque les mesures tendant ŕ protéger l'intégrité de l'Etat et ŕ maintenir de bonnes relations avec l'étranger font partie de ses tâches essentielles; en outre, les décisions ŕ prendre dans ce domaine sont d'ordinaire une question d'appréciation (ATF 121 II 248 consid. 1a p. 251). 3.3 Lorsque la Suisse s'associe aux sanctions internationales décrétées par l'ONU, les ordonnances instituant un boycott, fondées directement sur l'art. 184 Cst. (cf. message concernant la LEmb, FF 2001 1341 ss, 1344, 1360), aussi bien que les mesures prises en application de ces ordonnances, constituent indubitablement des mesures de politique extérieure concernant la neutralité et les autres affaires intéressant les relations extérieures de la Suisse au sens de l'art. 100 al. 1 let. a in fine OJ (JAAC 1996 n° 88 p. 783; Matthias Oesch, Wirtschaftliche Embargomassnahmen und richterlicher Rechtsschutz in der Schweiz, RDS 124/I p. 301ss, 313/314, qui préconise toutefois une application restrictive de la notion d'acte de gouvernement pour les mesures d'application; Christian Bovet, L'entraide administrative dans le domaine financier, in: L'entraide administrative, Journée de droit administratif 2004, Genčve 2005 p. 151-180, 168/169). Certes, toute transmission de renseignement ŕ une autorité étrangčre ne saurait relever de l'acte de gouvernement; dans la majorité des cas d'entraide - judiciaire ou administrative -, les relations extérieures sont sans doute en jeu, mais les décisions prises ŕ ce propos s'inscrivent dans le cadre de relations conventionnelles préétablies, et ne revętent pas de caractčre politique marqué justifiant la soustraction ŕ tout contrôle judiciaire (cf. ATF 96 I 733 consid. 1 p. 735 concernant la transmission de renseignements dans le cadre d'une convention de double imposition). 3.4 La présente espčce s'inscrit toutefois dans un contexte trčs particulier. Le 21 avril 2004, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la résolution 1538 par laquelle il accueille avec satisfaction la nomination, par le Secrétaire général, de la Commission d'enquęte de haut niveau. Il demande ŕ l'Autorité provisoire de la coalition en Iraq et ŕ tous les Etats Membres, y compris leurs autorités réglementaires, de coopérer pleinement et par tous les moyens appropriés ŕ l'enquęte. Pour le surplus, il attend avec intéręt le rapport final de la Commission, et décide de rester activement saisi de la question. Par décision du 22 décembre 2004, le Conseil fédéral a autorisé le SECO (compétent en matičre de contrôle, conformément ŕ l'art. 4c de l'ordonnance du 7 aoűt 2004 instituant des mesures économiques envers la République d'Irak; RS 946.206) ŕ accorder l'entraide administrative ŕ l'IIC. Selon le rapport du DFE ŕ l'appui de cette décision, il apparaît que les documents requis par l'IIC avaient déjŕ été obtenus en partie auprčs des banques par la CFB et que les enquęteurs de l'IIC avaient pu consulter la documentation requise (avec toutefois l'interdiction de prendre des notes ou de faire des copies, ainsi que d'utiliser les informations). Des documents complémentaires avaient été demandés aux banques. L'ensemble de la documentation, sous réserve de ces documents complémentaires, avait été transmis au SECO qui attendait l'autorisation du Conseil fédéral. Le rapport du DFE insiste sur la nécessité d'une fourniture rapide et complčte de renseignements, en raison notamment du fait qu'une grande partie des achats de pétrole dans le cadre du programme "Oil for Food" avait été effectué par l'entremise de banques en Suisse, ce qui impliquait un devoir de transparence accru ŕ l'égard des Nations Unies. 3.5 S'appuyant directement sur les compétences que lui donne l'art. 184 al. 3 Cst., et fondé sur l'engagement de la Suisse, en tant qu'Etat Membre, d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité (art. 25 de la Charte des Nations Unies; RS 0.120), le Conseil fédéral a donc pris lui-męme les mesures propres ŕ coopérer le plus rapidement et le plus complčtement possible ŕ l'enquęte. Il s'agissait notamment de permettre ŕ la Commission de respecter notamment les délais fixés pour l'établissement de son rapport, en évitant les interventions et les recours, et en faisant l'économie d'une procédure de tri formelle. Ce procédé relčve manifestement d'un pur choix de politique extérieure, dans le but évident de favoriser les bonnes relations avec l'Organisation des Nations Unies et ses membres. La Suisse manifeste ainsi sa solidarité avec la communauté internationale en participant ŕ une décision elle-męme de nature essentiellement politique (cf. Christian Linsi, Gegenmassnahmen in der Form des Embargos zur Durchsetzung elementarer Völkerrechtsverpflichtungen in der schweizerischen Aussenpolitik, Bâle 1994, pp. 7 ss, 23 ss). 3.6 La décision prise par le Conseil fédéral couvre non seulement l'admissibilité de principe de l'entraide administrative, mais également la transmission des documents demandés. Le SECO est ainsi autorisé ŕ transmettre, sans autres formalités, l'ensemble des documents qui lui ont été remis dans le cadre de l'enquęte. Ce faisant, le Conseil fédéral a statué sur l'admissibilité et - implicitement tout au moins - sur l'étendue de l'entraide requise, en tenant compte, lŕ aussi, de l'intéręt politique de la Suisse ŕ collaborer le plus largement possible ŕ l'enquęte de l'IIC. C'est ainsi que l'a compris le SECO, en particulier dans ses lettres des 3 et 4 mars 2005, lorsqu'il nie l'existence de voies de recours en affirmant que "l'essence męme des mesures d'embargo décrétées par le Conseil de sécurité des Nations Unies veut qu'une mise en oeuvre correcte de męme que le respect de ces derničres soient ŕ considérer comme plus importants que la protection des droits individuels". 3.7 L'art. 7 LEmb rčgle ŕ la fois l'entraide judiciaire et l'entraide administrative et ne distingue pas les voies de droit relatives ŕ chacune de ces procédures. Le renvoi ŕ l'EIMP (art. 7 al. 6 LEmb) n'est évidemment applicable qu'en cas d'entraide judiciaire proprement dite, c'est ŕ dire lorsque la procédure pour laquelle les renseignements sont demandés est susceptible d'aboutir devant une juridiction pénale (art. 1 al. 3 EIMP). En l'espčce, l'IIC ne dispose d'aucune compétence de caractčre pénal. Comme le relčve le SECO dans sa lettre du 3 mars 2005, toute transmission d'informations ou de documents reçus par l'IIC ŕ des autorités judiciaires a été expressément exclue, et les craintes exprimées par les recourants ŕ propos d'éventuelles fuites ŕ destination d'Etats tiers ne changent rien ŕ la nature de la procédure ouverte en Suisse: l'entraide requise par l'IIC est de nature purement administrative. Elle a été accordée sous la réserve de la spécialité, exprimée ŕ l'art. 7 al. 3 let. b et c LEmb. Dans un cas d'entraide administrative, la LEmb renvoie simplement ŕ la procédure fédérale. Cela résulte d'un choix délibéré du législateur (FF 2001 1368), pour lequel "lorsqu'il est question de problčmes liés ŕ la politique de sécurité et ŕ la politique extérieure, le Conseil fédéral est la derničre instance de recours (art. 72 PA en relation avec l'art. 100 al. 1 let. a OJ)". Le męme message considčre que "d'autres cas doivent pouvoir ętre portés devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours de droit administratif" (loc. cit.), cette affirmation se rapportant vraisemblablement aux seuls cas d'assistance judiciaire. 3.8 Il en résulte que l'ensemble de la procédure d'entraide administrative autorisée par le Conseil fédéral tombe sous le coup de l'art. 100 al. 1 let. a OJ (dans ce sens, cf. Bovet, op. cit. p. 168/169). Il en va de męme des différentes décisions incidentes prises au cours de cette procédure, et par conséquent de la décision attaquée. 4. Dans certains cas, le Tribunal fédéral a été amené ŕ entrer en matičre sur des recours de droit administratif, malgré l'absence d'une telle voie de recours prévue dans la loi: lorsque la contestation portait sur des droits et obligations de caractčre civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, la cause devait ętre examinée par un tribunal indépendant et impartial. Tel fut le cas d'une contestation relative ŕ la confiscation et ŕ la destruction de matériel de propagande; la perte de propriété du titulaire des documents constituait une atteinte aux droits de valeur patrimoniale (ATF 125 II 417 consid. 4b p. 420). En l'occurrence, les droits de nature patrimoniale des recourantes ne sont pas touchés, puisque la procédure porte uniquement sur la transmission de documents qui ont été saisis en main d'établissements bancaires. En outre, l'art. 6 CEDH ne trouve ŕ s'appliquer qu'aux décisions qui statuent sur le "bien-fondé" d'accusations pénales. Tel n'est pas le cas de la décision par laquelle une autorité accepte de donner suite ŕ une demande d'entraide judiciaire internationale, mesure de nature administrative par laquelle le juge du fond ne se trouve pas lié (JAAC 1999 n° 114 p. 995; mutatis mutandis arręt de la CourEDH dans la cause Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, série A n° 161, p. 45, par. 113). Il en va de męme a fortiori lorsqu'il s'agit, comme en l'espčce, d'une entraide exclusivement administrative. Quant ŕ l'art. 13 CEDH, qui pourrait s'appliquer en raison d'une atteinte ŕ la sphčre privée, il n'impose pas l'intervention d'une autorité judiciaire, mais un "recours effectif". Or, la procédure de recours au Département, puis jusqu'au Conseil fédéral, peut elle aussi satisfaire ŕ ces exigences (cf. ATF 118 Ib 277 consid. 5 p. 283; ATF 129 II 193, laissant ouverte la question s'agissant d'une interdiction d'entrée en Suisse). 5. Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable. Point n'est besoin de le transmettre ŕ l'autorité administrative compétente, puisque le Conseil fédéral a déjŕ été saisi d'un męme recours, et que la cause a d'ores et déjŕ été confiée au DFE, comme autorité de recours de premičre instance. 6. Comme cela est relevé ci-dessus, l'irrecevabilité du recours de droit administratif s'étend ŕ l'ensemble de la procédure d'entraide en faveur de l'IIC. Il en va par conséquent de męme du recours dirigé contre ce que les recourants qualifient de décision, rendue par la CFB le 5 juillet 2005. 7. Le recours 1A.173/2005 est par conséquent irrecevable. Un émolument judiciaire est mis ŕ la charge des recourantes (art. 156 al. 1 OJ). Quant au recours 1A.203/2005, il doit ętre transmis ŕ l'autorité déjŕ saisie du recours contre la décision du SECO, soit le DFE. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours 1A.173/2005 est irrecevable. 2. Le recours 1A.203/2005 est transmis au Département fédéral de l'économie, comme objet de sa compétence. 3. Un émolument judiciaire de 5000 fr. est mis ŕ la charge des recourantes. 4. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire des recourantes, au SECO Secrétariat d'Etat ŕ l'économie, ŕ la Commission fédérale des banques, au Conseil fédéral, au Département fédéral de l'économie et ŕ l'Office fédéral de la justice, Division des affaires internationales, Section de l'entraide judiciaire. Lausanne, le 10 octobre 2005 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: