Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 1A.32/2005 /col Arręt du 8 décembre 2005 Ire Cour de droit public Composition MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb. Greffier: M. Jomini. Parties A.________, recourante, représentée par Me Christophe Misteli, avocat, contre Municipalité de la commune d'Ormont-Dessous, 1863 Le Sépey, Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud (DIRE), Service de l'aménagement du territoire (SAT), 1014 Lausanne, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat, Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugčne-Rambert 15, 1014 Lausanne. Objet autorisation de construire, dérogation hors de la zone ŕ bâtir, recours de droit administratif contre l'arręt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 7 janvier 2005. Faits: A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 3215 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous. Ce bien-fonds de 2'343 m˛ est dans la zone agricole. Il s'y trouve un chalet (maison d'habitation sans caractčre agricole) que la propriétaire avait construit sans autorisation en 1996, ŕ la place d'un ancien chalet qu'elle avait démoli. Une autorisation spéciale fondée sur les art. 24 ss LAT, pour une reconstruction avec un agrandissement de 15 m˛ de la surface au sol, a été délivrée a posteriori par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du canton de Vaud. Il ressort d'une synthčse des autorisations cantonales établie le 27 juin 1997 par ce département que le Service de l'aménagement du territoire (SAT) avait alors attiré l'attention de la propriétaire sur le fait que cette autorisation "épuis[ait] les droits dérogatoires tirés de l'art. 24 LAT, en l'état du droit et de la jurisprudence". B. En 2002, A.________ a entrepris de construire sur sa parcelle, ŕ nouveau sans autorisation, un édifice décrit comme un abri comprenant un local d'entreposage de 24 citernes d'eau de 1.25 mł chacune et un local pour des appareils de traitement de l'eau, d'une surface au sol de 40 m˛, semi-enterré dans un terrain en pente. A l'arričre, un mur en béton sert de mur de soutčnement; les trois autres parois sont en brique, avec une dalle de toiture en béton armé. Cet abri se trouve ŕ l'aval du chalet, ŕ une distance d'une quinzaine de mčtres. La construction a été pratiquement achevée au stade du gros oeuvre. Interpellée par la Municipalité de la commune d'Ormont-Dessous (ci-aprčs: la municipalité), A.________ a déposé une demande d'autorisation de construire. Pour justifier son projet, elle a fait valoir que la source alimentant son chalet procurait une eau de mauvaise qualité, avec un débit trčs limité ŕ certaines périodes; elle a donc envisagé de recueillir puis de filtrer des eaux de pluie et de drainage sur sa parcelle, afin de garantir l'alimentation constante du chalet en eau potable. La demande a été mise ŕ l'enquęte publique du 4 au 24 mars 2003; elle a suscité des oppositions de la part de propriétaires fonciers voisins. Le 16 mai 2003, la municipalité a refusé le permis de construire. Elle a également communiqué ŕ A.________ une décision de refus de l'autorisation cantonale spéciale pour constructions hors des zones ŕ bâtir, prise le 13 mai 2003 par le Service de l'aménagement du territoire. Un délai de six mois a été fixé pour la remise en état des lieux. C. A.________ a recouru contre le refus d'autorisation auprčs du Tribunal administratif du canton de Vaud. Ce recours a été rejeté par un arręt rendu le 7 janvier 2005. Aux termes du ch. II du dispositif de cet arręt, "les décisions du Service de l'aménagement du territoire du 13 mai 2003 et de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 16 mai 2003 sont maintenues sous réserve du délai d'exécution reporté au 30 juin 2005". Le Tribunal administratif a considéré, en substance, que les conditions d'une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT n'étaient pas remplies, et que l'ordre de remise en état des lieux n'était pas disproportionné. Il a cependant retenu ce qui suit ŕ propos du mur de soutčnement déjŕ construit servant de paroi amont ŕ l'abri litigieux (consid. 2d): "Il appartiendra ŕ la municipalité, le cas échéant au Service de l'aménagement du territoire, d'examiner la possibilité de maintenir le seul mur de soutčnement dans la mesure oů la recourante pourrait établir l'existence d'un danger concret concernant la stabilité du terrain pour autant que des aménagements adéquats assurent son intégration (mouvements de terres, arborisation). L'ordre de remise en état des lieux doit donc ętre confirmé sous cette seule réserve; le délai d'exécution doit en outre ętre fixé au 30 juin 2005, étant précisé que si la recourante souhaite maintenir le seul mur de soutčnement avec les éléments du radier nécessaires ŕ sa stabilité, elle devra produire ŕ la municipalité d'ici au 31 mars 2005 un avis d'expert (géotechnicien ou géologue) indiquant les causes du glissement et la justification du maintien du seul mur de soutčnement avec un projet de réaménagement." D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arręt du Tribunal administratif dans ce sens qu'elle est autorisée ŕ achever la construction litigieuse. A titre subsidiaire, elle conclut ŕ ce que le Tribunal administratif soit enjoint d'autoriser l'ouvrage dans une mesure ŕ déterminer, sur la base d'une instruction approfondie et des considérants de l'arręt du Tribunal fédéral. Invoquant l'art. 24 LAT, la recourante fait valoir que sa construction est imposée par sa destination. Elle reproche au Tribunal administratif un refus d'ordonner les mesures d'instruction nécessaires, violant ainsi son droit d'ętre entendue. Elle soutient qu'il n'y a pas d'intéręt prépondérant s'opposant ŕ une construction ŕ l'endroit litigieux. Elle se plaint enfin d'une inégalité de traitement par rapport ŕ un voisin, autorisé selon elle ŕ enterrer des citernes d'eau d'une contenance de 6 mł. Le Service cantonal de l'aménagement du territoire, actuellement rattaché au Département cantonal des institutions et relations extérieures (DIRE), conclut au rejet du recours. La municipalité a renoncé ŕ déposer une réponse. Le Tribunal administratif et l'Office fédéral du développement territorial (ODT) proposent le rejet du recours. A.________ s'est déterminée sur les observations de l'Office fédéral. E. Par ordonnance du 11 mars 2005, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours. Le Tribunal fédéral considčre en droit: 1. Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité cantonale de derničre instance sur la reconnaissance de la conformité ŕ l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone ŕ bâtir et sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 ŕ 24d LAT. En l'espčce, les autorités cantonales ont traité la demande d'autorisation présentée par la recourante comme une demande de dérogation au sens des art. 24 ss LAT et le Tribunal administratif a considéré que le projet ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 24 LAT. La voie du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) est donc ouverte et la propriétaire concernée a qualité pour recourir (art. 103 let. a OJ). Il y a donc lieu d'entrer en matičre. 2. La recourante fait valoir que, męme en zone agricole, l'approvisionnement d'un immeuble en eau potable devrait ętre assuré en tout temps et en quantité suffisante. Il ne s'agit cependant pas, dans la présente affaire, d'examiner de façon générale l'équipement de la parcelle litigieuse mais seulement de se prononcer sur un projet concret d'installation (un abri de 40 m˛ avec des citernes pouvant contenir 30 mł d'eau), ŕ un endroit déterminé (ŕ une quinzaine de mčtres du bâtiment d'habitation existant), projet décrit dans une demande de permis de construire et déjŕ partiellement réalisé nonobstant l'absence d'autorisation. La contestation ne porte au demeurant pas sur la possibilité de maintenir un mur de soutčnement, élément de la construction litigieuse. Le Tribunal administratif a, dans les considérants de l'arręt attaqué, prévu que l'ordre de remise en état des lieux contenait une réserve ŕ ce propos. Or, ŕ défaut de recours de droit administratif de la part des autorités concernées - la commune, le département cantonal compétent ou l'Office fédéral du développement territorial -, qui auraient éventuellement pu contester cet élément de l'arręt attaqué, il n'y a pas lieu d'examiner la portée ni la conformité au droit fédéral de cette réserve. 3. La recourante invoque l'art. 24 LAT et allčgue un "besoin positif" de pouvoir disposer de citernes assurant l'approvisionnement en eau propre ŕ la consommation dans le cadre de l'habitation actuelle; elle ajoute qu'un ouvrage servant ŕ l'alimentation en eau de son chalet ne pourrait pas ętre implanté en zone ŕ bâtir, ni męme ailleurs sur sa parcelle. 3.1 L'art. 24 LAT dispose qu'en dérogation ŕ l'art. 22 al. 2 let. a LAT - qui prévoit qu'une autorisation de construire n'est en principe octroyée que si la construction ou l'installation est conforme ŕ l'affectation de la zone -, des autorisations peuvent ętre délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone ŕ bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intéręt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Le bâtiment principal de la recourante, un chalet servant ŕ l'habitation de personnes sans lien direct avec une exploitation agricole, n'est pas une construction dont l'implantation en zone agricole est imposée par sa destination. Un bâtiment annexe dont la seule fonction est d'augmenter le confort ou les possibilités d'utilisation du bâtiment principal, ne remplit ŕ l'évidence pas la condition de l'art. 24 let. a LAT. Il importe peu, de ce point de vue, que ce bâtiment annexe serve ŕ l'approvisionnement en eau du chalet et qu'il puisse ętre assimilé ŕ une installation d'équipement. De telles installations (des routes privées, notamment), lorsqu'elles visent uniquement ŕ desservir des constructions non conformes ŕ l'affectation de la zone agricole, ne peuvent par principe pas ętre autorisées sur la base de l'art. 24 LAT (cf. ATF 115 Ib 295 consid. 2c p. 298; 114 Ib 317 consid. 4c-d p. 320; arręt non publié 1A.256/2004 du 31 aoűt 2005, consid. 5). 3.2 Il reste ŕ examiner si la construction litigieuse peut ętre autorisée sur la base de l'art. 24c al. 2 LAT qui permet ŕ l'autorité compétente d'autoriser la transformation partielle ou l'agrandissement mesuré de constructions et installations existantes sises hors de la zone ŕ bâtir et non conformes ŕ l'affectation de la zone. Le Tribunal administratif n'a pas mentionné expressément l'art. 24c al. 2 LAT, et la recourante ne s'en prévaut pas. Cette norme doit néanmoins ętre appliquée d'office (cf. art. 114 al. 1 OJ). Dans l'arręt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que d'autres possibilités existaient pour améliorer les conditions d'alimentation en eau, notamment par l'installation de réservoirs ŕ l'étage inférieur du chalet ou dans le prolongement de ce bâtiment; le stockage et le traitement de l'eau de pluie pourraient ainsi ętre assurés. On en déduit que, pour la juridiction cantonale, une solution consistant ŕ modifier la destination de locaux du bâtiment existant, reconstruit en 1996, voire ŕ installer des citernes dans un nouveau local qui serait rattaché ŕ ce bâtiment (donc sans créer un nouvel édifice séparé), pourrait éventuellement ętre autorisée dans le cadre de l'art. 24c al. 2 LAT. Encore faudrait-il que les travaux, pris dans leur ensemble - ŕ savoir en comparant l'ampleur des agrandissements successifs avec l'état initial du chalet, avant la reconstruction autorisée en 1997 -, ne soient pas trop importants (cf. ATF 127 II 215 consid. 3a p. 219 et les arręts cités). Il ne se justifie pas d'examiner plus avant ces questions dans le présent arręt. Il suffit en effet de retenir que la solution architecturale choisie par la recourante ne saurait ŕ l'évidence ętre considérée comme une transformation ou un agrandissement du chalet, au sens de la norme dérogatoire précitée. C'est en outre de maničre manifestement non concluante que la recourante affirme que les solutions évoquées par le Tribunal administratif sont irréalisables. L'ébauche de rapport technique qu'elle a joint ŕ son recours - rapport établi par un bureau d'ingénieurs le jour du dépôt du recours en exécution d'un mandat donné la veille, et dont le contenu est pour le moins sommaire -, n'est pas de nature ŕ prouver que seul l'ouvrage litigieux serait adéquat, ŕ cause d'une prétendue évolution des circonstances depuis 1997, pour permettre un approvisionnement suffisant en eau potable et partant ŕ garantir le caractčre habitable du chalet. 3.3 Le Tribunal administratif a en définitive confirmé le refus d'autorisation sans violer le droit fédéral de l'aménagement du territoire. Vu l'objet de la contestation, il n'avait pas ŕ ordonner d'autres mesures d'instruction; le grief de violation du droit d'ętre entendu est ŕ cet égard manifestement mal fondé. Quant au grief de violation de l'égalité de traitement, reposant sur le fait qu'un voisin aurait été autorisé ŕ installer des citernes enterrées, d'une contenance au demeurant cinq fois inférieure ŕ celles de la recourante, il est dépourvu de pertinence car il n'est pas question d'une pratique des autorités cantonales, dans l'application des art. 24 ss LAT, consistant ŕ autoriser en zone agricole des constructions telles que le bâtiment litigieux. 4. Il s'ensuit que le recours de droit administratif, entičrement mal fondé, doit ętre rejeté. Le délai d'exécution fixé par le Tribunal administratif dans le dispositif de l'arręt attaqué doit ętre prolongé d'office. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais du présent arręt (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1. Le recours de droit administratif est rejeté. 2. Le délai d'exécution fixé au ch. II du dispositif de l'arręt attaqué est reporté au 31 mai 2006. 3. Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis ŕ la charge de la recourante. 4. Le présent arręt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et du Service de l'aménagement du territoire du canton de Vaud, ŕ la Municipalité d'Ormont-Dessous, au Tribunal administratif du canton de Vaud et ŕ l'Office fédéral du développement territorial. Lausanne, le 8 décembre 2005 Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: