Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.219/2004 / 1P.543/2004 /fzc Arręt du 21 septembre 2005 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Reeb. Greffier: M. Jomini. Parties Hoirs de X.________, soit: A.________, B.________, recourants, tous deux représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat, contre Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, Service des eaux, sols et assainissement (SESA), rue du Valentin 10, 1014 Lausanne, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet protection de la nature, zones alluviales, recours de droit administratif (1A.219/2004) et recours de droit public (1P.543/2004) contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 23 aoűt 2004. Faits: A. Les hoirs de X.________, soit A.________ et B.________ (ci-aprčs: les hoirs X.________), sont propriétaires de la parcelle n° xxx du registre foncier, au lieu-dit "E.________" sur le territoire de la commune de Bellerive. Ce bien-fonds est riverain du lac de Morat. Il s'y trouve une maison (maison familiale, résidence d'agrément), ŕ quelques dizaines de mčtres de la grčve. B. Le 15 janvier 1962, le Département des travaux publics du canton de Vaud a accordé ŕ X.________ une "autorisation pour usage du domaine public" (n° xxx), lui permettant de "maintenir sur le domaine public, au droit de sa propriété (...), les installations suivantes: 1) 1 passerelle d'embarquement; 2) 1 estacade; 3) 1 escalier (...)". Aux termes de l'art. 2 de cet acte, "cette autorisation est accordée ŕ bien plaire; le bénéficiaire peut ętre tenu d'enlever et de faire disparaître, sans avoir droit ŕ dédommagement, ni indemnité, les travaux qui font l'objet de cette autorisation". En raison d'un ensablement progressif de la rive ŕ cet endroit, X.________ a présenté au département cantonal une demande d'autorisation pour une nouvelle passerelle partant de sa parcelle et empiétant sur le lac sur une vingtaine de mčtres. Au total, la passerelle a une longueur d'une trentaine de mčtres, pour une largeur de quatre-vingts centimčtres. Le 17 février 1976, le département a amendé l'autorisation initiale en permettant la réalisation de la nouvelle passerelle (et en radiant les points 2 et 3, soit ceux concernant l'estacade et l'escalier). Le 22 juin 1983, aprčs le décčs de X.________, le département a admis le transfert de l'autorisation ŕ sa veuve C.________. Actuellement, cette passerelle traverse l'extrémité nord d'une roseličre qui s'est formée au bord du lac de Morat, depuis l'embouchure de la Broye, ŕ quelques centaines de mčtres au sud, jusqu'au droit de la parcelle n° xxx. La passerelle émerge de la roseličre et surplombe les eaux du lac sur environ huit mčtres. A cet endroit, la roseličre a approximativement la męme surface qu'en 1975. La roseličre est située dans le périmčtre de l'objet n° xxx de l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites. Cette partie de la rive du lac de Morat est par ailleurs comprise dans le périmčtre de l'objet n° xxx de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale ("Embouchure de la Broye"); cet objet a été inscrit ŕ l'inventaire lors d'une révision du 29 octobre 2003, entrée en vigueur le 1er décembre 2003, de l'ordonnance sur la protection des zones alluviales d'importance nationale (ordonnance sur les zones alluviales; RS 451.31, RO 2003 4131). C. Le 1er mars 1995, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (rattaché au Département cantonal des travaux publics, de l'aménagement et des transports) a écrit aux hoirs X.________ pour leur signaler qu'un port public serait prochainement construit sur le territoire de la commune voisine de Vallamand, au lieu-dit "F.________", et que la suppression de tous les amarrages publics en pleine eau serait ensuite exigée dans ce secteur. A propos de la "passerelle d'embarquement" se trouvant dans la roseličre créée ŕ l'embouchure de la Broye, ce service exposait qu'en raison des dispositions fédérales en matičre de protection de la nature, le maintien d'ouvrages nautiques dans ce périmčtre ne pouvait plus ętre toléré et que ces ouvrages devraient ętre évacués ŕ brčve échéance. Les hoirs X.________ ayant présenté des objections écrites, le service précité a, par lettre du 12 décembre 1995, confirmé sa prise de position. D. Le 16 janvier 2003, aprčs le décčs de sa mčre C.________, B.________ a demandé ŕ l'administration cantonale que l'autorisation relative ŕ la passerelle lui soit transférée. A la suite de cette requęte, le Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), par le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), a pris le 25 février 2003 une décision retirant l'autorisation pour usage du domaine public n°xxx et ordonnant la suppression de la passerelle, dans un délai d'un an, aux frais du propriétaire de la parcelle limitrophe n° xxx. Les hoirs X.________ ont recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud. Par un arręt rendu le 23 aoűt 2004, ce Tribunal a rejeté le recours et il a confirmé la décision prise par le Département de la sécurité et de l'environnement. En substance, il a considéré que l'autorisation en question avait un caractčre précaire, et qu'elle pouvait donc ętre retirée pour des motifs pertinents d'intéręt public; en l'occurrence, il s'agit de la nécessité, prévue par le droit fédéral, de protéger la roseličre, biotope d'importance nationale. Or la présence de la passerelle constituerait une atteinte ŕ l'intégrité de la roseličre. E. Agissant par la voie du recours de droit administratif et par celle du recours de droit public - les deux recours étant présentés dans le męme acte -, les hoirs X.________ demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arręt du Tribunal administratif en ce sens que la passerelle litigieuse reste au bénéfice de l'autorisation cantonale n° xxx, ladite passerelle ne devant cependant plus ętre utilisée que pour l'accčs au lac, l'accostage avec des bateaux y étant interdit (conclusions principales du recours de droit administratif), ou sinon d'annuler l'arręt du Tribunal administratif (conclusions subsidiaires du recours de droit administratif et conclusions principales du recours de droit public). Les recourants se plaignent d'une violation des prescriptions du droit fédéral sur la protection des zones alluviales, d'une constatation inexacte et incomplčte des faits pertinents, de plusieurs violations du droit d'ętre entendu, d'une violation de la garantie de la propriété et d'une application arbitraire de la loi cantonale sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public. Le Département de la sécurité et de l'environnement conclut au rejet des recours. Le Tribunal administratif se détermine dans le męme sens. L'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage a déposé des observations, ŕ propos des moyens du recours de droit administratif. Les recourants ont pu se déterminer ŕ ce sujet. F. Par ordonnance du 19 octobre 2004, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par les recourants. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Il y a lieu de joindre le recours de droit administratif 1A.219/2004 et le recours de droit public 1P.543/2004 pour statuer en un seul arręt. 2. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid. 1 p. 317; 130 II 321 consid. 1 p. 324, 388 consid. 1 p. 389 et les arręts cités). La contestation porte sur le retrait, par le département cantonal, d'une "autorisation pour usage du domaine public" - en l'occurrence la partie du lac de Morat oů est implantée la passerelle litigieuse - fondée sur le droit cantonal. Selon l'art. 83 al. 2 du rčglement d'application de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (RLLC; RSV 731.01.1), le département peut autoriser des "installations temporaires ou peu importantes, entre autres (...) les petites constructions nautiques". En l'espčce, l'autorisation a été expressément accordée ŕ bien plaire et le département cantonal a décidé de la retirer, le 25 février 2003, en invoquant principalement des motifs de protection de la roseličre. Dans l'arręt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que cette mesure pouvait se fonder directement sur le droit fédéral, soit plus particuličrement l'art. 6 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) ainsi que les dispositions de l'ordonnance sur les zones alluviales; aussi a-t-il renoncé ŕ examiner la portée des prescriptions cantonales sur la protection des monuments naturels et des sites. En tant que cet arręt est fondé sur ces dispositions de la législation fédérale, il peut ętre attaqué par la voie du recours de droit administratif (art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA; ATF 121 II 161 consid. 2b/bb p. 163). Le recours de droit public ayant un caractčre subsidiaire (art. 84 al. 2 OJ), sa recevabilité sera examinée aprčs que les griefs du recours de droit administratif auront été traités (cf. infra, consid. 4). Les hoirs X.________, destinataires de la décision du Département cantonal du 25 février 2003 qui leur impose de démolir la passerelle partant de leur propriété, ont un intéręt digne de protection ŕ l'annulation de l'arręt attaqué; ils ont donc qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. S'agissant des griefs de violation du droit fédéral (art. 104 let. a OJ) et de constatation inexacte ou incomplčte des faits pertinents (art. 104 let. b OJ), toutes les conditions de recevabilité du recours de droit administratif sont remplies (art. 97 ss OJ). Il y a donc lieu d'entrer en matičre. 3. Les recourants prétendent que si les autorités compétentes prenaient les mesures adéquates pour rétablir la dynamique naturelle du régime des eaux et la conservation des particularités géomorphologiques du site, comme le prévoit l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance sur les zones alluviales, la surface de la roseličre de l'embouchure de la Broye serait réduite et la passerelle litigieuse se retrouverait hors du périmčtre. Ils se plaignent donc, ŕ cet égard, d'une mauvaise application du droit fédéral. Ils critiquent par ailleurs les constatations de fait de l'arręt attaqué ŕ propos de la roseličre. Selon eux, leur passerelle se trouverait ŕ la limite extręme de cette roseličre, si tant est qu'elle soit incluse dans l'objet ŕ l'inventaire fédéral. 3.1 Le recours de droit administratif étant dirigé contre une décision prise par une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de rčgles essentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ). Dans l'arręt attaqué, le Tribunal administratif expose que le périmčtre englobant la roseličre traversée par la passerelle litigieuse a été inclus dans les objets protégés en application de l'ordonnance sur les zones alluviales; cela signifie que cette roseličre constitue un biotope d'importance nationale. L'objet n° xxx de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale ("Embouchure de la Broye") est figuré, dans l'annexe 2 ŕ l'ordonnance sur les zones alluviales (cf. art. 2 de ladite ordonnance) sur une carte ŕ l'échelle 1:25'000, qui indique deux sous-périmčtres, de part et d'autre de l'embouchure de la Broye. Męme si, ŕ cette échelle, la limite exacte des sous-périmčtres n'est pas facile ŕ localiser, il n'est pas manifestement erroné de retenir, comme l'a fait le Tribunal administratif, que la passerelle se trouve ŕ l'intérieur de cette zone alluviale. 3.2 Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'ętre conservé intact ou en tout cas d'ętre ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Pour les biotopes dignes de protection - notamment les rives, les roseličres et les marais (art. 18 al. 1bis LPN) - qui sont d'importance nationale, la loi prévoit l'adoption par le Conseil fédéral d'ordonnances qui déterminent la situation de ces biotopes et précisent les buts visés par la protection (art. 18a al. 1 LPN). Telle est la portée de l'ordonnance sur les zones alluviales (lieux bordant des cours d'eau et des lacs). L'art. 4 de cette ordonnance (titre: "But visé par la protection") rappelle l'obligation légale de conserver intacts les objets portés ŕ l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale, en précisant qu'il s'agit notamment de viser ŕ la conservation et au développement de la flore et de la faune indigčnes typiques des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables ŕ leur existence (art. 4 al. 1 let. a de ladite ordonnance). Font également partie des buts la conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le rétablissement de la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage (art. 4 al. 1 let. b), de męme la conservation des particularités géomorphologiques des objets (art. 4 al. 1 let. c). Le régime prévu par le droit cantonal vaudois pour les "petites constructions nautiques" sur les lacs, qui peuvent comme en l'espčce faire l'objet d'une autorisation précaire ou "ŕ bien plaire" (cf. supra, consid. 2), permet en principe ŕ l'autorité compétente de retirer en tout temps l'autorisation et d'ordonner le rétablissement de l'état naturel. Selon le Tribunal administratif toutefois, l'autorité ne dispose pas d'une entičre liberté ni d'un pouvoir discrétionnaire: le retrait de l'autorisation doit ętre motivé par des considérations pertinentes d'intéręt public (l'arręt cite ŕ ce propos Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002 p. 78; cf. par ailleurs, dans le męme sens, Yves Bonnard, Marchepied et passages publics au bord des lacs vaudois, thčse Lausanne 1990, p. 158, qui soutient qu'une telle autorisation ŕ bien plaire est "en tout temps révocable pour de justes motifs"). Cette pesée des intéręts n'est pas incompatible avec les rčgles des art. 6 et 18 ss LPN, qui n'exigent pas par principe la suppression des installations existantes dans une roseličre lacustre qualifiée de biotope d'importance nationale (dans les marais et sites marécageux, un régime spécial s'applique aux installations existantes postérieures au 1er juin 1983 mais il n'y a pas lieu d'examiner cette réglementation plus en détail ici - cf. art. 78 al. 5 Cst., art. 23a ss et art. 25b LPN). 3.3 Pour atteindre le résultat visé ŕ l'art. 6 al. 1 LPN - qui prévoit qu'un objet d'importance nationale mérite spécialement d'ętre conservé intact ou en tout cas d'ętre ménagé le plus possible -, l'art. 18a al. 2 LPN charge les cantons de régler la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. L'art. 5 de l'ordonnance sur les zones alluviales fixe un cadre pour les mesures de protection et d'entretien ordonnées par les cantons. Ceux-ci doivent en particulier veiller ŕ ce que les exploitations existantes, notamment la navigation et les activités de loisirs, soient en accord avec le but visé par la protection (art. 5 al. 2 let. c de ladite ordonnance). Dans le cas particulier, il ne ressort pas de l'arręt attaqué qu'ŕ la suite de l'inscription de l'embouchure de la Broye ŕ l'inventaire fédéral (objet n° xxx) le 1er décembre 2003, l'autorité cantonale compétente aurait défini pour le périmčtre concerné, en fonction des caractéristiques de la roseličre, les mesures de protection et d'entretien adéquates, par exemple sous la forme d'un plan d'affectation ou d'un autre instrument du droit cantonal (cf. par exemple arręt 1A.14/1999 du 7 mars 2000 in RDAF 2000 I 261). La décision du département cantonal du 25 février 2003 (antérieure au demeurant ŕ l'inscription de l'objet n° xxx ŕ l'inventaire fédéral) ne décrit pas davantage la roseličre ŕ l'endroit litigieux et elle n'indique pas, ŕ l'intérieur de la zone alluviale, les secteurs méritant une protection renforcée, justifiant la suppression ŕ bref délai d'installations existantes. Quant ŕ l'arręt du Tribunal administratif, il mentionne les objectifs du droit fédéral puis rappelle "la vision locale et l'avis exprimé par son assesseur spécialisé ŕ l'issue de cette derničre" - avis dont le contenu ne figure du reste pas au dossier -, mais il ne donne pas d'indications concrčtes sur la nature de l'atteinte qui résulte du maintien, ŕ cet endroit, d'une passerelle construite il y a une trentaine d'années. Dans ses observations sur le recours de droit administratif, l'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage mentionne notamment un "effet de coupure dans l'ensemble du systčme alluvial" et une "source de dérangement pour les oiseaux nicheurs". Or ces éléments n'ont pas été décrits ni discutés dans l'arręt attaqué. Il y a simplement été question d'une atteinte "minime" ŕ l'intégrité de la roseličre, censée justifier la suppression de la passerelle, mais les modalités d'utilisation de cet ouvrage n'ont pas non plus été exposées (nombre de personnes l'utilisant, fréquence des passages, conséquences pour le biotope d'une présence humaine occasionnelle etc.). En d'autres termes, le Tribunal administratif a en quelque sorte considéré que, quels que fussent l'usage, l'importance et les effets de la passerelle sur le milieu naturel, il y avait un intéręt prépondérant ŕ la démonter dčs lors qu'elle se trouvait dans un biotope d'importance nationale. Le Tribunal administratif a ajouté, "par surabondance", que l'autorité cantonale entendait supprimer les amarrages dans les roseličres aprčs la création d'un port public ŕ proximité, mais cet argument n'est pas concluant dčs lors que la passerelle litigieuse ne sert pas de lieu d'amarrage et que les recourants n'entendent pas l'utiliser ŕ cet effet. Pour apprécier la nécessité de supprimer une installation existante, męme lorsque le droit cantonal ne soumet pas ŕ des conditions strictes la révocation d'une autorisation délivrée "ŕ bien plaire", il faut connaître, au moins de maničre sommaire, les caractéristiques du biotope et les risques liés au maintien de cette installation. Or il apparaît que les constatations de fait de l'arręt attaqué, oů l'on ne trouve ni description de la roseličre ni explications claires sur l'utilisation de la passerelle, sont manifestement incomplčtes. Le Tribunal fédéral n'est pas ŕ męme de juger si la conservation du biotope d'importance nationale exige une mesure telle que celle ordonnée par le département cantonal. Il se justifie donc d'admettre le recours de droit administratif (art. 104 let. b OJ en relation avec l'art. 105 al. 2 OJ), d'annuler l'arręt attaqué et de renvoyer l'affaire pour nouvelle décision au Tribunal administratif (art. 114 al. 2 OJ). 4. L'annulation de l'arręt attaqué, en raison de l'admission du recours de droit administratif, rend sans objet le recours de droit public. 5. L'arręt doit ętre rendu sans frais (art. 156 al. 2 OJ). Les recourants, qui obtiennent gain de cause dans la procédure de recours de droit administratif et qui ont mandaté un avocat, ont droit ŕ des dépens, mis ŕ la charge de l'Etat de Vaud (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Les causes 1A.219/2004 et 1P.543/2004 sont jointes. 2. Le recours de droit administratif est admis, l'arręt rendu le 23 aoűt 2004 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est annulé et l'affaire est renvoyée ŕ ce Tribunal pour nouvelle décision au sens des considérants. 3. Le recours de droit public est sans objet. 4. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 5. Une indemnité de 2'000 fr., ŕ payer aux recourants ŕ titre de dépens, est mise ŕ la charge de l'Etat de Vaud. 6. Le présent arręt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'ŕ l'Office fédéral de l'environnement, des foręts et du paysage. Lausanne, le 21 septembre 2005 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: