[AZA 0/2] 1A.246/2000 Ie COUR DE DROIT PUBLIC ********************************************** 20 novembre 2000 Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante. Greffier: M. Parmelin. _________ Statuant sur le recours de droit administratif formé par l'hoirie X.________, ŕ savoir A.________, B.________ et C.________, tous représentés par Me Simone Walder-de Montmollin, avocate ŕ Couvet, contre l'arręt rendu le 8 aoűt 2000 par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, dans la cause qui oppose la recourante ŕ Y.________ et au Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel; (droit d'ętre entendu; bonne foi) Vu les pičces du dossier d'oů ressortent les faits suivants: A.- Du 12 au 31 décembre 1997, P.________ a soumis ŕ l'enquęte publique un projet d'installation d'une ferme lacustre destinée ŕ l'élevage des perches, constituée en particulier d'une plate-forme flottante d'environ 64 mčtres sur 32 mčtres, avec une superstructure haute de plus de 2 mčtres, située ŕ 270 mčtres environ de la rive du lac de Neuchâtel, face ŕ la limite entre les communes de Gorgier et de Saint-Aubin. Le 24 décembre 1998, le Département cantonal de la gestion du territoire (ci-aprčs: le Département) a délivré l'autorisation spéciale requise en application des art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 63 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), qu'il a modifiée sur certains points le 11 mai 1999; des permis spéciaux pour l'installation d'une canalisation d'évacuation des déchets d'exploitation ont en outre été accordés par la Commune de Gorgier le 23 aoűt 1999 et par le Département le 6 septembre 1999. L'Etat de Neuchâtel a par ailleurs octroyé, aux męmes dates, des concessions pour l'usage exclusif des parties du lac concernées par le projet aux exploitants successifs, dont en dernier lieu ŕ Y.________. Le 27 aoűt 1999, l'hoirie X.________, propriétaire de la parcelle n° 3751 du cadastre de Gorgier, en face de la ferme lacustre, sur la rive du lac de Neuchâtel, a demandé, par l'intermédiaire de son avocate, au Service cantonal de l'aménagement du territoire ŕ pouvoir consulter le dossier relatif ŕ cette installation. Aprčs un premier refus suivi d'une nouvelle requęte formulée le 13 octobre 1999, cette autorité a remis deux dossiers en consultation ŕ l'avocate de l'hoirie en date du 20 décembre 1999. Le premier comportait différents plans et rapports, des photo-montages ainsi que des copies de la décision du Département du 24 décembre 1998 et de la concession accordée le męme jour par l'Etat de Neuchâtel. Le second comprenait un plan et un rapport concernant les ajustements au projet initial ainsi que des copies de la décision du Département du 11 mai 1999 et de la modification de la concession des 24 décembre 1998 et 7 mai 1999. Le 21 décembre 1999, la mandataire de l'hoirie a retourné ces pičces ŕ leur expéditeur en exigeant de pouvoir consulter l'intégralité du dossier et non pas des extraits choisis par l'administration; elle se plaignait notamment de l'absence de communication du rapport établi par les auteurs du projet ŕ l'appui de leur demande de permis du 20 novembre 1997 et du photo-montage représentant la ferme lacustre, vue depuis la rive. Le 11 janvier 2000, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a rappelé que la consultation du dossier devait en principe avoir lieu au sičge de l'autorité et que le dossier complet relatif au projet de ferme lacustre se trouvait ŕ la disposition de l'hoirie au sičge du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel. B.- Par acte du 4 mars 2000, mis ŕ la poste le 6 mars 2000, l'hoirie X.________ a recouru au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-aprčs: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) contre la décision du Département du 24 décembre 1998 en faisant valoir les divers vices de forme qui auraient entaché la mise ŕ l'enquęte du projet litigieux et qui les auraient privés du droit de former opposition; sur le fond, elle invoquait une violation des art. 24 LAT et 63 LCAT. Elle a adressé le męme jour au Département une requęte de reconsidération que cette autorité a déclarée irrecevable. Le 16 mai 2000, l'hoirie a recouru au Tribunal administratif contre cette décision, prise le 25 avril 2000, en invoquant une violation de son droit d'ętre entendue comme motif de réexamen. Par arręt du 8 aoűt 2000, le Tribunal administratif a rejeté le recours dirigé contre la décision du Département du 25 avril 2000, aprčs avoir considéré que le Département n'avait aucune obligation d'entrer en matičre sur la demande de reconsidération de sa décision du 24 décembre 1998 en raison de l'effet dévolutif accordé au recours formé contre celle-ci. Il a également déclaré irrecevable pour tardiveté le recours en tant qu'il était dirigé contre cette derničre décision. Il a retenu en substance que l'hoirie avait eu connaissance de cette décision au plus tard le 21 décembre 1999 et qu'elle n'avait pas respecté le délai de recours de vingt jours imparti ŕ l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) en déposant son mémoire le 6 mars 2000. C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'hoirie X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt ainsi que la décision du Département du 24 décembre 1998, le cas échéant de renvoyer l'affaire au Tribunal administratif ou au Département pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle voit dans les restrictions apportées ŕ la consultation du dossier une violation de son droit d'ętre entendue et du principe de la bonne foi entre administration et administré, qui aurait dű amener le Tribunal administratif ŕ constater qu'elle avait recouru en temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de maničre arbitraire la procédure administrative cantonale en considérant que le délai de recours contre la décision du Département du 24 décembre 1998 avait commencé ŕ courir dčs la connaissance de celle-ci, alors męme qu'elle n'avait pas pu consulter l'intégralité du dossier, et en tenant son recours pour tardif. Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours dans la mesure oů il est recevable; le Département propose également de le rejeter, de męme que Y.________, implicitement. Considérant en droit : 1.- a) Une décision de refus d'entrer en matičre prise par une autorité cantonale statuant en derničre instance (cf. art. 98 let. g OJ) - ou une décision de cette autorité confirmant une décision antérieure d'irrecevabilité - peut, męme quand elle est fondée sur le droit cantonal de procédure, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les cas oů l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dű appliquer le droit administratif fédéral (ATF 126 V 143 consid. 1b in fine p. 146; 125 II 10 consid. 2a-b p. 13; 123 I 275 consid. 2c p. 277 et les arręts cités). Tel est le cas des décisions relatives ŕ l'entrée en matičre sur une demande d'autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT ou sur une demande de réexamen d'une décision rendue en application de cette disposition (cf. art. 34 al. 1 LAT; ATF 125 II 10 consid. 2b p. 14; 120 Ib 42 consid. 1a p. 44 et les arręts cités). La voie du recours de droit administratif est donc ouverte contre l'arręt attaqué qui déclare irrecevable pour tardiveté le recours formé par l'hoirie X.________ contre une décision accordant une autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 24 LAT et qui rejette le recours dirigé contre un prononcé déclarant irrecevable une demande de reconsidération de cette décision. b) L'hoirie X.________ peut se prévaloir d'un intéręt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, ŕ l'annulation de l'arręt attaqué dčs lors qu'il a pour conséquence de ne pas entrer en matičre sur le fond du litige. Elle a qualité pour former un recours de droit administratif, en raison de l'atteinte alléguée ŕ ses droits de partie, indépendamment de sa vocation pour agir sur le fond (cf. ATF 124 II 124 consid. 1b p. 126; 104 Ib 307 consid. 3a p. 317 et la jurisprudence citée). c) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si le droit fédéral a été violé, étant précisé qu'il faut comprendre par droit fédéral au sens de l'art. 104 al. 1 let. a OJ également les normes de droit constitutionnel fédéral (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 123 II 385 consid. 3 p. 388 et les arręts cités). En revanche, il vérifie sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application du droit cantonal autonome (ATF 126 III 431 consid. 3 p. 437; 120 Ib 379 consid. 1b p. 382; 116 Ib 8 consid. 3 p. 10 et les arręts cités). 2.- La recourante voit dans les restrictions apportées ŕ la consultation du dossier relatif au projet de ferme lacustre une violation de son droit d'ętre entendue et du principe de la bonne foi entre administration et administré, qui aurait dű amener le Tribunal administratif ŕ constater que le recours dirigé contre la décision du Département du 24 décembre 1998 avait été formé en temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de maničre arbitraire la procédure administrative cantonale en considérant que le délai de recours contre cette décision avait commencé ŕ courir le 21 décembre 1999, alors męme qu'elle n'avait pas pu consulter l'intégralité du dossier, et que son recours, formé le 6 mars 2000, était de ce fait tardif. a) En tant que garantie générale de procédure, le droit d'ętre entendu, consacré ŕ l'art. 29 al. 2 Cst. , permet au justiciable de consulter le dossier avant le prononcé d'une décision. En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose. Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst. mais qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 al. 2 Cst. , la garantie constitutionnelle de l'accčs au dossier comprend le droit de consulter des pičces au sičge de l'autorité, de prendre des notes et de faire des photocopies, pour autant qu'il n'en résulte pas un surcroît de travail excessif pour l'autorité. Ce droit n'est pas absolu et peut ętre limité pour la sauvegarde d'un intéręt public prépondérant, dans l'intéręt d'un particulier, voire męme dans l'intéręt du requérant lui-męme. L'accčs au dossier peut ętre exercé non seulement dans la procédure proprement dite, mais aussi indépendamment, par exemple pour consulter un dossier archivé. Dans ce dernier cas, le requérant doit faire valoir un intéręt digne de protection. Ce droit peut, lui aussi, ętre restreint ou supprimé dans la mesure oů l'intéręt public, ou l'intéręt de tiers, exigent que tout ou partie des documents soient tenus secrets. Conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité doit autoriser l'accčs aux pičces dont la consultation ne compromet pas les intéręts en cause (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10/11 et les arręts cités). b) Lorsque le requérant est représenté par un avocat, la consultation est facilitée par l'envoi du dossier ŕ ce dernier, digne de confiance, et soumis ŕ une surveillance disciplinaire et déontologique rigoureuse, l'autorité devant pouvoir compter sur le retour du dossier complet et intact, sans craindre sa communication ŕ de tierces personnes (ATF 108 Ia 5 consid. 3 p. 8 et les références citées; cf. en dernier lieu, ATF 123 II 534 consid. 3d p. 541; voir aussi, s'agissant de la pratique dans le canton de Neuchâtel, Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 105). Toutefois, męme dans cette hypothčse, lorsque le dossier est particuličrement volumineux, sa consultation par l'avocat en son étude peut ętre exclue ou matériellement limitée, le droit d'ętre entendu n'étant pas violé lorsque la possibilité de consulter l'intégralité du dossier au sičge de l'autorité et d'y lever des copies est garantie (ATF 120 IV 242 consid. 2c p. 244/245 et les références citées), ce qui constitue la rčgle dans le canton de Neuchâtel, ŕ teneur de l'art. 22 al. 1 LPJA. De plus, le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aujourd'hui aux art. 5 al. 3 et 9 Cst. et déduit auparavant de l'art. 4 aCst. , exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de maničre loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre ŕ tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. Par ailleurs, la jurisprudence a tiré du principe de la bonne foi et de l'interdiction du formalisme excessif le devoir qui s'impose ŕ l'administration, dans certaines circonstances, d'informer d'office le plaideur qui commet ou s'appręte ŕ commettre un vice de procédure, ŕ condition que celui-ci soit aisément reconnaissable et qu'il puisse ętre réparé ŕ temps (ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270 et les arręts cités; voir également ATF 126 II 97 consid. 4b p. 104/105 et les références citées). c) En l'espčce, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a reconnu ŕ l'hoirie X.________ un intéręt digne de protection ŕ consulter le dossier archivé de la demande d'autorisation de construire relative ŕ la ferme lacustre et lui en a fait parvenir de larges extraits le 20 décembre 1999. La mandataire de la recourante a retourné le lendemain les pičces reçues ŕ l'expéditeur, en sollicitant l'envoi de l'intégralité du dossier; le Service cantonal de l'aménagement du territoire a répondu le 11 janvier 2000 en rappelant que la consultation du dossier devait en principe avoir lieu au sičge de l'autorité et que le dossier complet se trouvait ŕ la disposition de l'hoirie auprčs du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel. Au vu de l'importance des documents ŕ examiner, l'autorité administrative était fondée ŕ restreindre la consultation du dossier en l'étude de l'avocate mandatée par l'hoirie et ŕ inviter celle-ci ŕ prendre connaissance des pičces complémentaires au secrétariat de l'un de ses services. Dans ce sens, les décisions qu'elle a prises le 20 décembre 1999 de communiquer certains extraits importants de la procédure, puis le 11 janvier 2000 d'inviter la mandataire de la recourante ŕ consulter le dossier complet au sičge de l'autorité, sont conformes ŕ la jurisprudence et ne portent pas atteinte au droit d'ętre entendue de l'hoirie. En revanche, en attendant plus de deux mois avant de répondre ŕ la requęte de consultation formulée par la recourante en dernier lieu le 13 octobre 1999, par l'envoi d'extraits du dossier, puis en ne réagissant que le 11 janvier 2000 ŕ la demande de consultation intégrale présentée le 21 décembre 1999, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a créé une situation de nature ŕ engendrer une incertitude quant au point de départ du délai de recours de vingt jours fixé ŕ l'art. 34 al. 1 LPJA et ŕ l'application éventuelle de l'art. 36 LPJA. Une telle attitude, incompatible avec les rčgles de la bonne foi, ne saurait cependant entraîner l'annulation de l'arręt du Tribunal administratif. En effet, ŕ supposer que le délai de recours contre la décision du Département du 24 décembre 1998 n'ait commencé ŕ courir qu'ŕ partir de la consultation de l'intégralité du dossier, la recourante n'a de toute maničre pas agi en temps utile. L'avocate de l'hoirie avait en effet la possibilité de prendre connaissance du dossier complet de la cause au sičge du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel dčs le 13 janvier 2000. Vu la jurisprudence rendue en application du principe de la bonne foi, selon laquelle le voisin intéressé est tenu de se renseigner sur le contenu de la décision qui le touche dčs l'instant oů il peut en déceler l'existence (ATF 107 Ia 72 consid. 4a p. 76 et les arręts cités; SJ 2000 I p. 118 consid. 4 p. 121), elle avait le choix soit de consulter le dossier ŕ brčve échéance puis de recourir contre la décision du Département du 24 décembre 1998 dans le délai de vingt jours de l'art. 34 al. 1 LPJA, soit de déposer immédiatement ŕ réception de la lettre du Département du 11 janvier 2000, une déclaration de recours au sens de l'art. 36 al. 1 LPJA, puis de compléter celle-ci par sa motivation dans les dix jours ŕ dater de l'examen effectif du dossier. Dans un cas comme dans l'autre, elle aurait dű saisir le Tribunal administratif au plus tard jusqu'ŕ la mi-février 2000. En ne recourant auprčs de cette autorité que le 6 mars 2000, elle a dčs lors agi tardivement. Aussi, en déclarant le recours de l'hoirie X.________ irrecevable pour ce motif, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure, ni violé d'une autre maničre le droit fédéral. Pour le surplus, la recourante ne développe aucune motivation topique concernant le rejet de son recours contre la décision du Département du 25 juin 2000 déclarant irrecevable sa demande de reconsidération, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matičre sur ce point (cf. ATF 123 V 335; 118 Ib 134). 3.- Le recours doit donc ętre rejeté aux frais de la recourante qui succombe (art. 156 al. 1 OJ); il n'y a pas lieu d'allouer des dépens ŕ l'intimée Y.________ qui a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel. Par ces motifs, le Tribunal fédéral : 1. Rejette le recours; 2. Met ŕ la charge de la recourante un émolument judiciaire de 3'000 fr.; 3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens; 4. Communique le présent arręt en copie aux parties, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel. ___________ Lausanne, le 20 novembre 2000 PMN/col Au nom de la Ie Cour de droit public du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE: Le Président, Le Greffier,