Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.21/2007 /col Arręt du 23 octobre 2007 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz. Greffier: M. Parmelin. Parties A.________ et consorts recourants, représentés par Me Peter Pirkl, avocat, rue de Rive 6, 1204 Genčve, contre Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve, Chancellerie d'Etat, case postale 3964, 1211 Genčve 3, Tribunal administratif de la République et canton de Genčve, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956, 1211 Genčve 1. Objet plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit, recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif de la République et canton de Genčve du 21 novembre 2006. Faits: A. Du 17 aoűt au 16 octobre 1998, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genčve (ci-aprčs: le Département) a soumis ŕ l'enquęte publique 45 plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit selon l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit (OPB; RS 841.41). Ces plans concernaient chacun l'une des 45 communes du canton. Le 3 mai 2000, une premičre série de plans concernant 15 communes, dont celles de Carouge, de Lancy et de la Ville de Genčve, a été adoptée par le Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve. Ces plans ont été annulés au terme d'un arręt rendu le 19 juin 2001 sur recours par le Tribunal administratif de la République et canton de Genčve (ci-aprčs: le Tribunal administratif ou la cour cantonale). Celui-ci a estimé en substance qu'une attribution systématique du degré de sensibilité III aux trois premičres zones de construction et aux zones de développement en raison des nuisances sonores existantes n'était pas conforme ŕ la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il a renvoyé la cause au Conseil d'Etat pour qu'il établisse de nouveaux plans. Des nouveaux projets de plan d'attribution des degrés de sensibilité portant sur le territoire des villes de Genčve, Carouge et Lancy ont été mis ŕ l'enquęte publique entre novembre 2003 et février 2004. Par rapport aux plans adoptés en 2000 puis annulés par l'arręt du Tribunal administratif le 19 juin 2001, 4 secteurs supplémentaires ŕ Carouge, 7 ŕ Lancy et 8 ŕ Genčve ont bénéficié de l'attribution du degré de sensibilité II en lieu et place du degré de sensibilité III, dont en particulier la Vieille-Ville de Genčve. Les conseils municipaux des trois communes concernées ont délivré un préavis favorable au plan relatif ŕ leur territoire. La procédure d'opposition portant sur ces plans a été ouverte du 15 novembre au 14 décembre 2004. Le 14 décembre 2004, A.________ et consorts ont fait opposition ŕ ces plans. Ils demandaient que le degré de sensibilité III au bruit soit attribué ŕ tous les quartiers sis dans le périmčtre des trois premičres zones de développement. Par arrętés du 25 mai 2005 publiés dans la Feuille d'avis officielle du 10 juin 2005, le Conseil d'Etat de la République et canton de Genčve a rejeté l'opposition dans la mesure oů elle était recevable et adopté sans modification les plans d'attribution des degrés de sensibilité au bruit sur l'ensemble du territoire des villes de Lancy, de Carouge et de Genčve. Statuant par arręt du 21 novembre 2006, le Tribunal administratif a rejeté en tant qu'ils étaient recevables les recours interjetés par A.________ et consorts contre chacune de ces décisions. B. Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour qu'il procčde, si nécessaire, ŕ tout acte d'instruction participant ŕ l'établissement des faits de la cause ainsi qu'ŕ l'attribution des degrés de sensibilité au bruit III ŕ tous les quartiers sis dans le périmčtre des trois premičres zones ŕ bâtir et de développement de la Ville de Genčve, de la commune de Lancy et de celle de Carouge. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour qu'il procčde ŕ l'attribution des degrés de sensibilité au bruit III au périmčtre de la Vieille-Ville de Genčve. Ils font valoir une violation de leur droit d'ętre entendus ainsi qu'une violation du droit fédéral et de la garantie de la propriété. Le Tribunal administratif se réfčre ŕ son arręt. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement s'est déterminé. Invités ŕ répliquer, les recourants ont persisté dans les conclusions de leur recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. L'arręt attaqué ayant été rendu avant le 1er janvier 2007, la loi fédérale d'organisation judiciaire du 26 décembre 1943 (OJ) demeure applicable ŕ la présente procédure, conformément ŕ l'art. 132 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005. L'ancien art. 34 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (aLAT; RS 700), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006, relatif aux voies de recours au Tribunal fédéral contre les décisions cantonales en matičre d'aménagement du territoire, s'applique également (cf. art. 53 al. 1 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF; RS 173.32], en relation avec le ch. 64 de l'annexe de cette loi). 2. La voie du recours de droit administratif est ouverte contre la décision confirmant en derničre instance cantonale l'adoption d'un plan d'attribution des degrés de sensibilités au bruit (ATF 132 II 209 consid. 2.2.2 p. 214). C'est en principe dans ce cadre que les recourants doivent faire valoir une violation de leur droit d'ętre entendus consacré ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2. p. 318; 129 II 183 consid. 3.4. p. 188 et les arręts cités). 2.1 La qualité pour former un recours de droit administratif est définie ŕ l'art. 103 let. a OJ. Elle est reconnue ŕ toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intéręt digne de protection ŕ son annulation ou ŕ sa modification. Selon la jurisprudence, le recourant doit ętre touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intéręt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intéręt juridiquement protégé, mais qui peut ętre un intéręt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'ętre pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intéręt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 131 II 649 consid. 3.1 p. 651/652 et les arręts cités). Il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considčre comme propres ŕ fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas ŕ l'évidence de la décision attaquée ou du dossier de la cause (ATF 133 V 239 consid. 9.2 p. 246). La qualité pour recourir des associations qui, comme en l'espčce, ne peuvent se prévaloir d'un droit de recours fondé sur une disposition spécifique doit ętre analysée sur la base de l'art. 103 let. a OJ. Toutefois, sans ętre elle-męme touchée par la décision entreprise, une association peut ętre admise ŕ agir par la voie du recours de droit administratif (nommé alors recours corporatif) pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intéręts dignes de protection de ses membres, que ces intéręts soient communs ŕ la majorité ou au moins ŕ un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir ŕ titre individuel (ATF 130 II 514 consid. 2.3.3 p. 519; 121 II 39 consid. 2d/aa p. 46; 120 Ib 59 consid. 1a p. 61 et les arręts cités). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 133 V 239 consid. 6.4 p. 243 et la référence citée). 2.2 Le Tribunal administratif a reconnu la qualité pour recourir de B.________ devant lui parce qu'elle disposait d'un magasin sur le territoire de chacune des trois communes faisant l'objet des plans d'attribution des degrés de sensibilité litigieux. Il ne ressort cependant ni de l'arręt attaqué ni du dossier cantonal que ces établissements s'implanteraient dans l'un des périmčtres des trois premičres zones de construction ou des zones de développement auxquels le Conseil d'Etat a attribué un degré de sensibilité II au bruit ou ŕ proximité immédiate de l'un de ces périmčtres. Dans ces circonstances, on ne saurait admettre que B.________ est touchée personnellement par une telle décision et qu'elle dispose d'un intéręt digne de protection ŕ la modification des plans litigieux dans le sens d'une attribution d'un degré de sensibilité au bruit III ŕ tous les quartiers sis dans l'une des trois premičres zones ŕ bâtir et des zones de développement de la Ville de Genčve, de la commune de Lancy et de celle de Carouge. Il importe ŕ cet égard peu que la qualité pour agir lui ait été reconnue sur le plan cantonal (cf. ATF 131 II 753 consid. 4.2 p. 757). Il en va de męme des autres recourants individuels qui ne donnent aucune indication sur la situation de leurs commerces par rapport aux périmčtres des plans litigieux auxquels un degré de sensibilité II au bruit a été attribué et sur l'ampleur des nuisances qu'ils subiraient si cette mesure était maintenue. Quant aux associations ou aux fédérations recourantes, elles ne prétendent pas ętre touchées directement dans leurs intéręts propres dignes de protection; elles ne donnent pas davantage de précisions sur le nombre de leurs membres qui seraient effectivement concernés par l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit ŕ des quartiers classés dans les trois premičres zones de construction ou dans des zones de développement sur le territoire des communes concernées et qui permettraient d'admettre qu'elles puissent agir en leur nom (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.4 p. 243). Le Tribunal fédéral n'est ainsi pas en mesure de retenir que les recourants défendent des intéręts qui leur sont propres, ou qui sont propres ŕ une majorité de leurs membres, et non pas l'intéręt général ou l'intéręt de tiers, en demandant ŕ ce qu'un degré de sensibilité III au bruit soit affecté aux trois premičres zones de construction et aux zones de développement des communes de Lancy, de Carouge et de la Ville de Genčve. On ne saurait ŕ cet égard se contenter d'une simple vraisemblance. Le recours doit dčs lors ętre déclaré irrecevable faute de qualité pour agir. Cette sanction n'est pas formaliste ŕ l'excčs puisque les recourants ont été rendus attentifs ŕ ce problčme par le Conseil d'Etat dans sa réponse au recours et n'ont pas réagi dans leur réplique en produisant les documents propres ŕ établir leur légitimation active. On observera au demeurant que l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit ŕ une zone mixte oů sont tolérées des activités moyennement gęnantes compatibles avec l'habitation n'est pas nécessairement contraire au droit fédéral lorsqu'une telle mesure résulte de la volonté clairement manifestée de l'autorité de garantir la tranquillité d'une zone mixte composée essentiellement de bâtiments d'habitation, afin de la préserver d'une élévation du niveau du bruit (cf. arręt 1A.238/2005 du 13 octobre 2005 consid. 2.2 avec les références ŕ Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thčse Lausanne 2002, p. 225, et ŕ Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, Zurich 2002, p. 95). Les recourants n'apportent aucun élément qui permettrait de retenir que les quartiers situés dans l'une des trois premičres zones ŕ bâtir ou en zone de développement, qui se sont vus attribuer un degré de sensibilité II au bruit dans les plans litigieux ne répondraient pas ŕ ces critčres. Cela étant, il est douteux que la cour de céans aurait été en mesure de conclure ŕ un abus du pouvoir d'appréciation de la part du Conseil d'Etat si elle avait dű entrer en matičre. 2.3 La jurisprudence admet qu'indépendamment de la qualité pour agir au fond, le particulier puisse se plaindre, par la voie du recours de droit public, de la violation de ses droits de partie ŕ la procédure cantonale équivalant ŕ un déni de justice ŕ la condition de ne pas remettre en cause, męme de façon indirecte, la décision sur le fond (ATF 129 I 217 consid. 1.4 p. 222). Les recourants voient une violation de leur droit d'ętre entendus dans le fait qu'en l'absence de tout élément propre ŕ étayer leur argumentation, le Tribunal administratif n'a examiné ni la question des surcoűts de construction, ni celle de l'inconstructibilité de certains périmčtres, liés ŕ l'attribution d'un degré de sensibilité II au bruit aux zones de développement. Selon eux, la cour cantonale avait l'obligation de leur demander des renseignements complémentaires si elle entendait leur reprocher de ne pas avoir donné la moindre précision sur ces questions. Ils dénoncent une violation de l'art. 19 de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA) qui enjoint ŕ l'autorité d'établir d'office les faits. Ce grief est indissociable d'un examen au fond de l'arręt attaqué dans la mesure oů il implique de vérifier la pertinence des faits allégués, de sorte que les recourants ne sont pas recevables ŕ l'invoquer (cf. en ce sens, arręt 2P.123/1995 du 10 janvier 1996 consid. 1d). 3. Le recours doit par conséquent ętre déclaré irrecevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux autorités concernées. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est irrecevable. 2. Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis ŕ la charge des recourants. 3. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton de Genčve ainsi qu'ŕ l'Office fédéral de l'environnement. Lausanne, le 23 octobre 2007 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: