Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.256/2005 /col Arręt du 10 mars 2006 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Fonjallaz. Greffier: M. Rittener. Parties Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne, recourant, contre A.________, intimé, Municipalité de Brenles, 1683 Brenles, Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet qualification d'un élevage de chevaux en tant qu'exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT, recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 19 aoűt 2005. Faits: A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 68 du registre foncier de Brenles (VD), sise en zone village et en zone agricole. Sur ce bien-fonds - d'une surface de 73'182 m2 et constitué de prairies naturelles - sont édifiées une habitation et une dépendance. En 1996, l'ancien propriétaire de ce domaine a aménagé une place de sable pour chevaux, sur la partie de la parcelle sise en zone agricole. Il s'agit d'un espace recouvert de sable lavé et d'herbe, destiné ŕ sortir les chevaux par tous les temps, mesurant environ 30 m sur 20 m selon une estimation de la Municipalité de Brenles (ci-aprčs: la municipalité). A.________ a acheté le domaine en l'état en 2000, alors qu'il exerçait la profession de conseiller d'entreprise et qu'il s'occupait accessoirement d'un élevage de chevaux arabes. Depuis le 1er juillet 2004, il se consacrerait entičrement ŕ l'élevage de chevaux. B. Le 11 novembre 2003, A.________ a présenté une demande de permis de construire une fumičre pour chevaux avec fosse ŕ purin de 50 m3 sur la parcelle n° 68. Au cours de la mise ŕ l'enquęte de ce projet, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a découvert l'existence de la place de sable aménagée en 1996. Il a alors suspendu la procédure d'examen du projet soumis ŕ l'enquęte publique et a demandé des explications ŕ la municipalité, qui a répondu que la place de sable n'avait pas été autorisée. Le 24 aoűt 2004, la Centrale des autorisations du Département cantonal des infrastructures a communiqué ŕ la municipalité les autorisations spéciales et les préavis requis et lui a indiqué la suite ŕ donner ŕ la demande de permis. Suivant ces instructions, la municipalité a délivré le permis de construire sollicité et a refusé la validation de la place de sable, par décision du 1er septembre 2004. C. Le 17 septembre 2004, A.________ a recouru contre cette décision auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a admis le recours par arręt du 19 aoűt 2005. En substance, le Tribunal administratif a considéré que l'élevage de chevaux de A.________ pouvait ętre qualifié d'exploitation agricole et que la place de sable litigieuse était nécessaire ŕ cette activité; l'installation en question était donc conforme ŕ l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16a de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Office fédéral du développement territorial demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arręt et de renvoyer le dossier aux instances inférieures pour nouvelle décision. Il reproche en substance au Tribunal administratif de n'avoir pas établi les faits pertinents pour examiner la rentabilité de l'élevage de chevaux, ce qui était pourtant déterminant pour distinguer une activité exercée ŕ titre de hobby d'une activité agricole au sens de l'art. 16a LAT. Le Tribunal administratif se réfčre aux considérants de son arręt et conclut au rejet du recours; la Municipalité de Brenles et le Service cantonal de l'aménagement du territoire concluent ŕ son admission. En guise de réponse, A.________ a déposé une pičce nouvelle, ŕ savoir la décision du Service cantonal de l'agriculture du 11 avril 2005 reconnaissant son élevage comme une exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91). Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arręts cités). 1.1 Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions prises, comme en l'espčce, par l'autorité cantonale de derničre instance ŕ propos de la reconnaissance de la conformité ŕ l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone ŕ bâtir. 1.2 L'Office fédéral du développement territorial a qualité pour agir (art. 34 al. 1 LAT mis en relation avec les art. 48 al. 4 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1] et 103 let. b OJ). 1.3 Selon l'art. 106 al. 1 OJ, le recours doit ętre déposé dans les trente jours ou, s'il s'agit d'une décision incidente, dans les dix jours dčs la notification de la décision. Le Tribunal administratif a admis le recours de l'intimé et renvoyé la cause au Service de l'aménagement du territoire pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Une telle décision de renvoi, contenant des instructions impératives ŕ l'autorité inférieure et mettant fin ŕ la procédure sur les points tranchés dans les considérants, doit ętre considérée comme une décision finale, car elle présente les traits d'une décision partielle sur le fond (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13; 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385; 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; 118 Ib 196 consid. 1b p. 198 s. et les références). Déposé dans le délai de 30 jours dčs la réception de la décision, le recours est ainsi recevable au regard des art. 101 let. a et 106 al. 1 OJ. Les autres conditions de recevabilité du recours de droit administratif sont par ailleurs réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matičre sur le fond. 1.4 La décision du Service cantonal de l'agriculture du 11 avril 2005 produite par l'intimé dans le délai de réponse aurait pu l'ętre déjŕ auprčs du Tribunal administratif; sa recevabilité est dčs lors douteuse. Ce point n'a cependant pas ŕ ętre tranché, dans la mesure oů la pičce en question n'est pas pertinente (cf. consid. 2.2). 1.5 L'envoi postal contenant la réponse du Service cantonal de l'aménagement du territoire porte le timbre du 1er novembre 2005, soit le lendemain du délai imparti par le Président de la Ire Cour de droit public. Invité ŕ s'expliquer ŕ ce sujet, l'avocat mandaté par le service a expliqué avoir rédigé l'écriture en question le dernier jour du délai et l'avoir déposée dans une boîte aux lettres avant l'heure de levée du courrier indiquée sur celle-ci, ŕ savoir 18h15, tout en admettant l'éventualité qu'il l'ait déposée par mégarde aprčs 18h15. Vu l'issue du recours, la question du respect du délai de réponse peut toutefois rester indécise. 2. Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir qualifié ŕ tort l'élevage de chevaux de l'intimé d'exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT. L'autorité attaquée n'aurait pas établi les faits pertinents pour examiner la viabilité de l'élevage en question, qui relčverait plus du hobby que d'une activité agricole au sens de la LAT. Par conséquent, la place de sable litigieuse serait contraire ŕ l'affectation de la zone agricole. 2.1 Selon l'art. 16a al. 1, 1čre phrase LAT, sont conformes ŕ l'affectation de la zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires ŕ l'exploitation agricole ou ŕ l'horticulture productrice. Cette définition correspond ŕ celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond ŕ la vocation agricole du sol peuvent donner lieu ŕ une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit ętre le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arręts cités). Ainsi, les constructions et installations pour l'élevage d'animaux de rente ne sont conformes ŕ l'affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre ŕ l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504). La conformité d'un projet ou d'une installation ŕ la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale ŕ long terme du systčme d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504). Aux termes de l'art. 34 al. 4 OAT, une autorisation ne peut ętre délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si la construction ou l'installation est nécessaire ŕ l'exploitation en question (let. a), si aucun intéręt prépondérant ne s'oppose ŕ l'implantation de la construction ou de l'installation ŕ l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister ŕ long terme (let. c). Cette derničre condition a pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément - dans une zone qui doit ętre maintenue autant que possible libre de toute construction - pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service suite ŕ l'abandon de l'exploitation agricole (cf. arręt 1A.86/2001 du 21 mai 2002, publié in SJ 2002 I p. 541, consid. 3.4; Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives ŕ l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, chapitre I, ch. 2.3.1, p. 31). Enfin, l'art. 34 al. 5 OAT précise que les constructions et installations qui servent ŕ l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes ŕ l'affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée ŕ titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative (ATF 112 Ib 404 consid. 3 p. 405 s.; Arręts 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 3.3; 1A.104/2002 du 20 septembre 2002 consid. 2.2; 1A.296/1997 du 20 mai 1998 consid. 3 et les références citées; Lexique des constructions hors de la zone ŕ bâtir, Edition juillet 2003, in: VLP-ASPAN, Territoire & Environnement 2003, p. 20). Ainsi, en résumé, pour qu'une activité d'élevage soit conforme ŕ la zone agricole, il faut non seulement qu'une part prépondérante des fourrages provienne de la production propre ŕ l'exploitation (dépendance du sol), mais encore que celle-ci satisfasse aux exigences d'organisation et de rentabilité précitées. Enfin, le Tribunal fédéral ne saurait prendre en considération dans le présent arręt la révision partielle de la LAT actuellement en cours, męme si le projet soumis au Parlement prévoit que les installations extérieures servant ŕ la garde d'animaux ŕ titre de loisir seront exceptionnellement autorisées, pour autant qu'elles soient indispensables ŕ une détention conforme aux besoins des animaux, au sens de la législation sur la protection des animaux (cf. Message du Conseil fédéral du 2 décembre 2005 relatif ŕ la révision partielle de la LAT, in FF 2005 p. 6634 et 6645; art. 24d al. 1bis du projet). 2.2 En l'occurrence, le Tribunal administratif a considéré que l'activité de l'intimé n'était pas un hobby, dans la mesure oů celui-ci avait abandonné sa profession de consultant pour se consacrer entičrement ŕ l'élevage de chevaux. De plus, une part prépondérante des fourrages proviendrait de la production propre ŕ l'exploitation. Enfin, le tribunal a retenu que la viabilité de l'exploitation paraissait assurée, "étant donné sa réputation, ses antécédents, l'expérience de [l'intimé] et de son épouse et le fait qu'ils se consacrent maintenant entičrement ŕ leur tâche d'éleveurs". Ces éléments ne sont pas suffisants pour pouvoir qualifier l'activité de l'intimé d'exploitation agricole au sens de la LAT. En effet, ils ne permettent pas de déterminer si cette activité pourra subsister ŕ long terme, ni si des capitaux et des forces de travail ont été engagés dans ce projet de maničre durable, structurée et dans une mesure économiquement significative. Les quelques éléments recueillis par les autorités cantonales ne permettent pas non plus de se prononcer sur la rentabilité de cet élevage de chevaux. A cet égard, le seul fait que le recourant se consacre pleinement ŕ cette activité n'est pas déterminant, dans la mesure oů il n'est pas impossible que celui-ci engage sa fortune dans une occupation dont les revenus ne couvriraient pas ses frais et qu'il exercerait ainsi ŕ titre de loisir. La décision du Service cantonal de l'agriculture du 11 avril 2005 reconnaissant son élevage comme une exploitation au sens de l'art. 6 l'art. 6 OTerm n'y change rien, dčs lors que la portée de cette reconnaissance se limite au champ d'application de la loi fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et des ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1er OTerm), la notion d'exploitation agricole au sens de la LAT répondant ŕ des critčres différents. Dans ces circonstances, faute d'éléments de fait suffisants, l'autorité attaquée ne pouvait qualifier l'élevage de l'intimé d'exploitation agricole - et considérer que l'installation litigieuse était conforme ŕ la zone - sans violer l'art. 16a LAT. 3. Si, au terme de l'examen qu'il effectuera conformément au considérant précédent, le Tribunal administratif arrive ŕ la conclusion que l'élevage de l'intimé est bien une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT, il devra encore examiner la question de l'utilisation de la place de sable, en prenant en considération ses dimensions. C'est en effet ŕ juste titre que l'autorité attaquée a pris en compte les recommandations de l'Office fédéral du développement territorial (Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval, Berne 2003, n. 2.5 p.11), selon lesquelles il y lieu de s'assurer que la surface au sol d'une telle aire soit inférieure ŕ la surface minimale d'une place utilisée pour les concours hippiques (20 m sur 40 m); une place de débourrage de 800 m2 peut exceptionnellement ętre admise pour autant que sa forme diffčre nettement des places utilisées pour les concours. Or, les dimensions de la place de sable retenues par le Tribunal administratif - soit 20 m sur 30 m - sont fortement douteuses sur le vu de la photographie aérienne figurant au dossier. Il ressort en effet de ce document que la longueur de la place correspond presque au double de sa largeur. Elle se rapproche donc de la surface et de la forme des places utilisées pour les concours hippiques (20 m sur 40 m), lesquelles ne sont pas admissibles en zone agricole. Dčs lors, il appartiendra ŕ l'autorité attaquée d'examiner aussi ce point et d'établir plus précisément les dimensions de l'installation litigieuse. La révision partielle de LAT actuellement en cours ne changera vraisemblablement rien ŕ cet égard, dans la mesure oů la possibilité d'autoriser des installations de type paddocks en zone agricole a été expressément écartée au terme de la consultation (cf. FF 2005 p. 6646). 4. Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit ętre admis et que le dossier doit ętre renvoyé au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants. L'intimé, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'octroyer des dépens ŕ la Municipalité de Brenles qui n'est pas assistée d'un avocat, ni au Service cantonal de l'aménagement du territoire (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours est admis et l'arręt attaqué est annulé. 2. Un émolument judiciaire de 2000 fr. est mis ŕ la charge de l'intimé. 3. Le présent arręt est communiqué en copie aux parties, ŕ la Municipalité de Brenles, au mandataire du Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, et au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 10 mars 2006 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: