Tribunale federale Tribunal federal 1A.319/2005 /fzc {T 0/2} Arręt du 28 aoűt 2006 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Fonjallaz. Greffičre: Mme Truttmann. Parties Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, recourante, agissant par Pro Natura Valais - Ligue valaisanne pour la protection de la nature, contre Commune de Salvan, Administration communale, 1922 Salvan, Conseil d'Etat du canton du Valais, 1950 Sion, représenté par le Département des transports, de l'équipement et de l'environnement du canton du Valais, Service des foręts et du paysage, bâtiment Mutua, rue des Cčdres, 1951 Sion, Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. Objet constatation de la nature forestičre, recours de droit administratif contre l'arręt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 28 octobre 2005. Faits: A. Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-aprčs: Pro Natura) s'est opposée aux plans du cadastre forestier relatifs aux endroits confinant ŕ la zone ŕ bâtir dans la commune de Salvan, dans le cadre de leur mise ŕ l'enquęte. Elle soutenait que les boisements sis dans les zones des "Maraitzes" et du "Mariadze" devaient ętre intégrés aux surfaces forestičres. Le 19 décembre 2002, une visite locale, organisée par la commune, a eu lieu, en présence notamment de la commune, de Pro Natura et de l'Inspecteur forestier. Le rapport de ce dernier, daté du lendemain, conclut au maintien du cadastre forestier tel que mis ŕ l'enquęte. Par décision de constatation de la nature forestičre du 8 juin 2005, le Conseil d'Etat du canton du Valais a approuvé les plans du cadastre forestier de la commune de Salvan et a rejeté l'opposition formée par Pro Natura. Par arręt du 28 octobre 2005, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-aprčs: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de Pro Natura contre la décision du Conseil d'Etat. B. Agissant par la voie du recours de droit administratif, Pro Natura demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arręt du Tribunal cantonal et de dire que les boisements recensés aux lieux-dits "Maraitzes" et "Mariadze" sont inclus comme aire forestičre dans le plan du cadastre forestier. Subsidiairement, elle demande que le dossier soit retourné au Tribunal cantonal, ou au Conseil d'Etat, pour compléter l'instruction et statuer ŕ nouveau. Pro Natura se plaint d'une constatation manifestement incomplčte des faits pertinents ainsi que de la violation de son droit d'ętre entendu. Elle fait également valoir une violation des art. 2 LFo, 1 OFo et 1 de l'ordonnance cantonale sur la constatation de la foręt. Pro Natura réitčre sa requęte d'inspection locale et d'expertise forestičre indépendante. Le Tribunal cantonal a renoncé ŕ se déterminer. La Municipalité de Salvan et le Conseil d'Etat ont déposé des observations et conclu au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement (ci-aprčs: OFEV) a déposé ses observations. Il a conclu qu'il n'y avait pas lieu de considérer les boisements recensés par Pro Natura comme de la foręt. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité et la qualification juridique des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 67 consid. 1 et les arręts cités). 1.1 La décision attaquée, prise en derničre instance cantonale, porte sur une constatation de la nature forestičre au sens des art. 10 al. 2 et 13 al. 1 de la loi fédérale sur les foręts (LFo; RS 921.0). Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 46 al. 1 LFo en relation avec les art. 97 et 98 lit. g OJ; ATF 122 II 274 consid. 1a p. 277). 1.2 Pro Natura est reconnue comme association d'importance nationale vouée ŕ la protection de la nature; elle a, ŕ ce titre, qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif (cf. art. 103 let. c OJ en relation avec les art. 46 al. 3 LFo et 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage - LPN; RS 451; cf. aussi le ch. 6 de l'annexe ŕ l'ordonnance relative ŕ la désignation des organisations habilitées ŕ recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage - ODO; RS 814.076). 1.3 Le recours de droit administratif peut ętre formé pour violation du droit fédéral, y compris l'abus et l'excčs du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ). Les droits constitutionnels font également partie du droit fédéral susceptible d'ętre revu dans le cadre du recours de droit administratif (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183 consid. 3.4 p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254). L'arręt cantonal ayant été rendu par une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets, ou s'ils ont été établis au mépris des rčgles essentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ). 2. Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu, Pro Natura se plaint d'une constatation manifestement incomplčte des faits pertinents et d'une violation de son droit d'ętre entendu. Elle reproche ŕ l'autorité cantonale d'avoir refusé de procéder ŕ une inspection locale et de mettre en oeuvre une expertise. 2.1 Le droit d'ętre entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite ŕ ses offres de preuves pertinentes (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 127 III 576 consid. 2c p. 578). Le juge peut cependant renoncer ŕ l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjŕ de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient ŕ la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener ŕ modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'ętre entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, ŕ laquelle le juge a ainsi procédé, est entaché d'arbitraire (cf. ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les arręts cités). 2.2 Selon le Tribunal cantonal, une inspection locale a eu lieu le 19 décembre 2002 et a fait l'objet d'un rapport. Le dossier comprend en outre des plans, des photographies signalant les arbres, leur essence et leur emplacement. Ces documents n'étant pas contestés et les faits de la cause étant suffisamment explicites, une nouvelle inspection des lieux ne serait pas nécessaire. Le Tribunal cantonal motive son refus de mettre en oeuvre une expertise par la qualité des documents techniques figurant au dossier (rapports d'un ingénieur forestier et d'un biologiste) et par l'absence d'objections de Pro Natura ŕ leur encontre. Une inspection locale, mise sur pied par la commune, a effectivement eu lieu le 19 décembre 2002, en présence des parties. Le compte-rendu de celle-ci est cependant extręmement sommaire et le Tribunal cantonal ne peut ętre suivi lorsqu'il met en exergue la qualité de ce document. Il ne contient pas męme un recensement des différentes essences forestičres. Le seul point qui peut ętre retenu concerne les critčres quantitatifs, qui ont, ŕ cette occasion, été reconnus comme non remplis. S'agissant des critčres qualitatifs, le rapport ne peut pas ętre pris en considération. En effet, selon la jurisprudence, la constatation de la nature forestičre doit s'appuyer uniquement sur les circonstances de fait (croissance, densité, âge, dimensions et fonction du peuplement), sans procéder ŕ une pondération des intéręts privés ou d'autres intéręts publics en présence (ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89). Or en l'espčce, l'Inspecteur forestier fait valoir que les massifs boisés sont situés sur des terrains non constructibles, qu'une mise sous protection par le rčglement communal serait plus utile, que cette derničre solution permettrait de responsabiliser la commune et d'éviter tout conflit "pour quelques arbres". Ces considérations sont totalement étrangčres ŕ la constatation de la nature forestičre et l'Inspecteur forestier ne pouvait faire l'économie de l'analyse des critčres qualitatifs. S'agissant des essences forestičres, Pro Natura a toutefois établi un relevé des différents secteurs boisés ainsi que leur composition, qui n'a donné lieu ŕ aucune contestation. Quant aux critčres qualitatifs, on observera que seule la fonction sociale, sous son aspect biologique et paysager, est en l'espčce litigieuse. Or le dossier contient deux rapports datés de mai et juin 2002 (concernant respectivement le "Mariadze" et les "Maraitzes") de A.________, biologiste, qui se déterminent sur la valeur biologique et paysagčre des sites en cause. Celui-ci n'a certes pas été mandaté dans le cadre de la constatation de la nature forestičre, mais par la commune, dans le cadre de la révision du plan d'affectation des zones, pour évaluer le caractčre constructible des parcelles concernées. Dans la définition de son mandat, il précise que son étude a été menée selon le principe de l'expertise indépendante, sans négociation avec les propriétaires ou les milieux associatifs. Les recommandations qu'il formule devraient donc ętre considérées comme un cadre de discussion et non comme des solutions définitives faisant l'objet d'un consensus. Pro Natura relčve cependant avec raison que les conclusions de A.________ sont le résultat d'une pesée des intéręts. Or ce ne sont pas les conclusions de ce dernier qui sont déterminantes pour la présente cause mais ses constatations relatives aux fonctions paysagčres et biologiques, qui, quant ŕ elles, ne sont pas issues d'une pesée des intéręts. Ses observations ŕ cet égard concordent du reste en grande partie avec celles de l'OFEV. Les éléments du dossier étant par conséquent suffisants pour permettre au Tribunal cantonal de se prononcer, c'est ŕ bon droit que ce dernier a renoncé ŕ procéder ŕ une inspection locale et ŕ mettre en oeuvre une expertise. Le grief tiré de la violation du droit d'ętre entendu doit dčs lors ętre rejeté. Pour les męmes motifs, une expertise n'apparaît pas davantage utile dans le cadre de la présente procédure. Il en va de męme s'agissant de l'inspection locale, ce d'autant plus que l'OFEV s'est également rendu sur place le 4 mai 2006. 3. Pro Natura reproche ŕ l'autorité cantonale d'avoir mal appliqué les critčres quantitatifs s'agissant de trois boisements. Pour le surplus, elle reproche ŕ l'autorité cantonale de ne pas avoir retenu que les critčres qualitatifs étaient remplis. 3.1 La loi fédérale sur les foręts, qui a pour but général la protection des foręts, notamment la conservation de l'aire forestičre (art. 1er et 3 LFo), définit la notion de foręt ŕ son art. 2. On entend par foręt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers ŕ męme d'exercer des fonctions forestičres (ŕ savoir des fonctions protectrices, économiques ou sociales), sans égard ŕ leur origine, ŕ leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier. L'art. 2 al. 2 LFo indique ce qui doit ętre assimilé aux foręts, alors que l'art. 2 al. 3 LFo exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts. Dans le cadre de la législation d'exécution qui leur est attribuée (art. 50 LFo et 66 LFo), les cantons peuvent, dans les limites fixées par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la foręt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un peuplement pour ętre considéré comme foręt (art. 2 al. 4 LFo). Le cadre précité a été fixé ŕ l'art. 1 al. 1 OFo de la façon suivante: surface comprenant une lisičre appropriée: de 200 ŕ 800 mčtres carrés; largeur comprenant une lisičre appropriée: 10 ŕ 12 mčtres; âge du peuplement sur une surface conquise par la foręt: 10 ŕ 20 ans. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particuličrement importante, les critčres cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo). Selon l'art. 1 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la foręt du 28 avril 1999, les valeurs quantitatives minimales sont fixées ŕ 800 mčtres carrés de surface, ŕ 12 mčtres de largeur et ŕ 20 ans d'âge. 3.2 En l'espčce, la question du critčre quantitatif n'a fait l'objet d'aucun litige jusqu'ŕ la présente procédure devant le Tribunal de céans. Comme on l'a déjŕ vu (consid. 2.2), il a été reconnu lors de l'inspection locale, en présence des parties, que les boisements supplémentaires recensés n'atteignaient pas les surfaces requises. Dans son annexe n° 4 au recours au Tribunal cantonal, Pro Natura a elle-męme établi une liste des différents boisements qu'elle estimait devoir ętre ajoutés ŕ l'aire forestičre. C'est elle-męme qui a divisé les boisements en 21 secteurs, aucun d'entre eux ne remplissant les critčres quantitatifs. Selon l'OFEV, le boisement du secteur 16 n'existe plus depuis plusieurs années et il n'est pas contredit par Pro Natura sur ce point. S'agissant du boisement 21, l'OFEV a retenu qu'il ne pouvait pas ętre considéré comme étant en relation directe avec le massif forestier du Mariadze. Il a en effet relevé que le boisement et le massif forestier étaient séparés par une mince bande de pré qui semblait avoir été depuis longtemps fauchée et entretenue et que la végétation et le sol se différenciaient clairement du massif forestier. Comme l'a observé le Tribunal cantonal, la séparation entre les deux secteurs est d'ailleurs męme visible sur les photographies aériennes. Il s'ensuit que le Tribunal cantonal pouvait considérer que le boisement 21 n'était rattaché ŕ aucun massif forestier. S'agissant enfin des boisements 1, 2, 3 et 10, Pro Natura soutient, pour la premičre fois, qu'ils formeraient un tout homogčne et qu'en ce qui les concerne, męme les critčres quantitatifs seraient remplis. L'OFEV va partiellement dans le sens de Pro Natura, en retenant que les essences sont similaires et qu'il n'existe pas de démarcation nette entre les boisements 10, 1 et 2. Il remarque toutefois que ces délimitations sont malaisées en raison de l'extręme diversité et de l'entremęlement important des différents milieux présents sur le site. En effet, la nature bocagčre des sites concernés n'est pas mise en discussion. Elle se distingue par l'entremęlement irrégulier d'une grande variété d'éléments (prairies sčches, marécages, végétation buissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs). Il est donc délicat de différencier clairement ces éléments les uns des autres. Vu cette diversité des milieux, Pro Natura étant elle-męme ŕ l'origine de cette division sectorielle, le Tribunal cantonal n'a pas violé le droit fédéral en retenant que les critčres quantitatifs n'étaient remplis pour aucun des secteurs. 3.3 Pro Natura fait valoir que le Tribunal cantonal a nié de façon injustifiée l'existence d'une fonction paysagčre et biologique. Il se serait en particulier basé ŕ tort sur l'étude du biologiste ŕ cet égard. Une fonction biologique et paysagčre existerait cependant en raison du caractčre bocager des sites. En l'espčce, les critčres quantitatifs n'étant pas remplis (cf. consid. 3.2), il s'agit d'examiner si les éléments boisés remplissent une fonction protectrice ou sociale "particuličrement" importante (art. 2 al. 4 LFo, art. 1 al. 3 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la foręt du 28 avril 1999), étant précisé qu'en l'espčce seule la fonction sociale est sujette ŕ discussion. Une foręt remplit des fonctions sociales lorsqu'en raison de sa situation, de sa structure, de son peuplement et de sa configuration, elle offre aux hommes une zone de délassement; il en va de męme lorsque par sa forme elle modčle le paysage ou encore lorsqu'elle procure une protection contre des influences nuisibles pour l'environnement telles que le bruit ou des immissions, lorsqu'elle assure des réserves en eau tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif et lorsqu'elle procure un milieu vital irremplaçable aux animaux sauvages ainsi qu'aux plantes de l'endroit. Fait également partie des fonctions sociales de la foręt la protection du paysage, c'est-ŕ-dire la fonction optique et esthétique d'un peuplement et son importance biologique en tant que milieu vital pour la flore et la faune (ATF 124 II 85 consid. 3d/bb p. 88). En l'espčce, seules les facettes biologique et paysagčre sont litigieuses. Tant le biologiste A.________ que l'OFEV ont mis en évidence la nature particuličre des deux sites, qui se caractérisent par la présence d'une mosaďque de différents milieux (prairies sčches, marécages, végétation buissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs). Ces éléments sont typiques d'un paysage bocager. Ils se retrouvent également dans les régions des Rochers du Soir et des Planards, qui présentent toutefois une densité d'essences forestičres beaucoup plus élevée et qui font de ce fait partie de l'aire forestičre. S'agissant du secteur du "Mariadze", A.________ a retenu que ce dernier n'avait rien d'exceptionnel sur le plan paysager, qu'il se composait de groupements végétaux assez répandus ŕ l'échelle régionale et qu'il jouait un rôle peu important pour la connexion des biotopes. Il a en revanche considéré que la grande population de tulipes sauvages et le point d'eau abritant une reproduction quantitativement importante de batraciens ainsi qu'une végétation riveraine, étaient particuličrement dignes de protection. S'agissant du secteur des "Maraitzes", il a considéré qu'il présentait une grande valeur paysagčre. Il a cependant surtout fait référence au caractčre remarquable des marais. S'agissant des milieux secs, il a estimé que les espčces se retrouvaient dans la plupart des biotopes semblables de tout le secteur compris entre Salvan et les Planards. Les conclusions de l'OFEV ne sont pas différentes, męme si l'OFEV semble attribuer un plus grand intéręt aux sites concernés. En effet, ce dernier leur reconnaît une valeur écologique et paysagčre trčs élevée. Il estime cependant que ces fonctions écologique et paysagčre trčs importantes ne sont pas dues ŕ la présence des éléments boisés mais ŕ leur interconnexion avec les autres milieux. En réalité, c'est la nature bocagčre des sites qui crée la fonction paysagčre et écologique et non la présence-męme d'éléments boisés. Vu leur faible surface, il ne serait donc pas possible de les considérer comme de la foręt. En tant qu'élément de la nature et du paysage, la protection de la foręt forme un tout et c'est aussi dans une vue d'ensemble qu'il faut examiner si des bosquets d'arbres peuvent ętre considérés comme de la foręt. Mais le droit forestier ne saurait se substituer aux tâches de l'aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage (ATF 118 Ib 614 consid. 5b p. 621; 114 Ib 224 consid. 9a/ac p. 233; Markus Bossard, Der Begriff des Waldes und das kantonale Waldfestellungsverfahren, PBG aktuell 4/1997, p. 15). En l'espčce, le fait que les éléments boisés participent au paysage particulier des sites en cause ne suffit pas pour les considérer comme de la foręt, quand bien męme le paysage bocager des lieux-dits des "Maraitzes" et du "Mariadze" présente vraisemblablement un intéręt significatif sous l'angle de la conservation de la nature et du paysage. Pour le surplus, Pro Natura critique le rejet par le Tribunal cantonal du statut forestier des boisements recensés en raison de leur protection dans le cadre du plan de zones communal et de l'absence de menace liée ŕ d'éventuelles constructions qui pčserait sur eux. Cette motivation est effectivement contraire au droit fédéral (cf. consid. 2.2). Le fait que des éléments boisés seraient protégés par la réglementation communale, ou de toute autre maničre, ne doit en effet pas ętre pris en considération. Il ne s'agit pas d'éléments qui peuvent conduire ŕ nier le caractčre forestier d'une surface. Le Tribunal cantonal n'a cependant pas exclusivement motivé son arręt de la sorte. Or Pro Natura n'explique pas en quoi les boisements exerceraient en eux-męmes une fonction sociale particuličrement importante ni ne conteste les observations du Tribunal cantonal ŕ cet égard. Dans ces conditions, l'avis de l'OFEV étant au demeurant concordant, le Tribunal cantonal pouvait estimer que les boisements n'exerçaient en tant que tels aucune fonction sociale particuličrement importante. 4. Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit ętre rejeté. L'art. 156 al. 1 OJ dispose qu'en rčgle générale, les frais judiciaires sont mis ŕ la charge de la partie qui succombe. Or, selon une jurisprudence constante, dans la procédure du recours de droit administratif, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispensées du paiement de ces frais (ATF 123 II 337 consid. 10a p. 357). La commune de Salvan, qui n'est pas représentée par un avocat, n'a pas droit ŕ des dépens. Il en va de męme pour le Conseil d'Etat du canton du Valais (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit administratif est rejeté. 2. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 3. Le présent arręt est communiqué en copie ŕ Pro Natura, ŕ la Commune de Salvan, au Conseil d'Etat et ŕ la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'ŕ l'Office fédéral de l'environnement. Lausanne, le 28 aoűt 2006 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: La greffičre: