[AZA 0] 1A.223/1999 Ie COUR DE DROIT PUBLIC ********************************************** 28 février 2000 Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Féraud et Jacot-Guillarmod. Greffier: M. Zimmermann. ___________ Statuant sur le recours de droit administratif formé par X.________ Ltd, X.________ Investment, X.________ S.A., X.________ Leasing, X.________ Holding, toutes représentées par Me Thomas P. Zemp, avocat ŕ Zurich, contre le Ministčre public de la Confédération; (entraide judiciaire avec la Fédération de Russie; retard ŕ statuer; principe de la proportionnalité) Vu les pičces du dossier d'oů ressortent les faits suivants: A.- Le 5 mai 1999, le Procureur général de la Fédération de Russie a demandé l'entraide judiciaire ŕ la Suisse pour les besoins de la procédure pénale ouverte pour fraude et blanchiment d'argent contre B.________, G.________ et S.________, qui auraient acheminé le produit de ces délits sur des comptes ouverts auprčs d'établissements bancaires en Suisse. Le 23 juin 1999, l'Office fédéral de la police (ci-aprčs: l'Office fédéral) a délégué l'exécution de cette demande au Ministčre public de la Confédération (ci-aprčs: le Ministčre public). En juillet 1999, le Ministčre public a rendu plusieurs décisions ordonnant le séquestre de comptes dont les sociétés X.________ Ltd, X.________ Investment, X.________ S.A., X.________ Leasing et X.________ Holding (ci-aprčs: les sociétés X.________), sont les titulaires, ainsi que l'audition, en présence de fonctionnaires étrangers, de plusieurs témoins. Contre ces décisions, les sociétés X.________ ont formé un recours de droit administratif qui a conduit au prononcé de l'arręt du 29 septembre 1999 (procédure 1A.172/1999). B.- Parallčlement ŕ leurs démarches judiciaires, les sociétés X.________ ont cherché ŕ obtenir du Ministčre public, ŕ plusieurs reprises, la levée partielle des séquestres touchant leurs comptes, en vain. Le 7 septembre 1999, les sociétés X.________ ont adressé au Conseil fédéral - comme autorité de surveillance du Ministčre public de la Confédération au sens de l'art. 14 al. 1 PPF -, un recours pour déni de justice et retard injustifié au sens de l'art. 70 PA ("Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde"), ainsi qu'une dénonciation au sens de l'art. 71 PA ("Aufsichtsbeschwerde"). Elles ont demandé au Conseil fédéral d'inviter le Ministčre public ŕ traiter rapidement la demande d'entraide, ŕ reconsidérer les mesures de contrainte pendant la procédure devant le Tribunal fédéral et ŕ lever les séquestres visant leurs comptes bancaires, pour le moins ŕ concurrence d'un montant de 225'000 fr. Elles ont reproché au Ministčre public de tarder indűment ŕ statuer, d'ordonner des mesures disproportionnées et de surveiller illégalement leurs lignes de téléphone et de télécopie. Le 24 septembre 1999, le Département fédéral des finances a transmis la cause au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence, conformément ŕ l'art. 8 al. 1 PA. Par arręt du 23 novembre 1999, le Tribunal fédéral a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par les sociétés X.________. Il a considéré que le grief de déni de justice formel pour retard injustifié ŕ statuer, de męme que les griefs soulevés dans la dénonciation, pouvaient faire l'objet d'un recours de droit administratif, au regard des art. 80e et 80g EIMP, mis en relation avec l'art. 97 al. 2 OJ, ce qui fermait tant la voie du recours au Conseil fédéral que celle de la dénonciation ŕ l'autorité de surveillance. Le Ministčre public propose le rejet du recours et de la dénonciation. L'Office fédéral a fait des observations allant dans le męme sens. Invitées ŕ se déterminer, les sociétés X.________ ont maintenu leurs conclusions. C.- Le 28 décembre 1999, le Ministčre public a rendu une décision de clôture ordonnant la transmission ŕ l'Etat requérant d'une partie de la documentation réunie lors de l'exécution de la demande (ch. 1 du dispositif) et levant, pour un montant de 2 millions de francs, le séquestre visant le compte N°xxx dont la société X.________ Holding S.A. est la titulaire. Les sociétés X.________, ainsi que des tiers, ont formé des recours de droit administratif contre cette décision (procédures 1A.32/33/34/35/2000). Considérant en droit : 1.- a) L'arręt partiel du 23 novembre 1999 a définitivement tranché la question de la compétence du Tribunal fédéral ŕ connaître des griefs soulevés dans le recours et la dénonciation adressés au Conseil fédéral le 7 septembre 1999. Il n'y a donc pas lieu d'y revenir. b) Dans le systčme de l'EIMP révisée selon la novelle du 4 octobre 1996, le recours de droit administratif doit en principe ętre formé contre la décision de clôture (art. 80e let. a EIMP, mis en relation avec l'art. 80d de la męme loi) et, conjointement avec celle-ci, contre les décisions incidentes antérieures (art. 80e let. a EIMP). Exceptionnellement, le recours de droit administratif peut ętre formé directement contre une décision incidente antérieure ŕ la décision de clôture, en cas de préjudice irréparable (art. 80e let. b EIMP). Dans un cas comme dans l'autre, la voie du recours de droit administratif est en principe ouverte lorsque, comme en l'espčce, le recourant reproche ŕ l'autorité intimée d'avoir indűment tardé ŕ statuer soit sur la clôture de la procédure, soit sur les décisions incidentes antérieures ŕ celle-ci (art. 80e EIMP, mis en relation avec l'art. 97 al. 2 OJ). En l'occurrence, selon l'arręt du 23 novembre 1999, peuvent ętre soulevés dans le cadre du recours administratif et de la dénonciation ŕ l'autorité de surveillance, traités comme recours de droit administratif, les griefs de déni de justice pour retard injustifié ŕ statuer et de violation du principe de la proportionnalité, pour autant que les autres conditions du recours de droit administratif soient remplies (consid. 3b/bb de l'arręt du 23 novembre 1999). C'est ce qu'il reste ŕ examiner. c) A qualité pour agir quiconque est personnellement et directement touché par une mesure d'entraide et a un intéręt digne de protection ŕ ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 80h let. b EIMP, exprimant, dans le domaine de l'entraide, la rčgle générale de la juridiction administrative fédérale, inscrite aux art. 48 let. a PA et 103 let. a OJ; cf. aussi l'art. 21 al. 3 EIMP). L'intéręt actuel et pratique doit perdurer jusqu'au moment oů le Tribunal fédéral statue sur le recours; ŕ défaut, celui-ci est déclaré sans objet (art. 72 PCF, applicable par renvoi de l'art. 40 OJ; ATF 123 II 285 consid. 4 p. 286/287; 118 Ib 1 consid. 2 p. 7, 356 consid. 1a p. 359; 111 Ib 56 consid. 2a p. 58/59). Perd notamment son objet le recours pour retard injustifié ŕ statuer lorsque l'autorité rend sa décision pendant la procédure de recours (arręts non publiés V. du 25 février 1998, N. du 3 septembre 1997, consid. 5b ŕ d et V. du 11 juillet 1996). Le prononcé, le 28 décembre 1999, de l'ordonnance de clôture de la procédure d'entraide a privé le recours de son objet. Cela concerne les conclusions 1 et 2 formulées ŕ l'appui du recours du 7 septembre 1999. Quant aux conclusions 3.1 et 3.2 tendant ŕ la levée complčte, subsidiairement partielle, du séquestre visant les comptes bancaires des recourantes, elles n'ont plus d'objet dčs l'instant oů elles ont été reprises ŕ l'appui du recours de droit administratif formé le 28 janvier 2000 par les recourantes contre la décision de clôture. De męme, il n'y a plus d'intéręt actuel et pratique ŕ examiner, dans le cadre du présent recours, le grief de violation de la proportionnalité soulevé contre la décision de clôture. d) A l'instar de ce qui vaut pour le recours de droit public (art. 88 OJ; cf. ATF 125 I 394 consid. 4b p. 397; 124 I 231 consid. 1b p. 233; 121 I 279 consid. 1 p. 281/282, et les arręts cités), le Tribunal fédéral renonce toutefois ŕ faire de l'intéręt actuel une condition de recevabilité du recours de droit administratif lorsque cette exigence l'empęcherait de contrôler un acte qui peut se reproduire en tout temps, qui, en raison de la brčve durée de ses effets, échapperait toujours ŕ sa censure et lorsqu'il existe un intéręt public important ŕ résoudre la question de principe que soulčve le recours (ATF 111 Ib 56 consid. 2b p. 59). Les recourantes auraient pu former suffisamment tôt un recours de droit administratif (plutôt qu'un recours administratif), de maničre ŕ ce que le Tribunal fédéral soit en mesure de statuer avant le prononcé de la décision au fond. Les recourantes ayant en outre repris, dans leur recours contre la décision de clôture du 28 décembre 1999, les critiques essentielles qu'ils adressent au Ministčre public dans le présent recours, leurs griefs pourront ętre examinés dans ce cadre. Aucun motif d'intéręt public n'impose de déroger en l'espčce ŕ l'exigence d'un intéręt actuel et pratique au recours. 2.- Le recours aurait de toute maničre dű ętre rejeté au fond. a) A teneur de l'art. 17a al. 1 EIMP, l'autorité compétente traite les demandes avec célérité; elle statue sans délai. Lors des travaux préparatoires de la novelle du 4 octobre 1996, le Conseil national avait proposé de préciser qu'en rčgle générale, ce délai ne devait pas dépasser neuf mois (BO 1995 CN p. 2635-2637). Le Conseil des Etats ne s'étant pas rallié ŕ cet amendement au motif qu'un délai d'ordre pouvait produire des effets contraires ŕ ceux escomptés (BO 1996 CE p. 227), le Conseil national y a renoncé (BO 1996 CN p. 743). Le respect par l'autorité du principe de célérité doit ainsi s'apprécier de maničre concrčte, sur le vu des circonstances. Si la décision d'entrée en matičre ne saurait ętre retardée plus de quelques jours, voire de quelques semaines dans les cas complexes, l'exécution de la demande peut prendre plus ou moins de temps, selon l'ampleur des mesures de contrainte requises. b) En l'espčce, l'Office fédéral a délégué au Ministčre public l'exécution de la demande le 23 juin 1999. Entre la fin du mois de juin et la mi-juillet 1999, le Ministčre public a pris une série de mesures d'exécution, parmi lesquelles le séquestre de comptes bancaires et la saisie de la documentation y relative. Le Ministčre public a dű, dans le courant des mois de juillet et d'aoűt 1999, examiner les pičces recueillies en quantité importante, statuer sur les multiples interventions et demandes de levée partielle des séquestres présentées par les recourantes, décider de la présence de fonctionnaires étrangers lors des auditions de témoins, recevoir des demandes complémentaires, répondre aux recours, etc. Compte tenu de l'importance de l'affaire et de l'ampleur des mesures ŕ mettre en oeuvre, le délai de six mois dont le Ministčre public a eu besoin pour clore la procédure ne peut ętre tenu comme excessif. Il n'apparaît pas, de surcroît, quoi qu'en disent les recourantes, que le Ministčre public se soit fourvoyé en agissant comme il l'a fait, qu'il ait apprécié de maničre grossičrement fausse l'état de fait ou commis des erreurs graves en raison d'un manque de personnel qualifié. 3.- A teneur de l'art. 72 PCF, applicable selon l'art. 40 OJ, lorsqu'un procčs devient sans objet, le tribunal, aprčs avoir entendu les parties mais sans autres débats, déclare l'affaire terminée et statue sur les frais par une décision sommairement motivée, en tenant compte de l'état de choses existant avant le fait qui met fin au litige (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 4a p. 494). En l'occurrence, sur le vu de ce qui précčde, le sort du recours paraissait d'emblée compromis, raison pour laquelle les frais, comprenant ceux liés au prononcé du jugement partiel du 23 novembre 1999, doivent en ętre mis ŕ la charge des recourantes. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens pour le surplus. Par ces motifs, le Tribunal fédéral : 1. Rejette le recours en tant qu'il a conservé son objet. 2. Met ŕ la charge des recourantes un émolument judiciaire de 5000 fr. 3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens. 4. Communique le présent arręt en copie au mandataire des recourantes, au Ministčre public de la Confédération, ŕ l'Office fédéral de la police (B 109672) et au Département fédéral de justice et police. ___________ Lausanne, le 28 février 2000 ZIR/col Au nom de la Ie Cour de droit public du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE: Le Président, Le Greffier,