Tribunale federale Tribunal federal {T 1/2} 1A.217/2003 /col Arręt du 18 mai 2004 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Juge présidant, Reeb et Fonjallaz. Greffier: M. Jomini. Parties Société de développement de Nax, recourante, représentée par Me Sébastien Fanti, avocat, place du Midi 27, case postale 456, 1951 Sion, contre WWF Suisse, Hohlstrasse 110, 8004 Zurich, Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 Bâle, intimés, tous deux représentés par Me Laurent Schmidt, avocat, rue des Vergers 4, case postale 1296, 1951 Sion, Commune de Nax, Administration communale, 1973 Nax, Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion, Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, avenue Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. Objet autorisation de construire hors de la zone ŕ bâtir recours de droit administratif contre l'arręt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, du 22 aoűt 2003. Faits: A. La Société de développement de Nax est une association de droit privé qui a pour but la promotion de l'essor du tourisme sur le territoire de la commune de Nax, en favorisant notamment "l'équipement et les manifestations touristiques, culturels et sportifs de la station" (art. 2 des statuts de l'association). Le 26 mars 2000, la Société de développement a soumis au conseil municipal de Nax une demande d'autorisation de construire pour un parcours d'escalade ("via ferrata") sur un terrain appartenant ŕ la Bourgeoisie de Nax, en dehors des zones ŕ bâtir. Ce parcours, sur une paroi rocheuse proche du village de Nax, comporte un dénivelé de 220 m pour une longueur de 450 m, avec installation d'un câble, d'échelons et de deux petits ponts, notamment. L'autorité communale a délivré l'autorisation requise le 20 mai 2000 et les travaux d'aménagement ont été exécutés. B. Le 29 novembre 2000, la Commission cantonale des constructions (CCC) a informé la commune de Nax que cette autorisation était nulle car un projet d'installation hors de la zone ŕ bâtir nécessitait une autorisation cantonale. Le 22 mars 2001, cette Commission a ordonné ŕ la Société de développement d'arręter les travaux et de ne pas utiliser le parcours d'escalade. Le 27 juillet 2001, la réouverture provisoire de la via ferrata a été autorisée ŕ titre provisoire jusqu'au 1er novembre 2001. C. La demande d'autorisation de construire a été mise ŕ l'enquęte publique dčs le 14 décembre 2001 avec la mention de la nécessité d'une dérogation selon l'art. 24 LAT (RS 700). Deux organisations, le WWF Suisse et Pro Natura, ont formé opposition. Le 3 juillet 2002, une séance de conciliation a été organisée par la Commission cantonale des constructions. L'opposition a été maintenue. Le 31 juillet 2002, la Commission cantonale a délivré une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT, avec une durée de validité de trois ans. Cette décision reprend en outre des conditions posées par le Service cantonal des foręts et du paysage, dans les termes suivants: "- Déséquiper complčtement le tronçon A (enlčvement des anses, ...). Cette mesure s'avčre nécessaire afin d'éviter le dérangement du faucon pčlerin dont le site de nidification se trouve ŕ proximité. - Fermer les tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril, période trčs sensible pour la nidification du faucon pčlerin (couvaison, etc.). Les mesures ŕ prendre (pose d'un portail, enlčvement de la premičre longe, ...) doivent ętre réalisées de maničre ŕ interdire tout passage. - Installer des panneaux d'information expliquant la sensibilité du lieu par rapport ŕ certaines espčces. - Créer un poste d'observation des oiseaux." Les tronçons A, B et C constituent la partie supérieure de la via ferrata, sur le piton de Nax. En accordant l'autorisation, la Commission cantonale des constructions a rejeté les oppositions. D. Le WWF Suisse et Pro Natura ont recouru contre cette autorisation auprčs du Conseil d'Etat du canton du Valais. Ce recours a été rejeté le 5 mars 2003. Ces deux organisations se sont pourvues, conjointement, devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Par un arręt rendu le 22 aoűt 2003, la juridiction cantonale a partiellement admis leur recours en "étend[ant] le refus d'autorisation de bâtir aux tronçons B et C du tracé de la via ferrata de Nax" (ch. 1 du dispositif). Dans les considérants de son arręt, la Cour de droit public a retenu que l'installation litigieuse ne nécessitait pas l'adoption préalable d'un plan d'affectation mais qu'elle pouvait ętre réalisée, hors de la zone ŕ bâtir, moyennant l'octroi d'une autorisation de construire exceptionnelle selon l'art. 24 LAT. Pour la juridiction cantonale, la premičre condition posée par cette disposition, ŕ savoir l'emplacement imposé par la destination de l'installation (art. 24 let. a LAT), était réalisée, tandis que la seconde (art. 24 let. b LAT) ne l'était pas - pour les tronçons supérieurs B et C -, en raison de l'intéręt prépondérant ŕ la protection de l'aire de nidification du faucon pčlerin. E. Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société de développement demande au Tribunal fédéral d'octroyer l'autorisation de construire requise pour la via ferrata; il en découle qu'elle conclut également, implicitement, ŕ l'annulation partielle de l'arręt attaqué, en tant qu'il refuse d'autoriser l'aménagement des tronçons B et C. La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplčte des faits pertinents, ŕ propos de la protection du biotope du piton de Nax, et elle dénonce une violation de l'art. 24 LAT ainsi que des art. 18 et 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN, RS 451). Le WWF Suisse et Pro Natura concluent au rejet du recours. Renonçant ŕ répondre au recours, le Conseil d'Etat déclare néanmoins soutenir la démarche de la recourante. Le Tribunal cantonal et la commune de Nax ont renoncé ŕ se déterminer. L'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage (OFEFP), dont l'avis a été demandé conformément ŕ l'art. 110 al. 2 OJ, a fait part de ses observations; d'aprčs lui, les tronçons B et C de la via ferrata ne seraient pas compatibles avec les exigences de la législation sur la protection de la nature et du paysage. Ces observations ont été communiquées aux parties, qui ont pu se déterminer ŕ ce propos. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227, 453 consid. 2 p. 456 et les arręts cités). La contestation porte sur une autorisation de construire délivrée pour un projet hors de la zone ŕ bâtir et, dans ce cadre, sur l'application de l'art. 24 LAT. Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de derničre instance sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 ŕ 24d LAT. Cette voie de recours a donc, en l'espčce, été choisie ŕ juste titre. Dans la procédure de recours de droit administratif (art. 97 ss OJ), a qualité pour recourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intéręt digne de protection ŕ ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La Société de développement, requérante de l'autorisation et exploitante de la via ferrata, remplit ces conditions. Le recours satisfait aux autres exigences de recevabilité des art. 97 ss OJ. Il y a donc lieu d'entrer en matičre. 2. La recourante se plaint d'une constatation inexacte et incomplčte des faits pertinents pour la pesée des intéręts prescrite ŕ l'art. 24 let. b LAT, ŕ propos de la protection du biotope du piton de Nax. 2.1 D'aprčs l'art. 104 let. b OJ, le recours de droit administratif peut ętre formé pour constatation inexacte ou incomplčte des faits pertinents. Néanmoins, conformément ŕ l'art. 105 al. 2 OJ, lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire - c'est le cas en l'espčce -, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de rčgles essentielles de procédure. 2.2 Devant le Tribunal fédéral, la contestation a exclusivement pour objet l'existence d'un intéręt prépondérant, au sens de l'art. 24 let. b LAT, susceptible de s'opposer ŕ l'aménagement des tronçons supérieurs B et C de la via ferrata, le sort du tronçon A ayant été définitivement réglé dans la décision du 31 juillet 2002 de la Commission cantonale des constructions. Les autres questions déjŕ résolues par le Tribunal cantonal ne sont plus litigieuses, notamment celle de l'absence de nécessité d'établir préalablement un plan d'affectation (cf. ATF 129 II 63 consid. 2.1 p. 65, 321 consid. 3.1 p. 326 et les arręts cités). 2.3 Pour effectuer la pesée des intéręts prescrite ŕ l'art. 24 let. b LAT, la juridiction cantonale s'est référée ŕ un rapport du 7 novembre 2000 rédigé par le Prof. Raphaël Arlettaz, de la Station ornithologique suisse (sous-station de recherche Valais), rapport intitulé "La via ferrata de Nax: menaces pour l'avifaune et proposition de mesures correctives". Dans la partie "faits" de l'arręt attaqué, il est indiqué que l'auteur du rapport préconisait alors de "déséquiper" le tronçon A, d'interdire l'accčs du tronçon B entre le 1er janvier et le 1er juin, et de maintenir temporairement le tronçon C afin de vérifier l'influence des grimpeurs sur la nidification des faucons pčlerins; en cas d'échec de la nidification, le démantčlement des équipements du tronçon C pourrait ętre envisagé. Dans les considérants de l'arręt attaqué, la Cour de droit public a rappelé que les autorités administratives avaient été conscientes de la menace sur la tranquillité de l'aire de nidification du faucon pčlerin puisqu'elles avaient supprimé le tronçon A et restreint l'utilisation des tronçons B et C "ŕ la période allant du 1er janvier au 30 avril de chaque année" (recte: du 1er mai au 31 décembre, l'utilisation de ces tronçons ayant été interdite durant la période précitée). La Cour de droit public a néanmoins estimé, sur la base du męme document du Prof. Arlettaz, qu'il existait pour le tronçon B "un degré de menace quasiment comparable ŕ celui du tronçon A"; pour le tronçon C, elle a retenu que "devant une menace aussi patente de disparition d'une espčce d'oiseau rarissime, le risque de tolérer le passage des grimpeurs (...), męme durant la période allant du 1er janvier au 30 avril (recte: męme en dehors de cette période), s'avér[ait] trop important". Le rapport précité du 7 novembre 2000 a été établi spontanément par la Station ornithologique, qui avait appris par la presse la réalisation de la via ferrata (aprčs l'octroi de l'autorisation communale du 20 mai 2000). L'auteur du rapport entendait faire des propositions en vue d'une discussion entre tous les intéressés, sous l'égide du canton (p. 7 du rapport). Le Prof. Arlettaz a ensuite pu intervenir au cours de la procédure d'autorisation cantonale. Il a notamment participé ŕ la séance de conciliation du 3 juillet 2002. Il s'est exprimé ŕ cette occasion sur l'utilisation des tronçons B et C, sur la base de constatations faites lors de plusieurs passages sur place, précisant encore sa position dans un courrier électronique du 7 juin 2002 (remarques au sujet du procčs-verbal de la séance de conciliation). La recourante fait valoir que ces éléments postérieurs au rapport initial du 7 novembre 2000 auraient dű ętre pris en considération par le Tribunal cantonal. Il ressort en effet du dossier que cet ornithologue a pu faire, aprčs la rédaction du premier rapport, de nouvelles constatations au sujet des risques liés ŕ l'utilisation des tronçons B et C ŕ différentes périodes de l'année. Dans son courrier électronique du 7 juin 2002, il semble préconiser une fermeture de ces tronçons pour la période 1er janvier - 30 avril, les observations effectuées en 2002 démontrant que les faucons pčlerins pouvaient tolérer un certain va-et-vient ŕ cet endroit. Les résultats de la séance de conciliation du 3 juillet 2002 ont du reste amené le service cantonal spécialisé (service des foręts et du paysage) ŕ revoir son préavis initial (cf. préavis complémentaire de la section nature et paysage du 15 juillet 2002) en proposant une fermeture des tronçons B et C du 1er janvier au 30 avril. Dans l'arręt attaqué, la Cour de droit public n'a pas mentionné ces nouveaux éléments, postérieurs aux premičres propositions du Prof. Arlettaz. Elle a constaté les faits de maničre sommaire, sans ajouter d'autres indications au sujet des caractéristiques du biotope du piton de Nax, sur la base d'autres sources éventuelles. Elle a retenu une "menace patente de disparition d'une espčce d'oiseau rarissime" sans se référer sur ce point ŕ aucun témoignage ni étude scientifique, ni męme aux documents de portée générale établissant le degré de menace auquel sont exposées les espčces animales en Suisse (pour les oiseaux, voir notamment la "liste rouge" de la Station ornithologique suisse). Ces différents éléments auraient pourtant été, ŕ l'évidence, pertinents pour la pesée des intéręts prescrite par l'art. 24 let. b LAT. Il apparaît donc qu'en fondant sa décision sur des éléments tirés exclusivement du rapport du 7 novembre 2000, la Cour de droit public n'a manifestement pas constaté les faits pertinents de maničre complčte et exacte. Les griefs de la recourante doivent donc ętre admis sur ce point. 3. L'admission du recours de droit administratif entraîne l'annulation de la décision attaquée. Le Tribunal fédéral n'a pas ŕ statuer lui-męme sur le fond, en effectuant la pesée des intéręts; le résultat de celle-ci ne peut au demeurant ętre présumé, sur la base du dossier du recours de droit administratif. L'affaire doit au contraire ętre renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ). Il appartiendra donc ŕ la juridiction cantonale de compléter l'instruction puis de statuer en application de l'art. 24 LAT. Il n'y a dčs lors pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par la recourante. 4. Selon une jurisprudence constante, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispensées du paiement des frais judiciaires lorsqu'elles succombent dans la procédure de recours de droit administratif (cf. ATF 123 II 337 consid. 10a p. 357). Les frais judiciaires ne peuvent pas non plus ętre exigés des cantons et des communes (art. 156 al. 2 OJ). Les deux organisations intimées auront en revanche ŕ verser des dépens ŕ la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis, l'arręt rendu le 22 aoűt 2003 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais est annulé et l'affaire est renvoyée ŕ cette juridiction pour nouvelle décision. 2. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3. Une indemnité de 2'000 fr., ŕ payer ŕ la Société de développement de Nax ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge du WWF Suisse et de Pro Natura, solidairement entre eux. 4. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et des organisations intimées, ŕ la commune de Nax, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'ŕ l'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage. Lausanne, le 18 mai 2004 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le juge présidant: Le greffier: